OVG 12 N 18.14

Leitsatz: 1. Zur Reichweite der Präklusionswirkung bei einem Wahleinspruch gegen die Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters, der ausschließlich auf eine unzulässige Wählerbeeinflussung durch Beiträge des sich zur Wiederwahl stellenden Amtsinhabers im nichtamtlichen Teil bestimmter vor der Wahl erschienener Ausgaben des örtlichen Amtsblatts gestützt ist. (Rn.3) 2. Ob begründete Einwendungen im Wahlprüfungsverfahren die Feststellung zulassen, dass die Wahl ungültig ist, hängt davon ab, ob die vorliegenden Verstöße vor dem Hintergrund des Wahlergebnisses so schwerwiegend sind, dass bei einwandfreier Durchführung der Wahl ein wesentlich anderes Wahlergebnis zustande gekommen oder festgestellt worden wäre.(Rn.6) Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 16. Januar 2014 wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen. Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 5.000 EUR festgesetzt. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor. 1. Unter Zugrundelegung des allein maßgeblichen Zulassungsvorbringens bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) a) Soweit der Kläger beanstandet, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht sein Vorbringen in der Anhörung als materiell präkludiert angesehen, der Beigeladene habe für seine Wahl auch mit einer Abbildung im Amtsblatt vom 16. März 2011, die ihn zusammen mit Kindern aus Anlass des 7. Märchenrätselmalwettbewerbs zeigt, und mit einem Interview in der Anfang August 2011 veröffentlichten Broschüre „W... einfach märkisch“ geworben, kann dem nicht gefolgt werden. Bereits in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg war anerkannt, dass sich die Wahlprüfung auf die vom Wahleinspruchsführer innerhalb der Einspruchsfrist geltend gemachten Gründe beschränkt und es dabei sein Bewenden hat (vgl. OVG Bbg, Urteil vom 20. September 2001 – 1 A 15/00 – LKV 2002, 230, juris Rn. 42 f.). Es hat dies zu § 55 Abs. 2 des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes – BbgKWahlG – entschieden, der gemäß § 63 BbgKWahlG auch für die Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister entsprechend anwendbar ist. Insofern entbehren die Ausführungen des Klägers der Schlüssigkeit, weshalb erstmals im weiteren Verfahren bei der Anhörung vorgebrachte Einwendungen „sehr wohl zu berücksichtigen“ sein sollen. Zu diesem Zeitpunkt ist die Einspruchsfrist abgelaufen und die Präklusionswirkung eingetreten. Auf den Ablauf der Einspruchsfrist stellen im Übrigen auch die vom Kläger herangezogenen Entscheidungen des OVG Lüneburg ab (Urteil vom 28. Februar 1984 – 12 A 109/83 – NVwZ 1985, 847, 848 m.w.N. und Beschluss vom 7. Januar 2013 – 10 LA138/12 – juris Rn. 22). Mit Blick auf den Zweck der materiellen Präklusion, durch die Beschränkung auf die vorgebrachten Einwendungen eine zügige Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl herbeizuführen, besteht auch keine Möglichkeit, den Zeitraum, in dem Einwendungen vorgebracht werden können, über die dafür vorgesehene Frist hinaus zu erweitern. b) Eine davon zu unterscheidende Frage ist es, inwieweit lediglich vertiefendes und einer rechtzeitig erhobenen Einwendung quantitativ mehr Gewicht verleihendes Vorbringen, mit anderen Worten, weitere Teile eines mit dem Einspruch bereits als Wahlfehler geltend gemachten einheitlichen Sachverhalts berücksichtigungsfähig sind. Der Senat geht mit dem Kläger davon aus, dass sich die Prüfung auf alle Sachverhaltselemente zu erstrecken hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Mai 2007 – 1 S 567/07 – VBlBW 2007, 377, juris Rn. 43) und es einen Mangel, u.U. auch einen relevanten Verfahrensmangel darstellen kann, wenn das Gericht unter Berufung auf eine vermeintlich eingetretene Präklusion eine Einbeziehung