OVG 4 N 24/24

Leitsatz: Der Berliner Verordnungsgeber war zur Einführung der Antragsfrist für Beihilfeanträge (§ 54 Abs. 1 Satz 1 LBhVO -juris: BhV BE-) gemäß § 76 Abs. 6 LBG (juris: BG BE 2009) ermächtigt.(Rn.8) (Rn.9) Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 22. März 2024 wird abgelehnt. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens. Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 9.896,81 Euro festgesetzt. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Das Gericht prüft nur die von der Klägerin dargelegten Gründe (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Gemessen an deren Darlegungen hat das Verwaltungsgericht die Klage mit dem Ziel, den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin weitere Beihilfe für Heilbehandlungskosten zu gewähren, zu Recht abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat die Klageabweisung auf die Annahme gestützt, der Anspruch auf die Gewährung von Beihilfe sei wegen Versäumung der Antragsfrist erloschen. Die Klägerin habe den Antrag nicht innerhalb der gesetzlich bestimmten Jahresfrist nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LBhVO eingereicht. Die Klägerin beruft sich auf die Zulassungsgründe 1. der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) und 2. der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). 1. Der Zulassungsgrund der Divergenz ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO gegeben, wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Die Klägerin beruft sich allerdings nicht auf die Abweichung des angefochtenen Urteils von einer Entscheidung der genannten Gerichte, sondern stattdessen auf eine Missachtung von Art. 20 Abs. 1 und 3 GG (Vorbehalt des Gesetzes) durch das Verwaltungsgericht. Damit macht sie der Sache nach ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend. Die Benennung eines anderen Zulassungsgrunds ist unschädlich. Denn dem Darlegungsgebot ist genügt, wenn der dargelegte Zulassungsgrund in der Sache auf einen der gesetzlichen Tatbestände zielt (Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124a Rn. 57; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 190). Einer Antragsbegründung, die die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung mit konkreten Rügen angreift, kann regelmäßig entnommen werden, dass sich der Antragsteller auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung berufen will (vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 189). Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. Dezember 2010 – 1 BvR 2011/10 – juris Rn. 17 m.w.N.) und nicht nur die Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 – juris Rn. 9). Nach diesen Maßstäben zeigt die Klägerin keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf. Sie meint zunächst, die Geltung der Jahresfrist im Beihilferecht des Landes Berlin stehe nicht etwa mit dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 10. August 2021 – OVG 4 N 31/21 – (juris) fest, denn dieser sei unverbindlich, weil er unzulässigerweise im Berufungszulassungsverfahren ergangen sei. Der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin habe im Beschluss vom 17. April 2024 (30/22) eine Vorverlagerung der Rechtsklärung in das Zulassungsverfahren untersagt. Die Klägerin lässt mit diesem Vorhalt außer Acht, dass der Verfassungsgerichtshof sich zur Auslegung von § 124 Abs. 4 Satz 1 VwGO geäußert hat. Demgegenüber hat sich der Senat im Beschluss vom 10. August 2021 – OVG 4 N 31/21 – gemäß den dargelegten Gründen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO) mit der behaupteten Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) des Verwaltungsgerichts von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Vorbehalt des Gesetzes und zum Gebot der Bestimmtheit von Verordnungsermächtigungen im Beihilferecht befasst. Die Zulassungsgründe sind selbständig nach ihren jeweiligen Anforderungen zu prüfen (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124 Rn. 8). Soweit es um den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils geht, entspricht der vom Senat angewendete Maßstab (siehe oben) seit langem (vgl. beispielhaft OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juni 2020 – OVG 4 N 14/20 – juris Rn. 15) den Erfordernissen des Verfassungsgerichtshofs, der ausgeführt hat, der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils sei immer schon dann erfüllt, wenn der Kläger im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt habe. Diese seien nicht erst gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher sei als der Misserfolg (VerfGH Berlin, Beschluss vom 17. April 2024 – 30/22 – juris Rn. 21). Die Klägerin meint des Weiteren, der Verordnungsgeber sei zur Bestimmung einer Ausschlussfrist nicht ermächtigt gewesen. Denn nach Art. 20 Abs. 1 und 3 GG müsse der parlamentarische Gesetzgeber die tragenden Strukturprinzipien und wesentlichen Einschränkungen selbst regeln. Er müsse festlegen, nach welchen Grundsätzen die Leistungen erbracht, bemessen und ausgeschlossen würden. Wenn in "§ 54 Abs. 6" LBG von "Beihilfegewährung" die Rede sei, gehe es um Gewährung und keineswegs um Nichtgewährung. Die Auferlegung von Ausschlussfristen führe zum Wegfall des Anspruchs, auch wenn dieser materiell-rechtlich bestanden habe. Der Wegfall betreffe den Anspruch als solchen und sei daher weit mehr als lediglich eine Regelung von Modalitäten. Mit diesem Vorbringen stellt die Klägerin das angefochtene Urteil nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage und lässt keine Zweifel an der Geltung von § 54 Abs. 1 Satz 1 LBhVO aufkommen. Was der parlamentarische Gesetzgeber selbst regeln bzw. dem Verordnungsgeber vorgeben muss, ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt. Wie das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, gilt