9 A 183/20 MD

Leitsatz: Zu den Möglichkeiten und Grenzen kommunalaufsichtlichen Einschreitens bei Verstößen gegen haushaltsrechtliche Vorschriften.(Rn.34) (Rn.42) Die Bescheide des Beklagten vom 15.04.2019 sowie vom 27.12.2019, jeweils in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2020, werden aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt. Die zulässige Klage ist begründet. Die (streitigen) Bescheide des Beklagten vom 15.04. sowie 27.12.2019, jeweils in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2020, sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in eigenen Rechten, weshalb sie der Aufhebung unterliegen (§§ 113 Abs. 1 Satz 1, 114 VwGO). Insoweit kann zwar dahinstehen, ob die streitigen Bescheide bereits deshalb rechtswidrig sind, weil sie an einem Begründungsmangel leiden (A.); sie sind auch im Lichte der vom Beklagten zu Recht festgestellten Rechtsverstöße jedenfalls ermessensfehlerhaft (B.). A. Soweit sich der Kläger darauf beruft, die streitigen Bescheide seien mangels ordnungsgemäßer Begründung nach §§ 1 VwVfG LSA, 39 Abs. 1 VwVfG bereits formell rechtswidrig, gilt folgendes: Danach ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Vorschrift regelt mithin nur die formelle Begründungspflicht, d. h. die an die verfahrensrechtlich korrekte Begründung eines Verwaltungsaktes zu stellenden Anforderungen. Diesen ist bereits genügt, wenn der Bescheid überhaupt eine Begründung enthält, die die tatsächlichen und rechtlichen Gründe erkennen lässt, welche der Entscheidung zugrunde liegen. Es kommt also nicht darauf an, ob die Begründung Überlegungen enthält, die den Verwaltungsakt tragen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Aufl., § 39 Rn. 2, 26). Daraus folgt, dass der Betroffene weder einen Anspruch auf eine richtige Begründung hat noch auf eine solche, die seinen Erwartungen entspricht. Zum Begründungserfordernis einer kommunalaufsichtlichen Beanstandungsverfügung hat das OVG LSA (U. v. 07.06.2011 - 4 L 216/09 -, juris) ausgeführt, dass es jedenfalls dann einer solchen nicht bedarf, wenn § 146 Abs. 1 KVG LSA das Verhalten der Kommunalaufsicht im konkreten Einzelfall auf ein Einschreiten lenkt (sog. intendiertes Ermessen). Denn in diesem Fall bedarf es nicht der Darstellung des Selbstverständlichen (so auch BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - BVerwG 3 C 22.96 -, juris). Legt aber die beaufsichtigte Kommune im Rahmen ihrer Anhörung bzw. mit ihrem Widerspruch - und nicht erst im Klageverfahren - gegenüber der Aufsichtsbehörde substantiiert dar, aus welchen besonderen Gründen die - jedenfalls - abstrakt aufgezeigten Einnahmeerhöhungs- bzw. Ausgabereduzierungsmöglichkeiten nicht genutzt werden können, obliegt es der Rechtsaufsichtsbehörde, sich mit den vorgetragenen Gründen auseinanderzusetzen und das Für und Wider eines Eingriffs sachgerecht abzuwägen. Die Begründungsintensität einer Beanstandungsverfügung hat sich in Bezug auf das „Ob“ des Einschreitens dann mithin am (substantiierten) Vorbringen der betroffenen Kommune zu orientieren, weshalb die Aufsichtsbehörde bei der Beanstandung wegen eines Verstoßes gegen § 98 Abs. 3 KVG LSA gehalten sein kann, über zunächst allgemein gehaltene und in der Verfügung aufgezeigten Maßnahmen hinaus Einnahmemöglichkeiten und -potenziale konkretisierend aufzuführen und dabei die Einwände der Kommune wertend zu berücksichtigen. Schlussendlich kann es das Gericht dahinstehen lassen, ob die streitigen Bescheide diesen Anforderungen ungeachtet der Frage, ob das Ermessen des Beklagten vorliegend intendiert war, noch gerecht werden. Gleichwohl soll aus Gründen der Rechtsbefriedung auf folgende Aspekte hingewiesen werden: Der Beklagte hat in den Bescheiden jedenfalls den jeweiligen Rechtsverstoß unter Bezugnahme auf die Haushaltseckdaten erörtert und allgemein ausgeführt, er handele ermessensfehlerfrei. Entgegen seiner Ausführungen im gerichtlichen Verfahren führt er Gründe für sein Einschreiten gegen die HS 2019 unter Hinweis auf das aus seiner Sicht noch vorhandene Konsolidierungspotential - der Kläger sei nicht auskonsolidiert - und die Kreisumlageproblematik jedoch ausschließlich im Zusammenhang mit dem HKK 2019 an und führt insoweit sinngemäß aus: „… Ursache für die angenommenen Rechtsverstöße sei, dass der Landkreis davon ausgehe, dass die Erhaltung der derzeitigen Standards gerade auch bei den freiwilligen Zuschüssen beabsichtigt sei und damit einhergehend jährliche Aufwüchse insbesondere durch Personalaufwendungen in Kauf zu nehmen seien. Darüber hinaus verkenne er mit der beabsichtigten Senkung des Kreisumlagesatzes seine aktuelle Situation. Zwar sei davon auszugehen, dass der Landkreis trotz einer Senkung der Umlagesätze von 47,06 v. H. auf 43,74 v. H. nur einen gegenüber dem Vorjahr um 474.400 € verminderten Kreisumlagebetrag erhalten werde. Um das ausgewiesene Defizit in Höhe von ca. 5,2 Mio. Euro abbauen zu können, bedürfe es daher erheblicher struktureller Änderungen, die jedoch nicht Bestandteil des Konsolidierungskonzeptes seien. Zusammenfassend sei festzustellen, dass das vom Kläger beschlossene Haushaltskonsolidierungskonzept nicht mit dem Willen des Gesetzgebers über eine schlüssige und auskömmliche Haushaltskonsolidierung im Einklang stehe und demnach gegen die gesetzlichen Bestimmungen verstoße. …“ Darüber hinaus enthält der Widerspruchsbescheid vom 04.06.2020 auf den Seiten 5 ff. umfangreiche - wenn auch teilweise nichtssagende bzw. rechtlich unbeachtliche - Ausführungen zum Ermessen. Dies könnte dem (formellen) Begründungserfordernis gerade noch gerecht werden, da der Beklagte neben den Rechtsverstößen jedenfalls schlagwortartig die Gründe benennt, die ihn zum Einschreiten bewogen haben. Soweit der Kläger seine Widersprüche gegen die Bescheide überhaupt begründet hat, ist der Beklagte darauf im Widerspruchsbescheid vom 04.06.2020 (kurz) eingegangen. Darüber hinaus hat der Kläger in seinem Anhörungsschreiben vom 09.04.2019 zum Erlass der Beanstandung nur auf Konsolidierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Veräußerung kreislicher Betriebe und Einrichtungen (WFG A-Stadt, Kurhaus A-Stadt) hingewiesen. Da der dadurch bewirkte Konsolidierungseffekt aufgrund weiterhin bestehender Zahlungsverpflichtungen lediglich gering war, sah der Beklagte zu Recht keine Veranlassung, sich damit im Bescheid vom 15.04.2019 dezidiert auseinander zu setzen. Gleiches gilt in Bezug auf die Kreisumlageerhebung. Zwar hat der Kläger in seinem Schreiben vom 09.04.2019 ausführlich dargelegt, warum er eine höhere Kreisumlage nicht erheben kann. Jedenfalls schlagwortartig ist der Beklagte jedoch, wie oben dargelegt, darauf in seinem Bescheid vom 15.04.2019 eingegangen. B. Die Rechtmäßigkeit der streitigen Bescheide beurteilt sich nach § 146 KVG LSA. Danach können Beschlüsse, die das Gesetz verletzen, beanstandet und verlangt werden, dass Maßnahmen, die aufgrund derartiger Beschlüsse getroffen wurden, rückgängig gemacht werden. Ob Beschlüsse ein Gesetz verletzen, ist anhand eines Vergleichs zwischen dem, was aus den von der Kommunalaufsicht herangezogenen Vorschriften folgt und dem Inhalt des Beschlusses zu beurteilen. Insoweit hat das Gericht jedoch bei der Prüfung des im Ermessen der Kommunalaufsicht stehenden Einschreitens lediglich die von der Kommunalaufsichtsbehörde in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zugrunde gelegten Aspekte zu berücksichtigen. Anders gewendet: Verletzt der Beschluss die von der Behörde herangezogene Rechtsnorm nicht bzw. kann die vom Beschluss bewirkte Rechtsfolge nur