5 K 707/11 Me

Leitsatz: 1. Die Verdreifachung der Baugenehmigungsgebühr für den Fall, dass der Bauherr vor Erteilung der Baugenehmigung mit den Bauarbeiten beginnt, ohne zumindest eine Teilbaugenehmigung zu besitzen, ist mit höherrangigem Recht vereinbar.(Rn.16) 2. Eine verfassungskonforme Auslegung der entsprechenden Vorschrift gebietet aber im Interesse einer Gleichbehandlung aller Gebührenschuldner, den Steigerungssatz erst bei einem nachhaltigen Baufortschritt in Ansatz zu bringen.(Rn.19) I. Die Klage wird abgewiesen. II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, soweit nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. IV. Die Berufung wird zugelassen. Trotz Ausbleibens des Klägers und seines Bevollmächtigten konnte das Gericht zur Sache verhandeln und entscheiden, da die Beteiligten im Ladungsschreiben auf die Vorschrift des § 102 Abs. 2 VwGO hingewiesen worden sind. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Nummer 3. des Kostenbescheides des Landratsamtes Schmalkalden-Meiningen vom 15.03.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 29.09.2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ihm steht ein Anspruch auf dessen Aufhebung, soweit für die erteilte Baugenehmigung Gebühren über einen Betrag von 740,- Euro hinaus festgesetzt worden sind, nicht zu. Rechtsgrundlage der Nummer 3. des angefochtenen Kostenbescheides ist § 1 Abs. 1 der auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 ThürVwKostG ergangenen ThürBauGVO in der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 12.12.2008 (GVBl. S. 504) i. V. m. der Anmerkung zu Nrn. 1.1 bis 1.3 des Verwaltungskostenverzeichnisses (Anlage zu § 1 Abs. 1 ThürBauGVO). Nach der zuerst genannten Vorschrift werden für öffentliche Leistungen der Bauaufsichtsbehörden Kosten, Gebühren und Auslagen erhoben. Die Höhe der Gebühren ergibt sich aus der Verordnung und ihrer Anlage. Danach ist die Regelgebühr im regulären, d. h. nicht vereinfachten Baugenehmigungsverfahren (vgl. § 63 c ThürBO) zu verdreifachen, wenn die Baugenehmigung erst nach Beginn der Bauarbeiten erteilt wird, soweit keine Teilbaugenehmigung erteilt wurde. Die tatbeständlichen Voraussetzungen für die Verdreifachung der Gebühr liegen hier vor. Wie sich aus den Gründen des Urteils vom gleichen Tage zum Verfahren 5 K 676/11 Me, auf die Bezug genommen wird, ergibt, hat der Kläger nachhaltig mit den Bauarbeiten an seinem Vorhaben begonnen, ohne dass ihm eine Teilbaugenehmigung erteilt worden war. Entgegen seiner Auffassung war sein Vorhaben, wie in dem genannten Urteil ausführlich dargelegt ist, auch nicht offensichtlich genehmigungsfähig, so dass die Nichterteilung der beantragten Genehmigung weder ein Verstoß gegen Treu und Glauben darstellte noch sonst rechtswidrig war. Die Verdreifachung der Baugenehmigungsgebühr gemäß der Anmerkung zu Nrn. 1.1 bis 1.3 des Verwaltungskostenverzeichnisses erweist sich bei deren verfassungskonformer Auslegung als mit höherrangigem Recht vereinbar. Dies wäre allerdings dann nicht der Fall, wenn der Steigerungssatz ganz überwiegend oder gar ausschließlich Sanktionscharakter hätte, wenn also auf diese Weise ein Verhalten gesteuert werden soll, um Bauherrn vor Erteilung der Genehmigung von illegalen Bautätigkeiten abzuhalten bzw. im Falle des Verstoßes hierfür zu "bestrafen". Ein solcher Gebührenzweck ist zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Die Gebühr ist ein abgabenrechtliches Instrument, mit dem zulässigerweise unterschiedliche Zwecke verfolgt werden können. Die sachliche Rechtfertigung der Gebührenhöhe kann sich jedenfalls aus den Gebührenzwecken der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie aus sozialen Zwecken ergeben (vgl. BVerfG, U. v. 19.03.2003, 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL 11/98 und 2 BvL 12/98 Rdnr. 57 - zitiert nach juris). Auch Lenkungszwecke können die Bemessung einer Gebühr sachlich rechtfertigen. Die Gebührenhöhe darf also auch unter Berücksichtigung des Zieles einer begrenzten Verhaltenssteuerung festgelegt werden (vgl. BVerfG, a. a. O., Rdnr. 60; BVerfGE 50, 217, 226 f.; 79, 1, 28). Dass der Gebührengesetzgeber bei der Gebührenbemessung solche Zwecke verfolgen darf, hat allerdings nicht zur Folge, dass jeder dieser Zwecke beliebig zur sachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen werden kann. Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern (vgl. BVerfG, a. a. O., Rdnr. 63). Ein verhaltenslenkender Zweck wird vorliegend weder durch die Ermächtigungsnormen des § 21 Abs. 1 ThürVwKostG noch durch § 82 Abs. 2 ThürBO legitimiert, der allerdings die Befugnisnorm lediglich für einen speziellen, hier nicht bedeutsamen Ausschnitt der ThürBauGVO darstellt. Beide Vorschriften lassen nicht einmal ansatzweise erkennen, dass mit der Verdreifachung der Baugenehmigungsgebühr auch oder überwiegend verhaltenslenkende Zwecke verfolgt werden sollen. Nach § 21 Abs. 2 i. V. m. Abs. 4 des ThürVwKostG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung ist Zweck der Gebühren für Amtshandlungen vielmehr allein die Kostendeckung für den angefallenen Aufwand und der Vorteilsausgleich. Weitere Gebührenzwecke finden weder in dieser Vorschrift noch in § 82 Abs. 2 ThürBO eine Rechtfertigung. Die Verdreifachung des Gebührensatzes lässt sich indessen in Fällen der vorliegenden Art mit dem typischerweise erheblich gestiegenen Verwaltungsaufwand und damit mit einem in Thüringen anerkannten Gebührenzweck rechtfertigen. Die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit eines bereits (nachhaltig) realisierten Bauvorhabens zwingt die Behörde nämlich unter objektiv-rechtlichen Gesichtspunkten unter Beachtung des Gebots, auf die Einhaltung rechtmäßiger Zustände bzw. auf deren Wiederherstellung zu dringen, das bereits begonnene Vorhaben in einem steten Prozess mit den eingereichten Unterlagen und umgekehrt abzustimmen. In subjektiv-rechtlicher Hinsicht ist dieser Abstimmungsprozess im Interesse des Bauherrn erforderlich, um ihn soweit wie möglich vor dem Erlass einer Nutzungsuntersagung, Baueinstellungsverfügung oder gar Beseitigungsanordnung zu schützen. Der hieraus resultierende personelle und sächliche Mehraufwand setzt sich im Einzelnen aus folgendem zusammen: Regelmäßig werden die im Rahmen einer (vorherigen) Ortsbesichtigung gefertigten Aufmaße, Skizzen und Fotografien gegebenenfalls mit dem Inhalt vorhandener Hausakten abzugleichen sein. In Ermangelung prüffähiger Bauzeichnungen müssen häufig Unterlagen (etwa Kopien aus Bebauungsplänen, Liegenschaftskatasterkarten) beigezogen und anschließend verwertet werden. Nachträglich vorgelegte Unterlagen müssen auf ihre Übereinstimmung mit dem tatsächlich verwirklichten Vorhaben überprüft werden. Das setzt regelmäßig (erneute) Ortsbesichtigungen der Bauaufsichtsbehörde, ggf. aber auch beteiligter Fachämter oder Fachbehörden voraus. Hierbei ist die Überprüfung im Vergleich zu Bauzustandsbesichtigungen nach Rohbauerrichtung häufig zeitaufwendig, schon weil hier eine kontinuierliche Bauüberwachung und eine Rohbauüberprüfung nicht möglich gewesen ist. Besonders aufwändig stellt sich in aller Regel auch die nachträgliche Überprüfung von bereits fertiggestellten baulichen Anlagen bzw. Teilen solcher dar. Denn im Hinblick auf die Art der verwendeten Bauprodukte und ihrer Eigenschaften etwa in Bezug auf die mechanische Festigkeit, den Brandschutz, den Schall- und Wärmeschutz sowie die frostfreie Gründung fertiggestellter Fundamente wird häufig eine (weitere) Inaugenscheinnahme nicht mehr oder jedenfalls nicht ohne weiteres, stattdessen oft nur eine Kontrolle vorgelegter Rechnungen oder Lieferscheine möglich sein. Materialprüfungen vor Ort sind nur noch unter erheblich erschwerten Bedingungen möglich. Hierbei kann es zusätzlich erforderlich werden, einen technischen