M 7 K 23.4110

Leitsatz: 1. Mit den sich aus der Bayerischen Verfassung ergebenden Mindestanforderungen an die Begründung eines Bürgerbegehrens ist es nicht vereinbar, wenn in der Fragestellung oder in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird (vgl. VGH München BeckRS 2017, 111611 Rn. 33). (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz) 2. Maßgeblich für die inhaltliche Kontrolle der Begründung eines Bürgerbegehrens ist alleine das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung kommt es deshalb nicht an. Auch ist nicht erforderlich, dass der Wiedergabe unrichtiger Tatsachen eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zugrunde lag (vgl. VGH Mannheim BeckRS 2024, 3540 Rn. 44). (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz) I. Die Klage wird abgewiesen. II. Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Die Klage ist unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens „Bahnquerung ja, Fahrradtunnel nein“ (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das Bürgerbegehren ist unzulässig, weil ein wesentlicher Teil seiner Begründung im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. BayVGH, U.v. 18.3.1998 – 4 B 97.3249 – juris Rn. 21) in abstimmungsrelevanter Weise nachweislich unrichtig und damit objektiv irreführend ist. Nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO muss ein Bürgerbegehren eine (auf allen Unterschriftenlisten gleichlautende) Begründung enthalten. Damit soll sichergestellt werden, dass die Gemeindebürger, wenn sie zur Unterschriftsleistung aufgefordert werden, schon in dieser ersten Phase des direktdemokratischen Verfahrens die Bedeutung und Tragweite der mit Ja oder Nein zu entscheidenden Fragestellung erkennen können (vgl. zum Volksgesetzgebungsverfahren BayVerfGH, E.v. 13.4.2000 – Vf.4-IX-00 – VGH n.F. 53, 81/105). Da bereits mit der Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens das Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt in Gestalt der Abstimmungsfreiheit (Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV) ausgeübt wird, ergeben sich aus der Bayerischen Verfassung auch Mindestanforderungen an die Richtigkeit der Begründung. Die Stimmberechtigten können sowohl bei der Frage, ob sie ein Bürgerbegehren unterstützen und diesem zur erforderlichen Mindestunterschriftenzahl verhelfen (Art. 18a Abs. 6 GO), als auch bei der nachfolgenden Abstimmung über den Bürgerentscheid nur dann sachgerecht entscheiden, wenn sie den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Fragestellung oder in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird (vgl. BayVGH, U.v. 17.5.2017 – 4 B 16.1856 – juris Rn. 33 m.w.N.; B.v. 20.1.2012 – 4 CE 11.2771 – juris Rn. 31 m.w.N.). Anders als die – meist von Verwaltungsmitarbeitern erarbeiteten – Beschlussvorlagen für Gemeinderatssitzungen, die der dortigen Diskussion und Abstimmung als Grundlage dienen und die bestehende Sach- und Rechtslage zunächst in neutraler Form darstellen sollten, muss aber die einem Bürgerbegehren beigefügte Begründung noch keinen (vorläufigen) Überblick über die Ausgangssituation und den kommunalpolitischen Streitstand vermitteln. Die Betreiber des Bürgerbegehrens nehmen am öffentlichen Meinungskampf teil und sind nicht zu einer objektiv ausgewogenen Erläuterung ihres Anliegens verpflichtet. Die um ihre Unterschrift gebetenen Gemeindebürger müssen sich vielmehr selbständig ein Urteil darüber bilden, ob sie die – in der Regel einseitig zugunsten des Bürgerbegehrens – vorgebrachten Gründe für stichhaltig halten oder ob sie sich zusätzlich aus weiteren Quellen informieren wollen. Zu beanstanden ist die Begründung eines Bürgerbegehrens daher nur, wenn sie über eine bloß tendenziöse Wiedergabe hinaus einen entscheidungsrelevanten Umstand nachweislich falsch oder in objektiv irreführender Weise darstellt (vgl. BayVGH, B.v. 29.3.2023 – 4 CS 22.2412 – juris Rn. 24; U.v. 17.5.2017 – 4 B 16.1856 – juris Rn. 35). Entgegen der Rechtsauffassung der Kläger ist die Schwelle zur Unzulässigkeit der Begründung eines Bürgerbegehrens folglich nicht erst