durch einen gänzlich anderen Sachverhalt eintreten, führt dies zur Rechtswidrigkeit der Beanstandungsverfügung (vgl. OVG LSA, U. v. 11.01.2001 - 2 L 88/00 -, juris; VG Magdeburg, U. v. 27.09.2021 - 9 A 152/20 MD -). a) Im Lichte dessen ist zuvorderst festzustellen, dass der Beklagte den mit Bescheid vom 27.12.2019 während des Widerspruchsverfahrens ergangenen Beschluss über die Ergänzung der Fortschreibung des HKK 2019 vom 16.10.2019 zu Unrecht zum Gegenstand einer isolierten Beanstandung gemacht hat. Denn damit sollte das HKK 2019 vom 06.03.2019 sowohl ausweislich seiner Bezeichnung als auch seiner inhaltlichen Ausgestaltung lediglich ergänzt werden, sodass ein neuer beanstandungsfähiger Rechtsakt i. S. v. § 146 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA gar nicht gesetzt werden sollte. Beanstandungsfähig sind hingegen nur solche Beschlüsse, von denen eigenständige Rechtswirkungen ausgehen können, was jedoch bei einer Ergänzung/Überarbeitung eines Haushaltskonsolidierungskonzeptes, welches aus den in § 100 Abs. 3 bis 5 KVG LSA bezeichneten Gründen bereits erlassen wurde und bereits Gegenstand einer kommunalaufsichtlichen Beanstandung ist, jedenfalls nicht der Fall ist. Der Beklagte hätte die Beschlussfassung vom 16.10.2019 hingegen bei seiner Entscheidung über den Widerspruch gegen die Beanstandungsverfügung vom 15.04.2019 berücksichtigen müssen und daraus rechtliche Schlussfolgerungen ziehen dürfen. b) Darüber hinaus dürften zwar die vom Beklagten für sein Einschreiten herangezogenen Rechtsverstöße vorliegen (I.); sein Einschreiten ist jedoch nicht frei von Ermessensfehlern (II.). I. Sowohl hinsichtlich der HS 2019 als auch des HKK 2019 ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass diese mit den haushaltsrechtlichen Vorgaben der §§ 98 ff. KVG LSA nicht vereinbar sind; die Ursachen dafür sind in diesem Zusammenhang jedoch rechtlich unbeachtlich. a) Der Haushaltssatzung 2019 des Klägers wohnen mehrere Rechtsverstöße inne. aa) Angesichts des darin ausgewiesenen Fehlbedarfs für das Jahr 2019 im Ergebnishaushalt in Höhe von ca. 5,2 Mio. Euro hat der Kläger damit gegen § 98 Abs. 3 KVG LSA, wonach er gehalten ist, den Haushalt in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung der Erträge und Aufwendungen auszugleichen, verstoßen. Denn daraus ergibt sich für die Kommunen eine konkrete Pflichtenlage zum Haushaltsausgleich, der schlussendlich in der Haushaltssatzung zu dokumentieren ist. Weist die Haushaltssatzung einen Haushaltsausgleich nicht aus, kann regelmäßig von einer diesbezüglichen Rechtsverletzung ausgegangen werden. Bei § 98 Abs. 3 KVG LSA handelt es sich mithin nicht nur um einen haushaltsrechtlichen Grundsatz, sondern um eine strikte Verpflichtung der Kommunen, deren Verletzung nur dann den Tatbestand für eine Beanstandung nicht erfüllt, wenn es - als extremer Ausnahmefall - bei einem nicht ausgeglichenen Haushalt von vornherein objektiv keine Möglichkeiten gibt, einen Haushaltsausgleich zu erreichen (vgl. OVG LSA, B. v. 30.01.2007 - 4 L 708/04 - sowie v. 07.06.2011 - 4 L 216/09 -, beide juris; VG Magdeburg, U. v. 17.02.2016 - 9 A 290/14 MD -). Dass ein solcher Ausnahmefall hier einschlägig ist, hat der Kläger, der den Rechtsverstoß einräumt, weder geltend gemacht noch ist dies ersichtlich. Ob von einem nicht bestehenden Haushaltsausgleich auch dann ausgegangen werden kann, solange die Kommune über eine überschuldete Bilanz verfügt (vgl. S. 3/4 des Bescheides vom 15.04.2019), kann dahinstehen. Dagegen könnte sprechen, dass § 100 Abs. 4 Satz 1 KVG LSA von einem Haushaltsausgleich trotz Überschuldung spricht. Anders gewendet: Haushaltsausgleich und Überschuldung könnten voneinander getrennt zu beurteilen sein. bb) § 98 Abs. 4 KVG LSA ist ebenfalls verletzt. Danach hat die Kommune ihre Zahlungsfähigkeit einschließlich der Finanzierung der Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen durch das Vorhalten von Liquiditätsreserven sicherzustellen. Offenkundig ist der Kläger nicht in der Lage, seine Ausgaben stetig durch Einnahmen zu decken, was zum Erfordernis führt, im Jahre 2019 Liquiditätskredite von bis zu 100 Mio. Euro aufnehmen zu müssen; diese Höhe ist nach § 110 Abs. 2 KVG LSA kommunalaufsichtlich genehmigungspflichtig. Dies gilt auch für seine mittelfristige Finanzplanung. cc) Der Kläger ist auch überschuldet im Sinne von § 98 Abs. 5 KVG LSA. Denn er weist im Haushaltsjahr (noch immer) einen nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag in Höhe von ca. 70 Mio. Euro auf. b) Auch genügt das HKK 2019 nicht den sich aus § 100 Abs. 3 bis 5 KVG LSA ergebenden Anforderungen. Ein Haushaltskonsolidierungskonzept muss bei einem - wie hier - unausgeglichenen Haushalt gemäß § 100 Abs. 3 KVG LSA den Zeitpunkt festlegen, innerhalb dessen der Haushaltsausgleich wieder erreicht, ein in der Vermögensrechnung (Bilanz) ausgewiesener Fehlbetrag abgebaut wird und das Entstehen eines neuen Fehlbetrages in künftigen Jahren vermieden werden soll. Selbst einen Haushaltsausgleich ab 2020 unterstellt, führt dieser vorliegend nicht zum Abbau des Fehlbetrages, weshalb das HKK 2019 diesen Anforderungen nicht gerecht wird. Im Lichte des hier einschlägigen Rechtsverstoßes (siehe oben), nämlich der mangelnden Liquidität, muss das Haushaltskonsolidierungskonzept ausweisen, dass die Kommune in der Lage ist, innerhalb des mittelfristigen Finanzplanungszeitraumes von 5 Jahren ihren bestehenden Zahlungsverpflichtungen ohne Überschreiten der Genehmigungsgrenze nach § 110 KVG LSA nachzukommen; auch dies ist hier nicht der Fall. Entgegen des § 100 Abs. 4 KVG LSA für ein Haushaltskonsolidierungskonzept zu entnehmenden Erfordernisses, den in der Vermögensrechnung „nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag“ vollständig abzubauen, vermag der Kläger dies in seinem HKK 2019 ebenfalls nicht darzustellen. Auch insoweit gilt, dass es sich bei den Vorschriften des § 100 Abs. 3 bis 5 KVG LSA um zwingende Rechtsverpflichtungen handelt; ob diese erfüllt werden, ist lediglich objektiv zu beurteilen. II. Gleichwohl ist das auf diesen Rechtsverstößen beruhende Einschreiten des Beklagten gegen die HS 2019 sowie das HKK 2019 ermessensfehlerhaft. a) Ist die Behörde wie hier durch § 146 Abs. 1 KVG LSA ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie dieses entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (vgl. § 40 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG-LSA). Ist ihr Ermessen von Rechts wegen eingeräumt, ist sie zur Ausübung desselben nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 114 Rn. 17). In einem solchen Fall prüft das Gericht nach § 114 VwGO, ob der Verwaltungsakt oder dessen Ablehnung deshalb rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Daraus folgt die sogenannte 4-teilige Ermessensfehlerlehre, bestehend aus dem Ermessensausfall, der Ermessensunterschreitung, Ermessensüberschreitung (Missachtung der gesetzlichen Grenzen) sowie dem Ermessensfehlgebrauch im weitesten Sinne (vgl. Wolff in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 3. Aufl., § 114 Rn. 84 f.). Eine Ermessensunterschreitung liegt u. a. dann vor, wenn die Behörde von einem intendierten Ermessen ausgeht, dieses jedoch gar nicht besteht (vgl. Wolff, a. a. O., § 114 Rn. 143 ff.). Unter einem Ermessensfehlgebrauch versteht die Rechtsprechung den Gebrauch des Ermessens nach Sinn und Zweck des Gesetzes i. S. v § 114 Satz 1 Alt. 2 VwGO; im Unterschied zur Ermessensüberschreitung hält sich die zu beurteilende Maßnahme zwar im Rahmen des Ermessens, wird jedoch auf nicht tragfähige