Überwachungsverein, das Materialprüfungsamt oder Sachverständige einzuschalten. Gegebenenfalls ist vom Bauherrn das Offenlegen von Konstruktionen und Teilen zu verlangen bzw. sind Kernbohrungen zu veranlassen (vgl. zur Auflistung des - eine Verdreifachung der Baugenehmigungsgebühr rechtfertigenden - Mehraufwands die ausführliche Darstellung im Urteil des OVG Münster vom 19.04.2001, 9 A 411/99; bestätigt durch BVerwG, B. v. 21.09.2001, 9 B 51/01 - jeweils zitiert nach juris). Zwar darf in den so verstandenen typischerweise anfallenden Mehraufwand nicht der Verwaltungsaufwand einfließen, den die Behörde zur Vorbereitung von Nutzungsuntersagungen oder Baueinstellungsverfügungen aufzuwenden hat. Denn für den Erlass solcher Anordnungen kann sie gesondert Gebühren und Auslagen erheben. Das gleiche gilt für Beseitigungsanordnungen, soweit diese erforderlich werden, weil und insofern sich herausstellt, dass das Vorhaben, so wie es verwirklicht wurde, endgültig nicht oder teilweise nicht genehmigungsfähig ist. Schließlich darf der Aufwand solcher behördlicher Amtshandlungen hier nicht berücksichtigt werden, für den, wie etwa nach § 1 Abs. 3 ThürBauGVO, spezielle Gebührenordnungen für besondere Leistungen existieren, wonach gesondert Gebühren erhoben werden können. Auch unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen ist angesichts des verbleibenden Mehraufwands die pauschale Erhöhung der Baugenehmigungsgebühr um das Dreifache jedoch rechtmäßig. Im Gebührenrecht ist insoweit anerkannt, dass die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, nicht überspannt werden darf. Denn Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen jede einzelne Gebühr nicht nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet, sondern vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann. Maßgebliche Bestimmungsgrößen der Gebührenbemessung, wie die speziellen Kosten der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen, der Vorteil der Leistungen für den Gebührenschuldner oder die verhaltenslenkende Wirkung einer finanziellen Belastung, werden sich häufig nicht exakt und im Voraus ermitteln und quantifizieren lassen. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung und -bemessung ist der Gesetzgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können (vgl. BVerfG, a. a. O., Rdnr. 62). Die Verdreifachung der Baugenehmigungsgebühren nach dem Kostenverzeichnis zur ThürBauGVO begegnet zwar dem bloßen Wortlaut nach deshalb (verfassungs-)rechtlichen Bedenken, weil sie unterschiedslos auf sämtliche Fälle Anwendung findet, in denen ohne Vorliegen einer baufreigebenden Genehmigung mit den Bauarbeiten begonnen wird. Der Steigerungssatz kann somit bereits dann festgesetzt werden, wenn in sehr geringem Umfang mit den Bauarbeiten begonnen worden ist (z. B. mit der Ausschachtung der Baugrube). Eine verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift im Interesse der Gleichbehandlung aller Gebührenschuldner gebietet daher, eine erhöhte Baugenehmigungsgebühr erst bei einem nachhaltigen Baufortschritt festzusetzen, wobei sich in Anlehnung an die Baugebührenregelung im Land Nordrhein-Westfalen als Anknüpfungspunkt die Fertigstellung des Rohbaus anbietet, weil sich erst dann der typischerweise erhöhte Verwaltungsaufwand, wie oben beschrieben, realisiert hat (vgl. dazu OVG Münster, a. a. O.). Nur mit diesem Verständnis lässt sich die pauschalierte Verdreifachung der Baugenehmigungsgebühr rechtfertigen und liegt auch kein Verstoß gegen den (landes-)verfassungsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz vor. Bezieht sich, wie im vorliegenden Fall, die beantragte Baugenehmigung auf die umfassende bautechnische und nutzungsmäßige Umgestaltung eines bereits vorhandenen Gebäudes, bietet sich hingegen als Anknüpfungspunkt für die Festsetzung der erhöhten Gebühr der (nachhaltige) Eingriff in die Statik des Gebäudes, sei es bei der