dann überschritten, wenn die Begründung einen strafbaren Inhalt hat oder mit einer arglistigen Täuschung verbunden ist (so VG Regensburg, U.v. 21.1.2009 – RN 3 K 08.00244 – juris Rn. 50; U.v. 8.12.1999 – RO 3 K 99.1005 – juris Rn. 25; siehe aber U.v. 27.4.2022 – RO 3 K 20.982 – juris Rn. 29 ff.). Die inhaltliche Kontrolle der Begründung dient dem Ziel, einer Verfälschung des Bürgerwillens vorzubeugen. Nach diesen Maßstäben erweist sich das Bürgerbegehren als unzulässig, weil der mit den Unterschriftslisten vorgelegte Begründungstext in einem wesentlichen Punkt durch die objektiv falsche Darstellung entscheidungserheblicher Umstände als irreführend zu qualifizieren ist. Die im zweiten Satz des zweiten Absatzes der Begründung aufgestellte Behauptung, die von der D. B2. AG geplante barrierefreie Bahnsteigunterführung ermögliche Fußgängern und Radfahrern, gleich ob Bahnkunden oder nicht, eine Querung der Bahngleise in beiden Richtungen mit Anschluss an die vorhandenen Verkehrswege, war bereits im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung objektiv falsch und damit irreführend. Durch die Formulierung wurde den Unterschriftsleistenden suggeriert, dass die von der D. B2. AG geplante Gleisunter- bzw. -überführung ebenso wie der von der Beklagten geplante, im ersten Absatz der Begründung beschriebene Fahrrad- und Fußgängertunnel auf beiden Seiten an die bereits vorhandenen Verkehrswege angeschlossen ist und sowohl Fußgänger als auch Fahrradfahrer die Bahngleise ohne Einschränkungen queren können. Dies entspricht nachweislich nicht den Tatsachen. Denn entgegen der Darstellung im Begründungstext dient die von der D. B2. AG geplante Gleisunter- oder -überführung lediglich dem Ziel, die im Zuge des Umbaus neu errichteten Außenbahnsteige zu erreichen. Eine Anbindung an andere verkehrliche Anlagen (z.B. die Bürgermeister-Götz Straße) ist gerade nicht vorgesehen. Eine solche müsste vielmehr von der Beklagten selbst im Nachgang auf eigene Kosten realisiert werden (vgl. Niederschrift zur Stadtratssitzung vom 23. Mai 2023, Lfd.Nr. 620, i.F.d. Nachtrags v. 27.6.2023). Objektiv unrichtig ist zudem die Darstellung, dass Radfahrern eine Querung der Bahngleise in beiden Richtungen möglich wäre. Denn unabhängig von dem fehlenden Verkehrswegeanschluss müssten Radfahrer jedenfalls absteigen, das Fahrrad – sodann als Fußgänger – durch die Gleisunter- bzw. -überführung schieben und möglicherweise mittels Aufzugs oder Treppe transportieren. Folglich beinhaltet der Begründungstext nachweislich falsche Tatsachen, sodass es sich hierbei nicht mehr um eine noch zulässige, lediglich überzeichnende, tendenziöse oder plakative Darstellung handelt (vgl. hierzu VGH BW, B.v. 16.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 111 m.w.N.; Zöllner, BayVBl. 2013, 129/135). Angesichts seines insoweit eindeutigen Wortlauts lässt sich der vorgenannte Satz auch unter Berücksichtigung des in der Abstimmungsfrage verwendeten Verbs „anbindet“ sowie der Begrifflichkeit in der Überschrift („Bahnquerung“ – „Fahrradtunnel“) bei der gebotenen bürgerbegehrensfreundlichen Würdigung des Sachverhalts nicht dahingehend auslegen, dass die Herstellung eines von der Beklagten noch zu errichtenden Anschlusses an die bisherigen Verkehrswege von der Formulierung mitumfasst wäre. Für die Auslegung gilt, dass nicht die subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiatoren vom Sinn und Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens, sondern nur der objektive Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck gebracht und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste, maßgeblich ist (vgl. BayVGH, U.v. 19.2.1997 – 4 B 96.2928 – BayVBl 1997, 276/277; B.v. 25.6.2012 – 4 CE 12.1224 – juris Rn. 27). Vorliegend kann ein durchschnittlicher Bürger anhand der Begründung und der Fragestellung jedoch nicht erkennen, dass ein Anschluss an die Verkehrswege, insbesondere von dem Außenbahnsteig an die Bürgermeister-Götz Straße („Steingriffer“ Seite), von der Beklagten erst noch auf eigenen Kosten errichtet werden müsste. Im Gegenteil wird durch