Gründe gestützt. Diese können auf einem unzutreffenden Sachverhalt, auf falsch gedeutete tatsächliche oder rechtliche Voraussetzungen, einem Übergewichtung von bestimmten Aspekten, fehlerhaft angenommene Beschränkung des Ermessensspielraums oder dem Außerachtlassen der Besonderheiten des Einzelfalls beruhen. Maßstab für diese Beurteilung ist stets der von der Norm vorgegebene Ermessensrahmen. Innerhalb dessen sind alle wesentlichen Gesichtspunkte, die einen sachlichen Bezug zur Entscheidung haben, zu berücksichtigen. Der Ermessensrahmen wird primär durch die Ermessensnorm und sekundär durch die Gesamtrechtsordnung gebildet. Denkbar ist insoweit, dass die Norm selbst berücksichtigungsfähige Belange aufzählt. Fehlt eine solche Aufzählung, ist der wichtigste Bereich des Ermessensraums aus der Ermessensnorm selbst zu bestimmen; entscheidend sind dabei Sinn und Zweck des zu vollziehenden Gesetzes. b) Wird die allgemeine Aufsicht über die Kommunen verfassungsrechtlich durch Art. 28 Abs. 2 GG, 87 Abs. 4 LVerf LSA determiniert (aa.), bestimmt § 146 Abs. 1 KVG LSA den Rechtsrahmen für das Ermessen beim Einschreiten wegen festgestellter Rechtsverstöße abschließend (bb.); diesen Anforderungen werden die streitigen Bescheide des Beklagten jedoch nicht gerecht (cc.). aa.) Die Rechtsaufsicht des Staates über die Kommunen (Art. 87 Abs. 4 Verf LSA) ist das notwendige Gegenstück der kommunalen Selbstverwaltung. Im Wege der Rechtsaufsicht stellt der Staat sicher, dass auch die von den Kommunen ausgeübte öffentliche Gewalt die Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 2 Abs. 4 Verf LSA) beachtet. Mithin ist die Kommunalaufsichtsbehörde, wie der Gesetzeswortlaut zeigt (§§ 143 ff. KVG LSA), nicht verpflichtet, in jedem Fall einzuschreiten, in dem sich die Gemeinde bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht in Einklang mit den Gesetzen hält. Bei der Ausübung ihres Ermessens hat die Kommunalaufsichtsbehörde zu beachten, dass die Aufsicht allein dem öffentlichen Interesse dient; dies ist aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Zwar wird infolge des Einschreitens der Entscheidungsspielraum der Kommune eingeschränkt, allerdings bleibt ihr die Handlungsfähigkeit langfristig erhalten. Der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie wird zudem insoweit Rechnung getragen, als die staatliche Aufsicht auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt ist (vgl. BVerwG, U. v. 16.06.2015 - 10 C 13/14 -, juris). Der Kernbereich der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung und als Ausfluss hiervon die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft wird erst dann verletzt, wenn das Recht auf kommunale Selbstverwaltung beseitigt oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung verbleibt. Im Lichte dieser verfassungsrechtlichen Garantie obliegt es mithin allein der Kommune, alle notwendigen Maßnahmen zu prüfen und zu ergreifen, um die Ertragssituation und die Aufwendungsbelastung so zu gestalten, dass der gesetzlich vorgeschriebene Haushaltsausgleich erreicht wird bzw. eine Annäherung an diesen erfolgt. Die Rechtsaufsicht darf der betroffenen Kommune auch bei extrem angespannter Haushaltslage hierbei keine einzelnen Maßnahmen konkret und alternativlos zur Verbesserung der Ertragssituation vorgeben. Auf der Aufgabenseite darf die Rechtsaufsicht daher auch lediglich eine Reduzierung der Mittel für freiwillige Leistungen insgesamt anmahnen, ohne einzelne Mittel zur Einsparung vorzuschreiben (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2010, a. a. O.). bb.) Für das beim kommunalaufsichtlichen Einschreiten auszuübende Ermessen gibt § 146 Abs. 1 KVG LSA den im Lichte von §§ 40 VwVfG, 114 VwGO maßgeblichen Rechtsrahmen abschließend vor. Nach § 143 KVG LSA stellt die Kommunalaufsicht sicher, dass die Kommunen die geltenden Gesetze beachten. Die Aufsicht soll so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und Verantwortungsbereitschaft der Kommunen gefördert wird. Ob und inwieweit die Aufsichtsbehörde von den Mitteln der §§ 143 ff. KVG LSA Gebrauch macht, liegt - was sich bereits unzweifelhaft dem Wortlaut entnehmen lässt - in ihrem Ermessen; sie ist zum Einschreiten mithin nicht verpflichtet (vgl. OVG LSA, U. v. 07.06.2011, a. a. O. sowie zuletzt B. v. 17.12.2019 - 4 M 277/19 -; OVG Lüneburg, B. v. 11.09.2013 -10 ME 87/12 -; juris). § 146 Abs. 1 KVG LSA schließt es jedoch nicht aus, dass bei eindeutigen Rechtsverstößen im Einzelfall das Ermessen auch auf ein Einschreiten gelenkt sein kann (sog. intendiertes Ermessen; dazu OVG Lüneburg, B. v. 15.08.2007 - 10 LA 271/05 -, juris). Ist die Auslegung von Rechtsnormen, die die Kommunalansicht als verletzt ansieht, dagegen umstritten und unterliegt diese darüber hinaus der abschließenden Klärung durch Gerichte eines anderen Rechtsweges, ist beim Einschreiten Zurückhaltung geboten und dieses nur dann ermessensfehlerfrei, wenn die Auswirkungen für die Gemeinde ansonsten gravierend sein können (vgl. OVG Lüneburg, B. v. 11.09.2013, a. a. O.). Neben der Offensichtlichkeit der Rechtsverletzung ist für die Frage, ob das Ermessen der Kommunalaufsicht auf ein Einschreiten gelenkt ist, die Art und Schwere des Rechtsverstoßes nicht unbeachtlich. Insoweit gilt, umso gewichtiger der Rechtsverstoß, je mehr lenkt § 146 Abs. 1 KVG LSA das Ermessen auf ein Einschreiten der Kommunalaufsicht, ohne dass die Kommunalaufsicht ungeachtet des Einzelfalles zum Einschreiten gleichsam verpflichtet wäre. Zwar dürfte es sich bei Verstößen von Kommunen gegen § 98 Abs. 3 KVG LSA deshalb um einen gewichtigen Rechtsverstoß handeln, weil dies mit einer Gefährdung ihrer dauernden Leistungsfähigkeit einhergeht, die stetige Aufgabenerledigung dadurch mithin nicht gewährleistet werden kann (vgl. § 98 Abs. 1 KVG LSA). Gleichwohl hat die Kommunalaufsichtsbehörde auch bei einem solchen Rechtsverstoß im Rahmen ihres Ermessens zu prüfen, ob der Ausgleich des Haushalts oder zumindest eine Verbesserung der Einnahme- oder Ausgabesituation überhaupt möglich ist und ob eine mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung verbundene Beanstandung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist (OVG LSA, B. v. 05.08.2009 - 4 L 353/08 -, juris). Falls die Kommune ein die Vorgaben des § 100 Abs. 3 KVG LSA erfüllendes Haushaltskonsolidierungskonzept aufstellt oder fortschreibt, kann jedoch nur in Ausnahmefällen eine Beanstandung der Haushaltssatzung ermessensgerecht sein. Denn dann ist sie der vom Gesetzgeber gerade für den Fall eines nicht ausgeglichenen Haushalts vorgesehenen Verpflichtung nachgekommen (vgl. OVG LSA, U. v. 07.06.2011, a. a. O.). Verfügt sie aber über kein oder ein den Vorgaben des § 100 Abs. 3 KVG LSA nicht genügendes Haushaltskonsolidierungskonzept bzw. schreibt sie es nicht entsprechend fort, ist der Ermessensspielraum der Kommunalaufsichtsbehörde für eine kommunalaufsichtliche Beanstandung der Haushaltssatzung deutlich weiter (vgl. OVG LSA, B. v. 05.08.2009, a. a. O.). Die Beanstandung einer Haushaltssatzung im Sinne einer rechtmäßigen Betätigung des Entschließungsermessens ist dabei in beiden Konstellationen nicht zwingend davon abhängig, ob sie geeignet ist, eine nachhaltige Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation der Kommune zu bewirken (so noch VG Magdeburg, U. v. 02.09.2009 - 9 A 66/09 MD -). Denn bereits jede mögliche Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation soll nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen - Anhalt (vgl. OVG LSA, B. v. 05.08.2009, a. a. O.) - vorbehaltlich