Dachkonstruktion oder der Entfernung alter bzw. der Errichtung neuer tragender Wände, an. Vorliegend hat der Kläger, was er letztlich auch im Bußgeldverfahren vor dem Amtsgericht Meiningen (Az.: 459 Js 7251/12 1 OWi) eingeräumt hat, im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung am 15.03.2010 den (umgestalteten) Rohbau nebst Dachaufbau fertig gestellt. Dieser erhebliche Baufortschritt rechtfertigt vorliegend die festgesetzte Baugenehmigungsgebühr. Der Antrag des Klägers auf Wiedereintritt in die mündliche Verhandlung hat keinen Erfolg. Gemäß § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO kann das Gericht zwar die Wiedereröffnung beschließen, auch wenn nach Erörterung der Streitsache der Vorsitzende die mündliche Verhandlung für geschlossen erklärt hat. Eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung kommt vorliegend aber nicht in Betracht, ohne dass es im Hinblick auf ein (fehlendes) Verschulden des Bevollmächtigten des Klägers auf Ermessenserwägungen ankäme, weil der Berichterstatter unmittelbar nach der Sitzung an diesem Tag die vollständig unterschriebene Urteilsformel der Geschäftsstelle gemäß § 116 Abs. 2 VwGO übergeben hat. Dem Zweck des § 116 Abs. 2 VwGO - Sicherstellung einer zeitnahen abschließenden Entscheidung nach der mündlichen Verhandlung - entspricht die Auffassung, dass bereits mit der Übergabe des von den beteiligten Richtern unterzeichneten Urteilstenors an die Geschäftsstelle (§ 116 Abs. 2, 2. Halbsatz VwGO) die Bindungswirkung gemäß § 173 VwGO i. V. m. § 318 ZPO für das Gericht eintritt (vgl. ThürOVG, B. v. 23.07.2010 - 1 ZKO 63/09 - mit zahlreichen weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung - zitiert nach juris). Weitergehende Anforderungen etwa dahin, dass erst mit der gegebenenfalls auch telefonischen Bekanntgabe des Urteilstenors gegenüber zumindest einem Beteiligten oder gar mit der Zustellung des vollständig abgefassten Urteils an einen der Beteiligten das Urteil unabänderlich feststeht, sind hiernach nicht zu stellen. Im Übrigen hat der Berichterstatter dem Bevollmächtigten den Tenor des Urteils zu I. und zu II. fernmündlich am 22.01.2014 bekanntgegeben. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass sich der Bevollmächtigte des Klägers in seinem Antrag auf das schlichte Begehren, dass die mündliche Verhandlung wiedereröffnet werden müsse, beschränkt hat, ohne zugleich vorzutragen, welche rechtserheblichen Ergänzungen zum Sachverhalt bzw. zur rechtlichen Bewertung er noch vortragen wolle. Hat der Beklagte somit zu Recht die erhöhte Baugenehmigungsgebühr gegenüber dem Kläger festgesetzt, war dessen Klage in vollem Umfang mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 i. V. m. § 711 ZPO. Die Berufung war im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der Sache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die Auslegung der maßgeblichen Gebührenbestimmung wirft grundsätzliche (verfassungsrechtliche) Rechtsfragen auf, die auch eine Vielzahl von Baugenehmigungsverfahren in Thüringen betreffen. Eine Entscheidung des Oberwaltungsgerichts hierzu liegt bislang noch nicht vor. Beschluss: Der Streitwert wird auf 1.190,- Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 52 Abs. 3 GKG). I. Dem Kläger wurde antragsgemäß mit Datum vom 15.03.2010 eine Baugenehmigung für sein als "Aufstockung eines Gewerbebaus, Schaffung von Wohnraum" bezeichnetes Vorhaben auf dem Grundstück in der Flur 34, Flst.