die Begründung, die der Fragestellung vorangestellt ist, insgesamt suggeriert, dass beide Querungslösungen faktisch gleichwertig sind und sich im Wesentlichen nur durch die von der Beklagten aufzuwendenden Kosten unterscheiden. Dieser Eindruck wird durch den ersten Halbsatz des zweiten Absatzes weiter verstärkt, indem die Investition der Stadt aufgrund der von der DB geplanten Bahnsteigunterführung als unnötig bezeichnet wird. Zwar wird dann in der nachfolgenden Fragestellung von einer Anbindung der Stadt an die geplante Querungslösung der „DB Station und Service“ gesprochen. Allerdings wird auch hieraus für den Leser nicht deutlich, dass die Planung der DB – entgegen der vorausgegangenen Ausführungen in dem Begründungstext – gerade keinen Anschluss an die vorhandenen Verkehrswege beider Ortsteile beinhaltet und die Stadt diese eigenständig und auf eigene Kosten errichten müsste. Insofern erscheint auch die Fragestellung nicht hinreichend bestimmt, da nicht klar wird, was unter dem Begriff „anbindet“ zu verstehen ist. Der Begriff wird sichtlich untechnisch verwendet, da weder eine konkrete Örtlichkeit noch die Art und Weise einer Anbindung genannt, sondern lediglich auf „die Stadt“ und die „geplante Querungslösung“ Bezug genommen wird. Jedenfalls lässt sich hieraus auch schon nicht eindeutig erschließen, an welche Verkehrswege „angebunden“ werden sollte, da die Querungslösung der Bahn eine Anbindung an andere verkehrliche Anlagen (wie z.B. die Bürgermeister-Götz Straße auf der „Steingriffer“ Seite), wie bereits ausgeführt, gerade nicht vorsieht, auch wenn eine solche aus Sicht der Kläger schlüssig wäre. Die unrichtige Darstellung der Verkehrsanbindung und Nutzbarkeit für Fahrradfahrer stellt im Gesamtgefügte der Begründung auch kein lediglich untergeordnetes Detail dar, sondern muss aus Sicht der Unterschriftsleistenden als entscheidungs- und abstimmungsrelevant angesehen werden. Hierbei ist maßgebend, ob die unrichtige Sachaussage im Kontext der übrigen Begründung als so gewichtig anzusehen ist, dass ohne sie möglicherweise weniger Unterzeichner das Bürgerbegehren unterstützt hätten. Eine solche Eignung zur Beeinflussung des Unterschriftsverhaltens darf allerdings nicht nur theoretisch bestehen, sondern muss nach allgemeiner Lebenserfahrung als konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit erscheinen (vgl. BayVGH, U.v. 4.7.2016 – 4 BV 16.105 – juris Rn. 35 m.w.N.). Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei der falschen Tatsachenbehauptung um ein zentrales Begründungselement. Ziel des Bürgerbegehrens ist es, auf den von der Beklagten geplanten Fußgänger- und Fahrradtunnel zu verzichten und stattdessen die von der D. B2. AG geplante Unterführung zu nutzen. Es ist daher davon auszugehen, dass die im zweiten Absatz durch die Behauptung des bestehenden Verkehrswegeanschlusses und die vorhandene Querungsmöglichkeit für Fahrradfahrer suggerierte Gleichwertigkeit beider Querungslösungen sowohl für Fußgänger als auch für Fahrradfahrer maßgebliches Kriterium für die Unterzeichnung des Bürgerbegehrens gewesen sein könnte und insofern das Unterschriftsverhalten beeinflusst hat. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass nach dem Vortrag der Kläger einzelne Fahrradfahrer bei der Unterschriftsleistung angegeben haben, den von der Beklagten geplanten Fahrrad- und Fußgängertunnel nicht nutzen zu wollen. Aufgrund der Entscheidungsrelevanz der unrichtigen Sachaussage kann der formelle Mangel des Bürgerbegehrens auch nicht dadurch kompensiert werden, den Bürger darauf zu verweisen, sich aus anderen Quellen über die korrekten Planungen der D. B2. AG und der Beklagten zu informieren und selbst zu dem Schluss zu gelangen, dass die Querungslösung der D. B2. AG keinen Verkehrswegeanschluss enthält und beide Querungslösungen nicht gleichwertig sind. Auch der klägerische Vortrag, die Angaben in der Begründung seien anhand der den Klägern tatsächlich zur Verfügung stehenden Informationen nach bestem Wissen gemacht worden, vermag zu keiner anderen Bewertung zu führen. Maßgeblich für die inhaltliche Kontrolle der Begründung eines Bürgerbegehrens ist alleine das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung kommt es deshalb nicht an; auch ist nicht erforderlich, dass der Wiedergabe unrichtiger Tatsachen eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zugrunde lag (vgl. VGH BW, B.v. 16.