einer zu berücksichtigenden „Bagatellgrenze“ - geeignet sein, die Beanstandung der gesamten Haushaltssatzung zu rechtfertigen. Die Verpflichtung aus § 98 Abs. 3 KVG LSA, den Haushalt in jedem Haushaltsjahr auszugleichen, gilt selbst dann, wenn ein Haushaltsausgleich allenfalls erst mittel- oder langfristig erfolgen kann, da in dieser Verpflichtung als „minus“ auch die Verpflichtung enthalten ist, den Ausgleich nach allen Kräften anzustreben. Die Kommune muss bei einer solchen Sachlage - was sich auch aus dem Gebot des § 98 Abs. 2 KVG LSA ergibt, die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen - die gebotenen Maßnahmen treffen, um das Haushaltsdefizit zumindest abzubauen. Im Rahmen der von der Kommunalaufsichtsbehörde anzustellenden Ermessenserwägungen zur Beanstandung der Haushaltssatzung kann dabei neben der Höhe der in Rede stehenden Summe eine Rolle spielen, unter welchen Voraussetzungen eine Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation möglich ist und ob sich die Gemeinde über einen längeren Zeitraum beharrlich geweigert hat, notwendige Konsolidierungsmaßnahmen durchzuführen (vgl. OVG LSA, B. v. 05.08.2009, a. a. O.). Daraus folgt, dass das Ermessen der Kommunalaufsicht auch bei Verstößen gegen haushaltsrechtliche Vorschriften nur auf Einschreiten gerichtet ist, wenn der Rechtsverstoß gewichtig ist und offen zu Tage tritt; nur dann bedarf es keiner (materiellen) Abwägung des „Für“ und „Wider“ hinsichtlich des Einschreitens (vgl. OVG LSA, B. v. 23.03.2021 - 1 L 45/19 -; Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, U. v. 10.03.2021 - 4 A 140/18 -, m. w. N.; beide juris; allgemein bei W.-R. Schenke/Ruthig in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 24. Aufl., § 114 Rn. 21b). Aus alledem folgt, dass die Kommunalaufsicht auch bei einem Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften stets den Einzelfall mit dem ihm innewohnenden Ursache-Wirkung-Beziehungen vor Augen führen. Je mehr Besonderheiten der Einzelfall aufweist, mithin von der Idealvorstellung des Gesetzgebers abweicht, ist das „Für“ und „Wider“ des Einschreitens abzuwägen. Tritt dagegen ein Rechtsverstoß zum Beispiel deshalb offen zu Tage, weil eine Kommune in gravierender Weise ihre Einnahmemöglichkeiten nicht ausschöpft (so bei OVG LSA, U. v. 07.06.2009, a. a. O.; auch VG Magdeburg, B. v. 28.8.2014 - 9 B 176/14 MD -), der Einsatz von sächlichen und personellen Mitteln weit über vergleichbare Erfahrungswerte hinausgeht oder freiwilligen Leistungen in keinem angemessenen Verhältnis zur Haushaltslage stehen. Nichts anderes ergibt sich nach Auffassung des Gerichts aus der o. a. Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 07.06.2011 bezüglich der darin enthaltenen Ausführungen zur Begründungspflicht von Bescheiden nach § 146 Abs. 1 KVG LSA. Insofern hat das Gericht allein für den Fall, dass das Ermessen auf Einschreiten gerichtet ist, die Anforderungen an die Begründung im Lichte der in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erörtert. Es hat sich damit jedoch nicht - wie von dem Beklagten angenommen - in der Weise verhalten, dass das Ermessen bei einem Verstoß gegen § 98 Abs. 3 KVG LSA stets auf Einschreiten gerichtet ist. Im Lichte dessen liegen hier auch in Anbetracht der in Rede stehenden Rechtsverletzungen keine solche gewichtigen Anhaltspunkte vor, die das von dem Beklagten nach § 146 Abs. 1 KVG LSA auszuübende Ermessen ausnahmsweise auf ein Einschreiten lenken. Dies hat der Beklagte vorliegend weder dargelegt noch ergibt sich dies aus den vorgelegten Akten. Auch wenn es, wie er in der mündlichen Verhandlung betont hat, durchaus legitim sein kann, haushaltsrechtlichen Fehlentwicklungen bereits in einem frühen Stadium zu begegnen, müssen dabei jedenfalls die konkreten Umstände des Einzelfalles bedacht und bei einem Einschreiten berücksichtigt werden. cc) Davon ausgegangen, ist das auf den oben erörterten Rechtsverstößen beruhende Einschreiten des Beklagten nicht frei von Ermessensfehlern. Für die diesbezügliche Beurteilung ist in erster Linie auf die dem streitigen Bescheid beigefügte Begründung i. S. v. § 39 Abs. 1 VwVfG abzustellen (siehe oben A.). Die Behörde kann für den Nachweis der sachgerechten Ermessensausübung aber auch auf andere Umstände als auf die Begründung des Bescheides zurückgreifen, wie etwa auf den Inhalt der Akten (vgl. Wolff in: Sodann/Ziekow, a. a. O., 114 Rn. 194; W.-R. Schenke/Ruthig in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 24. Aufl., § 114 Rn. 48). Im Zweifel trägt sie die Beweislast für die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung, weil dem Betroffenen der Einblick in den Verwaltungsapparat fehlt. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung i. S. v. § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG bildet dabei ein Indiz für die fehlerhafte Ermessensausübung, ohne dass das Gericht noch weitere Nachforschungen anstellen müsste. Letzteres dürfte jedoch hier deshalb unbeachtlich sein, weil sich der Beklagte die insoweit ggf. beachtlichen Umstände aus dem Verwaltungsvorgang (z. B. Inhalt der Prüfvermerke) nicht ausdrücklich als Ermessenserwägung zu eigen gemacht hat. Vielmehr verteidigt er auch nach einem darauf gerichteten Hinweis des Gerichts vom 12.08.2021 sein Einschreiten allein damit, er habe die „Zahlen“ (Höhe des Defizites, Liquiditätsbedarf, nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag) sowie das Konsolidierungspotential einschließlich der nicht vorhandenen -bereitschaft des Klägers im Blick gehabt. Dies rechtfertige sein Einschreiten. 1. Es sprechen bereits gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte im Lichte der festgestellten Rechtsverstöße von einer Verpflichtung zum Einschreiten ausgegangen ist. Dies ist den Begründungen der Bescheide zu entnehmen, zumal er diese Rechtsauffassung zunächst auch im gerichtlichen Verfahren verteidigt hat (vgl. Schriftsatz vom 27.07.2021, Bl. 54 ff. GA). Denn entgegen der vom Gericht vertretenen Auffassung hat er sein Handeln allein von der Art und Schwere der Rechtsverstöße deshalb bestimmen lassen, weil diese ihn zum Einschreiten berechtigten bzw. verpflichteten, da kein Ausnahmefall vorliege. Insoweit hat er fehlerhaft das oben erörterte Regel-Ausnahme-Verhältnis in sein Gegenteil verkehrt. Hat der Beklagte somit den ihm zustehenden Ermessensspielraum nicht erkannt und ausgeschöpft, leidet sein Einschreiten an einer Ermessensunterschreitung. 