verweigert. Insofern gelingt es dem Kläger jedoch mangels hinreichender Auseinandersetzung mit der Urteilsbegründung schon nicht darzulegen, dass die beiden von ihm in Bezug genommenen Publikationen als vertiefende Beispiele seiner auf das Amtsblatt beschränkten Einwendung berücksichtigungsfähig und damit entscheidungserheblich sind. Für die Broschüre „W... einfach märkisch“ liegt dies auf der Hand, weil es sich um eine vom Amtsblatt gesonderte Publikation handelt. Für die Ausgabe des Amtsblatts vom 16. März 2011 folgt es daraus, dass diese Veröffentlichung noch vor dem Zeitpunkt erfolgt ist, ab dem das Verwaltungsgericht – vom Kläger insoweit unbeanstandet – meint, solche Veröffentlichungen der Prüfung auf ihre Zulässigkeit unterziehen zu müssen, nämlich vor der Bekanntgabe und Wirksamkeit des Erlasses über die Festsetzung des Wahltermins im Amtsblatt für Brandenburg, die hier am 13./14. April 2011 erfolgte bzw. eintrat (Urteilsabdruck S. 18). Deshalb lässt sich hierauf auch keine Sachaufklärungsrüge stützen. c) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils sind auch hinsichtlich der Reichweite des Bestandsschutzes der Wahl nicht dargetan. Das Vorbringen des Klägers ist nicht hinreichend normorientiert, weil es nicht berücksichtigt, dass § 80 Abs. 1 Nr. 4 BbgKWahlG abgesehen von den Besonderheiten, die sich aus der Wahl eines Einzelbewerbers ergeben, den für die Wahl der Kommunalvertretung geltenden Maßstab aus § 57 Abs. 1 Nr. 4 BbgKWahlG wortgleich übernimmt. Danach müssen die den begründeten Einwendungen zugrunde liegenden Tatbestände so schwerwiegend sein, dass bei einer einwandfreien Durchführung der Wahl ein wesentlich anderes Wahlergebnis zustande gekommen oder festgestellt worden wäre, damit die Wahl für ungültig zu erklären ist. Allein aus dem Umstand, dass höchstrichterlich eine Entscheidung, die für die Direktwahl eines Oberbürgermeisters (nach hessischem Recht) einen geringeren Bestandsschutz zugrunde gelegt bzw. den sog. Erheblichkeitsgrundsatz nicht vergleichbar streng angewendet hat (HessVGH, Urteil vom 29. November 2001 – 8 UE 3800/00 – juris Rn. 69 ff.), als vereinbar mit Bundesrecht gebilligt worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 2003 – 8 C 14.02 – BVerwGE 118, 101, juris Rn. 17 ff.), folgt nicht, dass das Unterbleiben einer möglichen Differenzierung mit höherrangigem Recht unvereinbar ist. Insofern hätte es näherer – schlüssiger – Darlegungen bedurft, weshalb es nach dem einschlägigen brandenburgischen Recht geboten ist, das Gesetz so auszulegen ist, dass bei der Direktwahl des Exekutivorgans trotz der fehlenden Differenzierung im Wortlaut des Gesetzes ein unterschiedlicher Maßstab für den Bestandsschutz gilt. Das leistet das Zulassungsvorbringen mit dem bloßen Hinweis auf die Exekutivfunktion und die längere Dauer der Amtsperiode der hauptamtlichen Bürgermeister nicht. d) Ausgehend vom Normgehalt des einschlägigen Landesrechts hat das Verwaltungsgericht auch nicht überhöhte Anforderungen an das Kausalitätserfordernis gestellt, sondern zutreffend auf das von ihm im Einzelnen gewürdigte Gewicht der gerügten Wählerbeeinflussung durch amtliche Publikationen abgestellt und die den begründeten Einwendungen zugrunde liegenden Tatbestände vor dem Hintergrund der Wahl des Beigeladenen mit 59,46 v.H. gegenüber dem Ergebnis des Mitbewerbers von 40,54 v.H. als nicht so schwerwiegend angesehen, dass bei einer einwandfreien Durchführung der Wahl ein wesentlich anderes Wahlergebnis zustande gekommen oder festgestellt worden wäre. Diese Würdigung lässt sich nicht unter Hinweis auf verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die zu abweichendem Landesrecht anderer Bundesländer ergangen sind, in Frage stellen. Der Kläger nimmt im Übrigen selbst an, dass in manchen Haushalten das