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 111 m.w.N; OVG NW, U.v. 23.4.2002 – 15 A 5594/00 – juris Rn. 36; BayVGH, B.v. 20.1.2012 – 4 CE 11.2771 – juris Rn. 28; Zöllner, BayVBl. 2013, 129/135). Da die Wahrheitsverpflichtung die Initiatoren eines Bürgerbegehrens folglich zu besonderer Sorgfalt bei der Formulierung der Begründung zwingt (vgl. Zöllner, BayVBl. 2013, 129/135), hätten die Kläger bei mangelnder Kenntnis von den konkreten Planungen eine andere Formulierung wählen oder abwarten müssen, bis eventuelle Unklarheiten hätten geklärt werden können. Soweit die Kläger bemängeln, ihnen seien die notwendigen Unterlagen durch die Beklagte nicht zugänglich gemacht worden, ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass jedenfalls der Kläger zu 3) ausweislich der Niederschrift in der Stadtratssitzung vom 23. Mai 2023, in dem die Planungen der D.B2. AG durch einen Vertreter vorgestellt wurden, anwesend war. Nach alledem ist das Bürgerbegehren bereits wegen der behaupteten nichtzutreffenden Tatsache, dass auch bei der Querungslösung der D. B2. AG ein Anschluss an die vorhandenen Verkehrswege bestehe, wegen Verstoßes gegen das Täuschungs- und Irreführungsverbot unzulässig. Da es sich hierbei, wie ausgeführt, um ein zentrales Begründungselement handelt, kommt es auch nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob die im zweiten Absatz der Begründung grafisch hervorgehobene Formulierung „vollständig kostenlos“ im Gesamtkontext des zweiten Absatzes betrachtet ebenfalls irreführend ist. Aus diesem Grund kann zudem dahinstehen, ob darüber hinaus auch, wie die Beklagte meint, ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot vorliegt. Ohne dass hierüber noch zu entscheiden wäre, dürfte im Übrigen auch die Fragestellung des Bürgerbegehrens aufgrund der zwischenzeitlich geänderten Sachlage unzulässig geworden sein. Denn wie die Beklagte ausgeführt hat, haben sich die Planungen insoweit geändert, als der ursprünglich geplante eigenständig finanzierte Fahrrad- und Fußgängertunnel nicht mehr (prioritär) weiterverfolgt wird. Vielmehr wird alternativ die sog. „§ 3/§ 13-EBKrG-Variante“ verfolgt, in deren Rahmen die Errichtung einer im Zusammenhang mit der Beseitigung des Bahnübergangs an der Neuburger Straße zu errichtenden Geh- und Radwegunterführung geprüft wird, welche nicht von der Beklagten zu finanzieren wäre. Hierdurch hat sich das Bürgerbegehren entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten mangels Identität zwischen Bürgerbegehren und der vom Stadtrat beschlossenen Maßnahme (vgl. hierzu Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand: Januar 2024, Art. 18a Abs. 14 GO, Erl. 1a) zwar nicht im Sinne des Art. 18a Abs. 14 GO erledigt, allerdings führt die geänderte Sachlage dazu, dass die Fragestellung des Bürgerbegehrens zu unbestimmt ist. Die Fragestellung eines Bürgerbegehrens muss in jedem Fall so bestimmt sein, dass die Bürger erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben und wie weit die Bindungswirkung des Bürgerentscheids (Art. 18a Abs. 14 GO) nach dessen Entscheidungsinhalt reicht (vgl. BayVGH, U.v. 17.5.2017 – 4 B 16.1856 – juris Rn. 24 m.w.N.). Diesen Anforderungen wird die Fragestellung des Bürgerbegehrens nicht mehr gerecht. Denn aufgrund des geänderten und noch nicht abgeschlossenen Planungsprozesses ist unklar, welche Querungslösung die D. B2. AG nunmehr favorisiert und ob die (ursprünglich) geplante Gleisunter- bzw. -überführung in dieser Form überhaupt noch weiterverfolgt wird. Für den abstimmenden Bürger ist daher nicht erkennbar, für oder gegen welche „Querungslösung“ er seine Stimme abgibt. Daher war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 159 Satz 2 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.v.m. §§ 708 ff. ZPO.