2. Den streitigen Bescheiden ist insoweit bereits nicht - jedenfalls nicht mit der insoweit gebotenen Klarheit - zu entnehmen, dass sich der Beklagte hinreichend bewusst gewesen ist, sein Einschreiten beruhe auf einer Vielzahl von festgestellten Gesetzesverstößen. Dies ist jedoch vorliegend ungeachtet dessen, ob der Beklagte nur deshalb eingeschritten ist, weil alle von ihm festgestellten Rechtsverstöße vorlagen (vgl. S. 7 des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2020), oder er sich wegen der gleichrangig nebeneinander stehenden Rechtsverstöße zu einem Einschreiten entschlossen hat, rechtlich beachtlich. Zwar geht die Rechtsprechung davon aus, dass ein auf mehreren Verstößen gestütztes Einschreiten auch dann nicht zu beanstanden ist, wenn nur einer der herangezogenen Verstöße trägt, weil für den Regelfall davon auszugehen ist, dass jeder - wesensgleiche - Rechtsverstoß für sich genommen die Aufsichtsbehörde zum Einschreiten veranlasst hätte. Anders verhält es sich ausnahmsweise dann, wenn nach dem Inhalt des Bescheides Abweichendes gelten soll (vgl. OVG LSA, zuletzt B. v. 14.07.2020 - 4 L 57/20 -, m. w. N.). Im Lichte dessen ist eine klare Trennung der Rechtsverletzungen in Bezug auf das Einschreiten bereits nicht erkennbar. Aber auch ein „Motivbündel“ verlangt aus ermessensrechtlicher Sicht jedenfalls danach, dass sich die Behörde dessen bewusst ist, dass für diesen oder jenen Rechtsverstoß andere Belange streiten, die bei dem das „Für“ und „Wider“ des nach außen einheitlich wirkenden Einschreitens gegeneinander abzuwägen sind. Dies gilt auch dann, wenn den das Einschreiten veranlassenden Rechtsverletzungen - wie hier - ein innerer Zusammenhang nicht gänzlich abzusprechen ist. Denn aus der Sicht des auszuübenden Ermessens erwächst auch aus einer Vielzahl von Rechtsverletzungen keine neue Rechtsverletzung anderer Art, die die einzelnen Rechtsverletzungen schlussendlich überlagern würden. Soweit - allenfalls - seinen Einlassungen zur Fehlerhaftigkeit des HKK 2019 auf Seite 5 des Bescheides vom 15.04.2019 ansatzweise zu entnehmen ist, dass er bei dem Kläger Konsolidierungspotential, jedoch keine -bereitschaft erkenne, ist dieser Aspekt allenfalls mittelbar geeignet, ein Einschreiten wegen der Rechtsverstöße in ihrer Gesamtheit zu tragen. Zwar dürfte in Bezug auf den Verstoß gegen § 98 Abs. 5 KVG LSA die vom Beklagten in den Blick genommene „Höhe der Überschuldung“ nicht unbeachtlich sein. Warum ein Einschreiten im Lichte dessen, dass die Verschuldung aus der Vergangenheit und nicht nur aus dem Vorjahr bzw. dem aktuellen Haushaltsjahr herrührt, gleichwohl angezeigt war, drängt sich dem Gericht jedenfalls nicht gleichsam auf. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, es galt auch, einer weiteren Verschuldung entgegenzuwirken, handelt es sich dabei um einen durchaus legitimen Zweck. Aus der Sicht des Gerichts hätte es jedoch in Anbetracht der insoweit beachtlichen quantitativen Größe der Alt- und Neuverschuldung einer Befassung damit bedurft, warum (auch) dieser Rechtsverstoß ein Einschreiten rechtfertigt. Eine kommunalaufsichtliche Beanstandung, die vorrangig (auch) die absolute Höhe der Überschuldung in den Blick nimmt, könnte deshalb ungeeignet sein, die (aktuelle) Entschlusskraft der Kommune zu stärken; sie hält sich insoweit nicht im Rahmen der bei der Ausübung des Ermessens zu beachtenden gesetzlichen Grenzen i. S. v. § 40 VwVfG, da sie gegen den in Art. 20 Abs. 3 GG verorteten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit streitet. 3. Auch hat der Beklagte ungeachtet des oben unter A. erörterten Begründungserfordernisses mit seiner pauschalen Bezugnahme auf ein vorhandenes Konsolidierungspotential die von § 146 Abs. 1 KVG LSA für sein Einschreiten normierten Grenzen nicht hinreichend beachtet. Zwar geht die Rechtsprechung in Bezug auf das formelle Begründungserfordernis des § 39 Abs. 1 VwVfG davon aus, dass einer Kommune keine konkreten Einspar- bzw. Einnahmemöglichkeiten aufgezeigt werden müssen; vielmehr genügt es, wenn die Kommunalaufsicht diese abstrakt benennt (so bereits OVG LSA, B. v. 06.07.2005 - 4/2 L 15/02 -). Bei der Prüfung, ob eine konkrete kommunalaufsichtliche Verfügung ein geeignetes Mittel ist, um die Kommune zu einer sachgerechten Selbstkorrektur ihres haushaltsrechtlichen Handelns anzuhalten, kann im Einzelfall jedoch mehr erforderlich sein. So auch hier. Der Haushalt des Klägers ist durch eine Vielzahl von Komponenten (Aufgaben, freiwillige Leistungen, Personaleinsatz etc.) geprägt, aus denen sich Konsolidierungspotential ergeben kann. Bei dieser Komplexität ist es nicht zuletzt im Interesse effektiven Rechtsschutzes im Lichte von Art. 19 Abs. 4 GG geboten, den Bereich, für den die Kommunalaufsicht Konsolidierungspotential sieht, zu benennen, ohne dass konkrete Vorschläge zur Umsetzung gemacht werden. So sieht der Beklagte diesen ausweislich der Akten wohl u. a. bei der B… Theater- und Veranstaltungs- gGmbH, der Erarbeitung einer Gebührensatzung für das R… P., den Personalschlüssel im Jobcenter etc.. Dem kann der Beklagte auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Kläger kenne seine Leistungen und den dafür erbrachten Aufwand. Denn insoweit dürfte er von einem gesetzeskonformen Einsatz personeller und sächlicher Mittel ausgehen, sodass es an dem Beklagten als Aufsichtsbehörde sein muss, Fehlverhalten (etwas) näher zu bezeichnen und nicht lediglich mit Konsolidierungspotential und mangelnder Konsolidierungsbereitschaft für sein Einschreiten zu argumentieren. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil § 143 Abs.1 KVG LSA nicht nur fordert, dass durch die Aufsicht die Entschlusskraft und Verantwortungsbereitschaft der Kommune gefördert werden soll. Vielmehr sollen auch Erfahrungen bei der Lösung kommunaler Aufgaben vermittelt werden. Wenn die Kommunalaufsicht über solche Erfahrungen zum Beispiel im Bereich von durchschnittlichem Personaleinsatz etc. verfügt, muss sie dies auch konkret kommunizieren. Ansonsten besteht schlussendlich die Gefahr, dass ein Einschreiten von der Kommune als Selbstzweck empfunden wird, was mit den Zielen von Kommalaufsicht nicht vereinbar ist. 4. Ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang der Beklagte verpflichtet war, sich mit der vom Kläger bemühten „Analyse zur besonderen Finanzsituation des S...s“ explizit auseinanderzusetzen, ist diese jedenfalls geeignet, das zu untersetzen, was der Beklagte selbst mit „Sonderstellung“ (vgl. Seite 7 des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2020) unter den Landkreisen bzw. „Ausnahmesituation in Bezug auf die Sozialleistungen“ beschreibt. Die sich daraus ergebende Erkenntnis völlig zu ignorieren bzw. diesen lediglich wie im Schriftsatz vom 23.09.2021 geschehen „entgegenzutreten“, soweit sich der Kläger darauf für seine Überschuldung und die mangelnde Liquidität beruft, wird den Anforderungen des § 146 Abs. 1 KVG LSA jedenfalls dann nicht gerecht, wenn diese Umstände nicht gänzlich ungeeignet sind, die beim Einschreiten zu berücksichtigende Ursache-Wirkung-Beziehung darzustellen. Insbesondere wenn es sich bei dem Landkreis um eine sog. Optionskommune handelt und der Beklagte selbst von seit Jahren bestehenden hohen Sozialleistungen ausgeht, sind liquiditätsbeeinflussende Faktoren jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Derartige Erkenntnisse, mögen diese auch nicht unmittelbar vom Kläger in das Verfahren eingeführt worden sein, mit dem Einwand, es handele sich um ein „altes Problem im neuen Gewand“ zu ignorieren bzw. ihrer Ursächlichkeit für die „desolate“ Haushaltslage schlicht entgegenzutreten, wird den Anforderungen an konstruktive Kommunalaufsicht in keiner Weise gerecht. 