-Nr. a der Gemarkung S... erteilt. Die in dieser Angelegenheit vom Beklagten zuvor gegen den Kläger erlassenen Verfügungen wegen "Schwarzbauens" sind Gegenstand des Verfahrens 5 K 676/11 Me; auf den Inhalt des in dieser Sache ergangenen Urteils vom gleichen Tage wird Bezug genommen. Mit Kostenrechnung vom gleichen Tag erhob der Beklagte Gebühren und Auslagen von insgesamt 1.930 Euro. Diese setzen sich aus dem dreifachen der Baugenehmigungsgebühr von 595,00 Euro (= 1.785,00 Euro), Gebühren für die Nachbarbeteiligung in Höhe von 135,00 Euro (9 x 15,00 Euro) und Auslagen in Höhe von 10,- Euro zusammen. Die Baugenehmigungsgebühr sei aufgrund des vorzeitigen Baubeginns durch den Kläger zwingend zu verdreifachen gewesen. Die Zustellung der Kostenrechnung erfolgte gemeinsam mit der Baugenehmigung am 15.03.2010. Gegen die Kostenrechnung erhob der Kläger am 12.04.2010 Widerspruch. Die Festsetzung des dreifachen Satzes für die Baugenehmigungsgebühr sei rechtswidrig, da der Beklagte zu Unrecht über seinen Antrag vom 01.12.2009 auf Erteilung einer Teilbaugenehmigung nicht entschieden habe. Deshalb könne er jetzt keine erhöhte Gebühr wegen des vorzeitigen Beginns mit den Bauarbeiten einfordern. Mit Widerspruchsbescheid vom 29.09.2011 wies das Thüringer Landesverwaltungsamt den Widerspruch des Klägers zurück. Zu Recht habe der Beklagte den erhöhten Satz erhoben, weil die Baugenehmigung erst nach Beginn der Bauarbeiten erteilt, eine Teilbaugenehmigung dagegen nicht erteilt worden sei. Zwingende Folge sei die Verdreifachung des Gebührensatzes. Vorliegend sei mit den Bauarbeiten ausweislich einer Ortsbesichtigung bereits am 08.12.2009 durch Abtragen der gesamten Dachkonstruktion begonnen worden. Es habe sich dabei nicht um bloße Vorbereitungsmaßnahmen gehandelt, vielmehr hätten die Arbeiten bereits unmittelbar der Verwirklichung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens gedient. Die Auffassung des Klägers, wonach in diesem Zeitpunkt für den Beklagten erkennbar gewesen sei, dass das Vorhaben offensichtlich genehmigungsfähig sei, sei unzutreffend. Der Kläger verkenne, dass auf das Verfahren für die Erteilung einer Teilbaugenehmigung die gleichen Vorschriften Anwendung fänden, wie auf die eigentliche Baugenehmigung. Somit bedürfe es auch insoweit des gemeindlichen Einvernehmens, welches die Stadt S... aber versagt habe. Daher könne der Kläger sich nicht darauf berufen, dass der Beklagte im Zeitpunkt der Feststellung des Beginns der Bauausführungen noch nicht über seinen Antrag auf Teilbaugenehmigung entschieden habe. Im Übrigen seien Rechenfehler nicht feststellbar. Soweit der Beklagte offenbar irrtümlich nicht die im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung maßgebliche Preisindexzahl berücksichtigt habe, werde der Kläger durch diese für ihn günstigere Berechnung nicht in seinen Rechten verletzt. II. Am 27.10.2011 ließ der Kläger Klage erheben und beantragen, die Nummer 3 (Gebühren und Auslagen) des Bescheides des Landratsamtes Schmalkalden-Meiningen vom 15.03.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 29.09.2011 bezüglich eines 740,00 Euro übersteigenden Betrages aufzuheben. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei sein Vorhaben bereits im Zeitpunkt der Beantragung der Teilbaugenehmigung offensichtlich genehmigungsfähig gewesen. Weil der Beklagte von der vollständigen Genehmigungsfähigkeit seines Bauvorhabens am 01.12.2009 ausgegangen und ein Bauvorbescheid mit der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens bereits am 19.11.2009 erlassen worden sei, habe es keinen weiteren Grund für die Behörde gegeben, nicht ordnungsgemäß und zeitnah über den gestellten Antrag auf Teilbaugenehmigung zu entscheiden. Im Übrigen habe der Beklagte auf seinen Teilbaugenehmigungsantrag überhaupt nicht reagiert, d.h. weder eine Rücknahme empfohlen noch negativ darüber entschieden. Vor diesem Hintergrund stelle die erhöhte Gebührenerhebung einen Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben dar. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und zur Begründung auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide Bezug genommen. Auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift vom 22.01.2014 wird Bezug genommen. Die Behördenakten (1 Heftung) haben dem Gericht vorgelegen und waren Gegenstand der Beratung und Entscheidung.