amtliche Bekanntmachungsorgan nur kursorisch durchgesehen und die Titelbilder nur beiläufig zur Kenntnis genommen werden. In diesen Haushalten, aber auch in denjenigen, in denen das Blatt gelesen wird, ist es nicht überraschend, wenn sie darin Abbildungen des Bürgermeisters im Zusammenhang mit Amtshandlungen oder anderen Aktivitäten des Gemeindelebens oder auch von ihm stammende Textbeiträge vorfinden. Wenn solche Abbildungen oder Beiträge auch außerhalb der Vorwahlzeit häufiger im nichtamtlichen Teil des Publikationsorgans veröffentlicht werden, so fehlt es an ausreichend tragfähigen Anhaltspunkten dafür, dass vergleichbare Veröffentlichungen während der Vorwahlzeit und des Wahlkampfes eine relevante Wahlbeeinflussung darstellen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn sie – wie zu den anderen Zeiten – im Zusammenhang mit der amtlichen Tätigkeit stehen. Demokratische Grundsätze werden durch diese Bewertung des Verwaltungsgerichts nicht „ad absurdum“ geführt; vielmehr handelt es sich um eine realistische Einschätzung, wenn das Verwaltungsgericht angenommen hat, dass solche Veröffentlichungen, insbesondere die bloße Bildberichterstattung, den Bekanntheitsgrad des Amtsinhabers weder nennenswert erhöht noch die Wahlentscheidung der durchschnittlichen Wählerschaft signifikant positiv oder negativ beeinflusst. Nicht nachvollziehbar ist, weshalb man für die Erheblichkeit des hier geltend gemachten Wahlfehlers für das Wahlergebnis auf die Wahlbeteiligung oder die Zahl der Nichtwähler abstellen sollte. Für das Wahlergebnis können grundsätzlich nur die abgegebenen Stimmen relevant werden, so dass Nichtwähler und Wahlbeteiligung nur im Zusammenhang mit spezifischen Wahlfehlern, die darauf abzielen, Stimmberechtigte zur Beeinflussung des Ergebnisses an der Stimmabgabe zu hindern, Bedeutung erlangen. Derartiges ist hier nicht anzunehmen. Dass die Kenntnisnahme von amtlichen Publikationen mit Beiträgen eines Kandidaten als solche zur Staats- oder Wahlverdrossenheit führt, mag in Einzelfällen so sein, kann aber nicht allgemein unterstellt werden. Dass ein Amtsinhaber und Kandidat damit die Zielsetzung verfolgen könnte, durch eine möglichst geringe Wahlbeteiligung Vorteile zu erlangen, erscheint eher abwegig. Unter solchen Umständen ist – wie der Kläger selbst bemerkt – die Gruppe der Nichtwähler so heterogen, dass die Herstellung eines Zusammenhangs mit den hier vorliegenden Publikationen dermaßen spekulativ ist, dass er vernünftigerweise nicht hergestellt werden kann. Hiervon ausgehend hat der Kläger die Subsumtion der gesetzlichen Erheblichkeitsmerkmale nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. 2. Die Rechtssache weist nach dem Vorbringen des Klägers und den damit aufgeworfenen Fragen auch keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. a) Dass nur solche Einwendungen gegen die Wahl berücksichtigungsfähig sind, die innerhalb der Einspruchsfrist geltend gemacht werden ergibt sich bereits aus dem Gesetz und ist durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 20. September 2001 (1 A 15/00, a.a.O.), deren Gründe sich der Senat insoweit zu eigen macht, geklärt und entspricht auch sonst der ganz überwiegend zum Kommunalwahlrecht vertretenen Auffassung in der Rechtsprechung (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 7. Januar 2013 a.a.O., Rn. 22 f. m.w.N.; HessVGH, a.a.O., juris Rn. 43; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 16. Mai 2007 a.a.O., juris Rn. 40 und vom 2. Dezember 1991 – 1 S 181/91 – NVwZ-RR 1992, 261, juris Rn. 22). b) Ebenso ist nicht zweifelhaft, dass solche Elemente, die sich als (weitere) Teile eines innerhalb der Einspruchsfrist nur ausschnitthalber geltend gemachten, bei natürlicher Betrachtung aber einheitlichen Sachverhalts darstellen, nicht