5. Sofern der Beklagte die mit der Beanstandung verfolgte Korrektur des haushaltsrechtlichen Handelns des Landkreises damit begründet, er verkenne mit der Senkung der Kreisumlage 2019 seinen lediglich eingeschränkten haushaltsrechtlichen Handlungsspielraum, so ist dies nicht geeignet, das Einschreiten zu tragen. Denn der Beklagte hat mehrfach betont und ausführlich sowohl dargelegt als auch mit der Vorlage seiner „Abwägung Kreisumlage“ belegt, dass er nicht aus „freien Stücken“ den Kreisumlagesatz auf 43,47 v. H. festgesetzt hat. Diesen Ausführungen ist der Beklagte nicht substantiell entgegengetreten. Ungeachtet des Umstandes, dass die Höhe eines Kreisumlagesatzes nur bedingt aussagekräftig für das damit verbundene Einnahmepotential ist, ist dieses Ergebnis einer umfassenden Bewertung der gemeindlichen Interessen. Will die Kommunalaufsicht einer solchen Kreisumlagefestsetzung einen „anderen“ Kreisumlagesatz entgegenhalten, muss sie jedenfalls Fehler des Landkreises aufzeigen. Insoweit genügt es nicht, geltend zu machen, der Kreisumlagesatz könne höher festgesetzt werden (anders OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18 -, juris, für einen Fall eines von der Kommunalaufsicht im Wege der Ersatzvornahme festgesetzten Kreisumlagesatzes). Geschieht dies gleichwohl, legt die Kommunalaufsicht ihrem Einschreiten einen nicht aufgeklärten Sachverhalt zugrunde, der einen Ermessensfehler hinsichtlich des Einschreitens bewirkt. Darüber hinaus sieht sich das Gericht jedoch zu folgenden Hinweisen veranlasst: Nicht erfolgreich gehört werden kann der Kläger mit seinem Einwand, der Beklagte habe sich nicht hinreichend mit der unzulänglichen Ausstattung des kommunalen Raumes befasst. Denn der Rechtmäßigkeit einer Beanstandungsverfügung kann dies solange nicht entgegengehalten werden, wie er selbst auf die Klärung gesetzlicher Ansprüche gegen das Land verzichtet, zumal das Land mit den Regelungen im Finanzausgleichsgesetz grundsätzlich seiner Finanzierungspflicht auch gegenüber den Landkreisen nachkommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.2015 - 10 C 13/14 -, juris). Rechtlich unbedenklich ist es entgegen der Auffassung des Klägers zudem, dass der Beklagte bei seiner Ermessensausübung die Entwicklungen im Haushaltsvollzug des Klägers während des Jahres 2019 unberücksichtigt gelassen hat, auch wenn diese bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2020 eingetreten waren. Denn dabei handelt es sich um keine für eine Beanstandungsverfügung, die sich gegen einen kommunalen Haushalt und ein Haushaltskonsolidierungskonzept richtet, berücksichtigungsfähigen Aspekte in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht. Eine Änderung der insoweit für die Entscheidung über den Widerspruch maßgebliche Sach- und Rechtslage (vgl. dazu W.-R. Schenke, VwGO, Kommentar, 24. Aufl., § 68 Rn. 15) im Zusammenhang mit der Beanstandung eines gemeindlichen Haushalts bzw. eines Haushaltskonsolidierungskonzeptes tritt nur dadurch ein, dass eine Änderung dieser Rechtsakte durch den Kreistag selbst herbeigeführt wird. Dafür spricht neben den Aspekten der organschaftlichen Zuweisung auch das Wesen und die Praktikabilität eines solchen kommunalaufsichtlichen Verfahrens (Belastbarkeit der vorläufigen Ergebnisse etc.). Auch soll darauf hingewiesen werden, dass die Aufhebung der hier streitigen Bescheide bezüglich der Beanstandung der HS 2019 sowie des HKK 2019 nicht gleichsam dazu führt, dass das haushaltsrechtliche Gebaren des Landkreises vom Gericht als gesetzeskongruent angesehen wird. Eine solche Beurteilung war weder erforderlich noch sieht sich das Gericht zu einer solchen Feststellung in Anbetracht des Streitgegenstandes veranlasst. Schlussendlich beruht die Aufhebung der streitigen Bescheide durch das Gericht auf den im Licht von §§ 113 Abs. 1 Satz 1, 114 VwGO festgestellten Ermessensfehlern, ohne dass Gründe ersichtlich wären, die einem Einschreiten per se entgegenstehen würden (vgl. zur Rechtskraftwirkung solcher Entscheidungen (W.-R. Schenke, a. a. O., § 121 Rn. 21). II. Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte als Unterlegener (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Regelungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Ziffer 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer kommunalaufsichtlichen Beanstandungsverfügung. Der klagende Landkreis befindet sich ebenso wie seine Rechtsvorgänger seit Jahren in einer schwierigen Haushaltslage; bis zum Jahr 2018 verfügte er jedoch über einen ausgeglichenen Haushalt; die 1. Nachtragshaushaltssatzung wies jedoch einen Fehlbetrag in Höhe von ca. 5,5 Mio. Euro auf, den der Beklagte zum Anlass für eine Haushaltssperre nahm. Am 06.03.2019 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2019 (HS 2019). Die Ergebnisplanung weist darin ordentliche Erträge i. H. v. 392.839.200 Euro sowie ordentliche Aufwendungen i. H. v. 398.045.300 Euro, mithin ein ordentliches Ergebnis von -5.206.100 Euro und der Finanzplan eine Liquiditätslücke von insgesamt ca. 21 Mio. Euro aus. Der Fehlbetrag aus dem Vorjahr betrug ca. 5,5 Mio. Euro. Die bei der Einführung der doppischen Haushaltsführung erstellte Eröffnungsbilanz wies einen nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag in Höhe von ca. 80 Mio. Euro auf, der in fast unveränderter Höhe noch immer besteht. Rücklagen aus den Vorjahren sind nicht vorhanden. Zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit wurde in der Haushaltssatzung ein (Kassen-)Kreditrahmen bis zu 100 Mio. Euro vorgesehen. Nach § 5 der Haushaltssatzung wurde der Kreisumlagesatz auf 43,47 v. H. der Umlagegrundlagen festgesetzt. Der Begründung zur Haushaltssatzung ist zu entnehmen, dass ein Umlagesatz von 46,260 v. H. zum Haushaltsausgleich führen würde. Aus dem festgesetzten Kreisumlagesatz ergeben sich Einnahmen i. H. v. 79.131.500 Euro; die Kreisumlage je Einwohner beträgt 410,56 Euro. Die mittelfristige Finanzplanung geht davon aus, dass der Ergebnisplan ab dem Jahr 2020 ausgeglichen ist. Der Finanzplan weist dagegen auch für die Folgejahre einen stetigen Fehlbetrag von ca. 9 Mio. Euro 2019 bis zu 23 Mio. Euro im Jahr 2026 auf. Zugleich beschloss der Kreistag des Klägers am 06.03.2019 die Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes für den Zeitraum 2019-2028 (HKK 2019). Danach sollen Erträge und Aufwendungen ab 2020 wieder ausgeglichen sein, ein Abbau des Fehlbetrages könne jedoch nicht erfolgen. Es endet mit der Feststellung, dass das negative Jahresergebnis 2019 sowie ein nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag in der Eröffnungsbilanz dazu führt, dass der Abbau des negativen Eigenkapitals nicht gewährleistet sei; es bleibe die bilanzielle Überschuldung des Landkreises. Die freiwilligen Leistungen seien auf das Notwendige beschränkt; ein weiterer Personalabbau sei nicht möglich, da die KGSt-Zielgrößen erreicht seien. Aufgrund des internen Prüfvermerks vom 03.04.2019 (Bl. 515 ff. Beiakte A) zur HS 2019 sowie zum HKK 2019 hörte der Beklagte den Kläger unter dem 05.04.2019 zu einer beabsichtigten Beanstandung an. Mit Schreiben vom 09.04.2019 repliziert er in der Weise, dass er einen wesentlichen Punkt der Haushaltskonsolidierung in der Entscheidung des Kreistages zur BFG A-Stadt und zur Übergabe des Kurhauses an die Stadt A-Stadt sehe. Zudem werde nochmals darauf hingewiesen, dass in Anbetracht der finanziellen Situation der kreisangehörigen Gemeinden an dem Kreisumlagesatz i. H. v. 47,06 v. H. aus dem Jahr 2018 nicht habe festgehalten werden können. Der Landkreis habe versucht, einen gerichtsfesten Kreisumlagesatz sicherzustellen, um im Anschluss mit dem daraus resultierenden Defizit an das Land heranzutreten. Vielfältige Gespräche hätten jedoch zu keiner Lösung geführt. Mit dem streitigen Bescheid vom 15.04.2019 beanstandete der Beklagte die Beschlüsse über die Haushaltssatzung des Klägers für das Jahr 2019 sowie zur Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes für den Zeitraum 2019-2028. Zur Begründung führte er aus, der vorgelegte Haushalt verletze § 98 Abs. 3 S. 1 KVG LSA, da er in seinem Ergebnis nicht ausgeglichen sei; der erforderliche Haushaltsausgleich werde mit 5,2 Mio. Euro deutlich verfehlt. Mit Blick auf die entgegen § 98 Abs. 5 KVG LSA bestehende Überschuldungssituation ergebe sich zusammen mit dem Fehlbetrag des Vorjahres i. H. v. 5,5 Mio. Euro eine weitere Eigenkapitalminderung um 10,7 Mio. Euro. Dies sei im Lichte einer stetig zu sichernden Leistungsfähigkeit nicht hinzunehmen. Aus § 98 Abs. 3 KVG LSA folge unmittelbar auch die Verpflichtung zum Ausweis eines positiven Eigenkapitals. Eine überschuldete Bilanz führe demnach unmittelbar zu einer unausgeglichenen Haushaltssituation im Sinne von § 98 Abs. 3 KVG LSA. Ein Haushaltsverstoß liege auch darin begründet, dass der Finanzplan nicht mit § 98 Abs. 4 KVG LSA vereinbar sei, da er entgegen den gesetzlichen Vorgaben in der gesamten mittelfristigen Finanzplanung und auch im erweiterten Konsolidierungszeitraum Finanzmittelfehlbeträge ausweise, wodurch belegt werde, dass es dem Landkreis dauerhaft nicht möglich sei, alle geplanten Auszahlungen durch Einzahlungen zu decken. Nach der - überdies auch bestehende Risiken aus dem Krankenhausverkauf unberücksichtigt gelassenen - Planung fehlten dem Landkreis in den Jahren 2019-2027 voraussichtlich ca. 35,7 Mio. Euro Deckungsmittel, die nach Verbrauch der vorhandenen liquiden Mittel nur unter Verstoß gegen 110 KVG LSA durch zusätzliche Liquiditätskredite gedeckt werden können. Aus dem Vorstehenden resultiere für den Landkreis gemäß § 100 Abs. 3 bis 5 KVG LSA die Pflicht, ein Haushaltskonsolidierungskonzept aufzustellen. Das vom Kläger beschlossene Haushaltskonsolidierungskonzert werde diesen Anforderungen nicht gerecht. Weder werde ein positives Jahresergebnis in der Ergebnisplanung ausgewiesen, sodass auch ein nur teilweiser Abbau des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrages nicht ansatzweise aufgezeigt werden könne, noch werde eine Finanzplanentwicklung dargetan, die ein Unterschreiten der genehmigungspflichtigen Grenze der Liquiditätskreditinanspruchnahme nahelege. Vielmehr sei ein weiterer Aufwuchs des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrages sowie eine dramatische Verschlechterung der Liquiditätslage zu erwarten. Ursache dafür sei, dass der Kläger davon ausgehe, dass die Erhaltung der derzeitigen Standards gerade auch bei den freiwilligen Zuschüssen beabsichtigt sei und damit einhergehend jährliche Aufwüchse insbesondere durch Personalaufwendungen in Kauf zu nehmen seien. Darüber hinaus verkenne der Kläger mit der beabsichtigten Senkung des Kreisumlagesatzes seine aktuelle Situation. Zwar sei davon auszugehen, dass der Landkreis trotz einer Senkung der Umlagesätze von 47,06 v. H. auf 43,74 v. H. nur einen gegenüber dem Vorjahr um 474.400 € verminderten Kreisumlagebetrag erhalten werde. Um das ausgewiesene Defizit in Höhe von ca. 5,2 Mio. Euro abbauen zu können, bedürfe es daher erheblicher struktureller Änderungen, die jedoch nicht Bestandteil des Konsolidierungskonzeptes seien. Zusammenfassend sei festzustellen, dass das vom Kläger beschlossene Haushaltskonsolidierungskonzept nicht mit dem Willen des Gesetzgebers über eine schlüssige und auskömmliche Haushaltskonsolidierung im Einklang stehe und demnach gegen die gesetzlichen Bestimmungen verstoße. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 18.04.2019 Widerspruch ein, den er zunächst nicht weiter begründete. Daraufhin ordnete der Beklagte unter dem 28. Mai 2019 den Sofortvollzug seiner Beanstandungsverfügungsverfügung vom 15.04.2019 an. Mit Schreiben vom 18.10.2019 setzte der Kläger den Beklagten davon in Kenntnis, dass der Kreistag mit Beschluss vom 16.10.2019 das Haushaltskonsolidierungskonzept ergänzt habe (ErgHKK 2019) und legte dies vor (Bl. 3 ff. Beiakte C). In ihm werden verschiedene Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung sowie deren haushaltsrechtlichen Auswirkungen dargestellt. Für die Jahre 2020 bis 2022 ergeben sich danach sinkende Fehlbeträge, ab dem Jahre 2023 werde ein Haushaltsausgleich ausgewiesen. Der Landkreis gehe nunmehr davon aus, dass mit der Kreisumlage eine Erhöhung der Erträge um ca. 1,7 % einhergehe; dies ergebe sich aus höheren Steuerkraftmeßzahlen. Die daraus resultierenden Kreisumlageerträge lägen ab 2023 zwar unterhalb der maximalen Beträge für die Kreisumlage, führten jedoch gleichwohl zum Haushaltsausgleich. Darüber hinaus teilte er mit, dass entgegen des zunächst mit der Planung für 2019 vorgesehenen Fehlbetrages nunmehr lediglich noch von einem solchen in Höhe von ca. 2,3 Mio. Euro zum Jahresende auszugehen sei. Diese Prognose berücksichtige noch nicht einmal die erwartete Zahlung des Landes für Mehrbelastungen im Bereich UVG i. H. v. 1,7 Mio. Euro. Zudem seien weitere Kostenerstattungen beim überörtlichen Sozialhilfeträger i. H. v. 1,7 Mio. Euro angemeldet worden, sodass gegebenenfalls sogar zum Jahresende von einem Überschuss i. H. v. 1,1 Mio. auszugehen sei. Nach erfolgter Anhörung beanstandete der Beklagte mit Bescheid vom 27.12.2019 den Beschluss über die Ergänzung der Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzeptes für den Zeitraum 2019-2028. Zur Begründung führte er aus, auch die Fortschreibung entspreche nicht den gesetzlichen Vorgaben des §§ 100 Abs. 3-5 KVG LSA. Auch aus dem nunmehr vom Landkreis geltend gemachten positiven Jahresergebnis 2019 ergebe sich kein Anspruch auf Haushaltsvollzug. Denn der Verstoß gegen § 98 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 KVG LSA, welcher eine Konsolidierungspflicht auslöse, stehe gleichberechtigt neben den ebenfalls eine Konsolidierungspflicht auslösenden Verstößen nach § 98 Abs. 5 bzw. 110 Abs. 2 KVG LSA. Mit Schreiben vom 23.01.2020 legte der Kläger gegen diese Beanstandungsverfügung Widerspruch ein, den er unter dem 30.01.2020 dahingehend ergänzte, dass die Beanstandung des Haushaltes 2019 nicht mehr gerechtfertigt sei. Nachdem das Haushaltsjahr nunmehr vollständig abgeschlossen sei, könne zweifelsfrei festgestellt werden, dass zum 31.12.2019 die Erträge die Aufwendungen voraussichtlich um 486.895 € übersteigen werden. Demzufolge läge entgegen der ursprünglichen Planung kein Verstoß gegen die grundlegenden gesetzlichen Vorgaben vor. Zudem sei auch zu beachten, dass er im Falle der Zurückweisung der Widersprüche die endgültigen Kreisumlagebescheide für das Haushaltsjahr 2019 mit einem Umlagesatz von 47,06 v. H. anstelle des beschlossenen Umlagesatzes von 43,74 v. H. zu erlassen habe. Dies führe zwar zu Mehreinnahmen in Höhe von ca. 6 Mio. Euro, sei jedoch mit einem erheblichen Prozessrisiko belastet. Entgegen der ursprünglichen Rechtsauffassung des Ministeriums für Finanzen äußerte das Ministerium für Inneres und Sport im Mai 2020 Bedenken dagegen, dass im Falle eines beanstandeten Haushalts nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 FAG LSA verfahren werde. Dagegen äußerte der Beklagte, er vertrete die Auffassung, dass auch eine nachträglich erlassene Haushaltssatzung 2019 die Rechtsfolge des 21 Abs. 2 FAG LSA nicht berühre. Bei den Akten (vergleiche Beiakte C, Bl. 143 ff.) befindet sich eine Analyse zur besonderen Finanzsituation des Klägers. Ihr sind auf über 60 Seiten überwiegend die „Zahlen“ und teilweise vergleichende Betrachtungen mit anderen Landkreisen zu Einnahmen und Ausgaben der letzten Jahre u. a. für den Bereich der Umsetzung der Sozialgesetze, Bildung, ÖPNV, Kreisstraßen, Schülerbeförderung, zu den Steuereinnahmen, der Kreisumlage sowie zur Haushaltsentwicklung enthalten. Mit Widerspruchsbescheid vom 04.06.2020 wies der Beklagte die Widersprüche des Klägers gegen die Bescheide vom 18.04. und 27.12.2019 zurück. Es seien noch immer Verstöße gegen den Grundsatz des Haushaltsausgleichs gemäß § 98 Abs. 3 S. 1 KVG LSA, die in § 98 Abs. 4 KVG LSA enthaltene Verpflichtung zur Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit, das Überschuldungsverbot aus § 98 Abs. 5 KVG LSA sowie gegen die in §§ 8 Abs. 3 S. 1, 9 Abs. 2 S. 4 KomHVO enthaltenen Veranschlagungsgrundsätze bei