der materiellen Präklusion unterliegen (vgl. für das baden-württembergische Landesrecht: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Mai 2007 a.a.O., juris Rn. 43; für das hessische Landesrecht: HessVGH a.a.O., juris Rn. 48.). Hier würde sich diese Frage in einem Berufungsverfahren allerdings auch nicht als erheblich darstellen, weil das vom Verwaltungsgericht als präkludiert angesehene Vorbringen zu Recht nicht als Element des bereits geltend gemachten Sachverhalts angesehen worden ist bzw. als solches keinen erheblichen Wahlfehler beinhaltet (s.o. unter Ziffer 1 b). c) Es ist auch nicht klärungsbedürftig, dass sich die Amtsermittlungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO auf den gesamten Sachverhalt bezieht, der innerhalb der Einspruchsfrist geltend gemacht worden ist und damit den Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens bildet. Auch darauf würde es hier in einem Berufungsverfahren nur ankommen, wenn das Gericht Umstände unaufgeklärt gelassen hätte, deren Klärung sich ihm nach seiner Rechtsauffassung aufdrängen musste. Solche Umstände können – wie ausgeführt - in den vom erstinstanzlichen Gericht als präkludiert behandelnden Publikationen nicht gesehen werden, zumal sich dem Senat nicht erschließt, was bei den auch insoweit vorliegenden, vom Kläger in das Verfahren eingeführten Publikationen aufzuklären gewesen sein sollte. Mit einem nicht substantiierten Hinweis auf die übrigen in dem fraglichen Zeitraum veröffentlichten Amtsblätter vermag der dafür im Verfahren mitwirkungs- und darlegungspflichtige Kläger einen Aufklärungsbedarf ebenfalls nicht zu begründen, denn das Verwaltungsgericht durfte davon ausgehen, dass der Kläger mit seinem Wahleinspruch sein eigentliches Rügebegehren umrissen hatte, und war deshalb im Rahmen des § 86 Abs. 1 VwGO nicht gehalten, ungefragt nach Fehlern zu suchen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 2008 – 9 B 54.07 – juris Rn. 7, u. Urteil vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188, juris Rn. 43). d) Die Anforderungen an die Kausalität von Wahlfehlern bzw. deren Erheblichkeit verleihen der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Sie ergeben sich primär aus der gesetzlichen Vorschrift des § 80 Abs. 1 BbgKWahlG selbst. Ob und unter welchen Umständen diese Anforderungen erfüllt sind, ist eine Frage des Einzelfalls, die keiner allgemeingültigen Klärung zugänglich ist, sondern einer wertenden Betrachtung unterliegt, die im vorliegenden Zusammenhang einerseits vom festgestellten Wahlergebnis, andererseits von der Bedeutung des Amtsblatts als Publikation für die Bildung des Wählerwillens abhängt. Sie lässt sich allgemein nur dahin zusammenfassen, dass ein Verstoß umso gravierender sein muss je klarer das Ergebnis zugunsten des gewählten Bewerbers ausgefallen ist und ein Verstoß umso gravierender ist je höher die Bedeutung des Amtsblatts als Informationsquelle in der jeweiligen Kommune einzustufen ist. 3. Der behauptete Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegt nicht vor. Ohne näheren Vortrag des Klägers zur Beanstandung einzelner Ausgaben des Amtsblatts aus dem maßgeblichen Zeitraum war das Verwaltungsgericht nicht gehalten, der Frage nachzugehen, ob es über die vom Kläger konkret benannten Publikationen weitere Ausgaben gibt, deren Inhalt als unzulässige Wählerbeeinflussung seitens des Beigeladenen im Wahlprüfungsverfahren aufgefasst werden konnte und das Vorbringen zumindest quantitativ hätte aufwerten können. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei entspricht es der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen dem Kläger aufzuerlegen, weil er mit der Antragstellung im Zulassungsverfahren ein Kostenrisiko übernommen hat. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).