der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im Zusammenhang mit den Ansätzen von Einnahmen aus der Kreisumlage zu verzeichnen. Daraus würden sich umfangreiche Konsolidierungsverpflichtungen gemäß § 100 Abs. 3 bis 5 KVG LSA ergeben. Unter Darstellung des Inhalts und der Ziele eines Haushaltskonsolidierungskonzeptes gelangt der Beklagte zu der Einschätzung, dass das HKK 2019 vom 06.03.2019 diesen Anforderungen in keiner Weise gerecht werde. Auch sei ungeachtet der kumulierten Zahlen weiterhin von der Notwendigkeit einer Beanstandung auszusehen. Dies nicht zuletzt deshalb, weil § 98 Abs. 3 KVG LSA auch erfordere, dass in der Bilanz das Vermögen die Verbindlichkeiten übersteigt und so die Verpflichtung zum Ausweis eines positiven Eigenkapitals bestehe. Aufgrund der Vielzahl an festgestellten Gesetzesverstößen sei die Beanstandung ein kommunalaufsichtlich geeignetes und erforderliches Mittel. Insoweit sei auch zu berücksichtigen, dass sich die Haushaltslage des Klägers seit Jahren desolat darstelle und eine positive Prognose aktuell nicht erkennbar sei. Damit nehme der A. im Vergleich aller Landkreise in negativer Hinsicht eine Sonderstellung ein. Es sei daran, ihm die bestehenden Rechtsverletzungen vor Augen zu führen, ein milderes Mittel sei nicht gegeben bzw. ergebnislos. Die Rechtsfolgen für die Festsetzung der Kreisumlage seien rechtlich unbeachtlich. Auch das überarbeitete Haushaltskonsolidierungskonzept, welches mit Bescheid vom 27.12.2019 beanstandet worden sei, entspreche den gesetzlichen Anforderungen nicht. So werde es auch nach der Überarbeitung der grundlegenden Anforderung, den Haushaltsausgleich innerhalb des Konsolidierungszeitraums darzustellen, nicht gerecht. Vielmehr würden selbst unter Berücksichtigung eines positiven Jahresergebnisses 2019 insgesamt weitere Defizite prognostiziert. Jedenfalls werde der Abbau des „Nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrages“ nicht erreicht. Am 15.06.2020 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er insbesondere aus, unstreitig dürften sowohl die Haushaltssatzung als auch die Haushaltskonsolidierungskonzepte den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen. Lägen danach die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 146 Abs. 1 KVG LSA vor, sei jedoch den angefochtenen Bescheiden nicht zu entnehmen, aus welchen Gründen sich der Beklagte zum Einschreiten entschlossen habe. Seine Ermessenserwägungen würden allein aus Floskeln und Allgemeinsätzen bestehen. Stetig wiederholend würde er darauf verweisen, dass er sein Ermessen fehlerfrei ausübe und die Beanstandung geeignet, erforderlich und angemessen sei. Aus welchen Gründen dies der Fall sei, lasse sich den Bescheiden hingegen nicht entnehmen. Dazu habe jedoch in Anbetracht des Vorbringens sowie der sich bei der Akte befindlichen „Analyse zur besonderen Finanzsituation des S...s“ vom Februar 2020 (im Folgenden: Analyse) hinreichende Veranlassung bestanden. Die daraus resultierende Sondersituation des Klägers habe keinerlei Berücksichtigung gefunden. Die vorgelegte Analyse mache die Ausnahmesituation des Landkreises mehr als deutlich. So habe der Landkreis im Jahr 2018 13,57 % der Aufwendungen für Kosten der Unterkunft aller Landkreise in Sachsen-Anhalt, und damit mehr als der Anteil der Einwohner des Landkreises an den Einwohnern aller Landkreise in Sachsen-Anhalt mit 11,6 % dies nahelegen würde, getragen. Dieser auffällig hohe Anteil sei auch bei anderen Sozialleistungen festzustellen wie beispielsweise Hilfen zur Erziehung und Hilfen zum Lebensunterhalt. Damit einher gehe eine überdurchschnittlich hohe Belastung des Haushaltes durch Transferleistungen. Auf der anderen Seite verfüge der Landkreis über eine unterdurchschnittliche Steuereinnahmekraft mit 705,47 € je Einwohner gegenüber 824,01 € je Einwohner in den Landkreisen Sachsen-Anhalts. Nicht beachtet habe der Beklagte zudem, dass der Landkreis seit seiner Gründung im Jahre 2007 mit erheblichen Altschulden zu kämpfen habe. Daraus resultiere auch eine Eröffnungsbilanz mit einem nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag von ca. 80 Mio. Euro. Zudem berücksichtige der Beklagte nicht die sich aus seiner Beanstandung hinsichtlich § 21 Abs. 2 FAG LSA ergebenden Folgen. Der Beklagte setze sich zudem nicht hinreichend mit der durch die Kreisumlage bewirkten Einnahmesituation des Klägers auseinander. In Anbetracht der finanziellen Situation der Gemeinden sei nur der im Rahmen der Abwägung festgesetzte Kreisumlagesatz i. H. v. 43,74 v. H. mit höherrangigem Recht vereinbar und gerichtsfest. Dem Beklagten sei es deshalb gar nicht möglich, den Forderungen des Beklagten zum Abbau des nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrages nachzukommen. Auch die angespannte Lage im interkommunalen Raum sei völlig unberücksichtigt geblieben. Der Kläger beantragt, die Bescheide des Beklagten vom 15.04.2019 sowie vom 27.12.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.06.2020 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er vertritt die Auffassung, den streitigen Bescheiden mangele es weder an der insoweit erforderlichen Begründung für die Ermessensausübung noch liege ein atypischer Fall vor, der es erforderlich machen würde, gesonderte Ermessenserwägungen für das Einschreiten gegen die festgestellten Verstöße anzustellen. Denn der Kläger habe zu keinem Zeitpunkt in Abrede gestellt, dass er Konsolidierungspotential habe. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus einem Schreiben vom 02.04.2020, mit dem er auf seine insbesondere durch die Rechtsprechung zur Kreisumlage eingetretene Situation hinweist und um Unterstützung bei der Hebung von Konsolidierungsmöglichkeiten nachsucht. Da der Kläger seine Haushaltssituation auf andere - vom ihm nicht beeinflussbare - Umstände zurückführe, sehe er keine Notwendigkeit für ein kritisches Hinterfragen seines Finanzgebarens. Zudem sei den Bescheiden durchaus zu entnehmen, dass er der Höhe der Fehlbeträge von insgesamt 10,7 Mio. Euro ebenso wie dem Aufwuchs der Liquiditätskredite bis zum Jahr 2027 in Höhe von insgesamt 35,7 Mio. Euro Bedeutung für sein Einschreiten beigemessen habe. Sei auch der Kläger zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Bescheide davon ausgegangen, dass er nicht „auskonsolidiert“ sei, habe es genügt, auf fehlende Anstrengungen insbesondere zur Senkung bei freiwilligen Zuschüssen, die mit stetigen Personalaufwüchsen einhergingen, hinzuweisen und weitere strukturelle Änderungen anzumahnen. Es habe zudem bereits aus Rechtsgründen keine Verpflichtung bestanden, die von der Klägerseite angesprochene Analyse zu berücksichtigen. Denn diese sei nicht durch sie selbst im Rahmen des Widerspruchsverfahrens vorgelegt, sondern auf dem Dienstweg vom Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt an die obere Kommunalaufsichtsbehörde weitergeleitet worden. Zudem handele es sich dabei lediglich um die Aufbereitung eines alten Problems in einem „neuen Format“. Denn zwischen den Beteiligten bestehe Konsens darüber, dass sich der Kläger insbesondere wegen der seit Jahren besonders hohen Sozialleistungen in einer Ausnahmesituation befinde. Dies führe jedoch nur dazu, den Haushalt besonders sparsam zu führen. Dass die desolate Haushaltslage und insbesondere die dramatische Überschuldung darin ihre Ursache finde, werde bestritten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes sowie des Vorbingens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Unterlagen verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.