der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes auch für das Beihilferecht. Grund hierfür sei der Zusammenhang der Beihilfe mit der den Beamten bzw. Versorgungsempfängern lebenslang geschuldeten Alimentation, für die das Gesetzlichkeitsprinzip gelte. Besoldung und Versorgung unterlägen einem durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich vorgegebenen Gesetzesvorbehalt. Die Leistungen, die der Dienstherr im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit erbringe, seien für den Beamten bzw. Versorgungsempfänger und seine Familie nicht nur deshalb von herausragender Bedeutung, weil sie die Qualität der Versorgung bei Krankheit und Pflegebedürftigkeit bestimmten, sondern auch, weil sie das Maß der von dem Beihilfeberechtigten erwarteten Beteiligung an den Kosten der medizinischen und pflegerischen Versorgung festlegten. Damit komme den Beihilfevorschriften eine besondere Bedeutung für die Wahrung eines verfassungsgemäßen Alimentationsniveaus zu. Geboten sei zum einen, dass die tragenden Strukturprinzipien des Beihilfesystems gesetzlich festgelegt würden. Zum anderen müsse der Gesetzgeber die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des Beihilfestandards übernehmen. Unter dem letztgenannten Gesichtspunkt habe der parlamentarische (Landes-)Gesetzgeber, der einen bestimmten Beihilfestandard in seinen Willen aufgenommen habe, grundsätzlich selbst darüber zu entscheiden, ob und in welchem Maße dieser Standard durch die Exekutive abgesenkt werden dürfe (BVerwG, Urteil vom 21. März 2024 – 5 C 5.22 – juris Rn. 12, siehe auch BVerwG, Urteil vom 11. August 2022 – 5 CN 1.21 – juris Rn. 11). Dagegen seien die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts geringer, wenn es um die Konkretisierung von Beihilfebeschränkungen durch den Verordnungsgeber gehe, die bereits im bisherigen Beihilferecht angelegt gewesen seien (BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 19). Gemessen an diesen vom Senat geteilten höchstrichterlichen Maßstäben ist es unbedenklich, dass (die von der Klägerin gemeinte) Ermächtigungsgrundlage § 76 Abs. 6 LBG (in der hier maßgeblichen, vom 18. März 2020 bis 26. November 2022 gültigen Fassung) keine Vorgaben zur Einführung einer Antragsfrist enthält (entsprechend der VGH München, Beschluss vom 18. Juni 2024 – 24 ZB 23.1291 – juris Rn. 23 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 BRKG 1973). Denn die Regelung, dass Beihilfe nur gewährt wird, wenn sie innerhalb eines Jahres nach Rechnungsdatum beantragt wird, berührt weder ein vom parlamentarischen Gesetzgeber festzulegendes tragendes Strukturprinzip des Beihilfesystems noch stellt sie einen grundsätzlichen Ausschluss der Beihilfe für Leistungen dar; die Bestimmung konkretisiert vielmehr die Einzelheiten der Gewährung von Beihilfe (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. August 2021 – OVG 4 N 31/21 – juris Rn. 18; entsprechend VGH Kassel, Beschluss vom 25. Januar 2022 – 1 A 1749/18 – juris Rn. 34 zum hessischen Beihilferecht). Der Ausschluss bedeutet keine Einschränkung des Beihilfestandards, berührt nicht das Alimentationsniveau. Denn wer die Jahresfrist einhält, dem wird die zustehende Beihilfe ungeschmälert ausgezahlt. "Anspruchsbeendigungen" durch Ablauf von Antrags- oder Verjährungsfristen oder Verwirkung betreffen die verfahrensmäßige Abwicklung der Beihilfezahlungen. Das ist keine Besonderheit der Beamtenbeihilfe (zum Ganzen schon OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. August 2021 – OVG 4 N 31/21 – juris Rn. 14). Auch im bisherigen Beihilferecht, dem durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 – 2 C 50.02 – (juris Rn. 14 ff.) die Grundlage entzogen wurde, galt eine Antragsfrist von einem Jahr. Gemäß § 17 Abs. 9 Satz 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften-BhV) – Stand 1.1.2004 – wurde eine Beihilfe nur gewährt, wenn sie innerhalb eines Jahres nach Entstehen der Aufwendungen oder der Ausstellung der Rechnung beantragt wurde. 2. Die Klägerin hat auch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargetan. Zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes ist es erforderlich, dass eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht geklärte, konkrete und zugleich entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen und dazu erläutert wird, warum sie über den Einzelfall hinaus bedeutsam ist und im Interesse der Rechtseinheit oder der Rechtsfortbildung in einem Berufungsverfahren geklärt werden muss (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 3. März 2020 – OVG 10 N 41.17 – juris Rn. 23). Die Frage von grundsätzlicher Bedeutung muss ausformuliert werden (ständige Rechtsprechung des Senats; letztens OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Januar 2025 – OVG 4 N 54/24 – juris Rn. 2; auch OVG Münster, Beschluss vom 1. April 2020 – 10 A 2667/19 – juris Rn. 14). Die Begründungspflicht verlangt, dass sich der Rechtsmittelführer mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt und im Einzelnen aufzeigt, aus welchen Gründen nicht der Vorinstanz zu folgen sei (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 2023 – 1 B 22.23 – juris Rn. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2024 – OVG 10 N 74/23 – juris Rn. 15). Einer Rechtsfrage fehlt die grundsätzliche Bedeutung, wenn sie mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Normauslegung auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann (entsprechend BVerwG, Beschluss vom 4. September 2024 – 3 B 22.23 – juris Rn. 7) oder wenn sie bereits höchstrichterlich entschieden ist (Rudisile, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2025, § 124 Rn. 32). Die Klägerin stellt die Frage, "ob die in § 51 Abs. 3 Satz 1 LBhVO festgelegte Ausschlussfrist unbeachtlich ist, weil sie inhaltlich über die von § 65 Abs. 6 LBG zugestandene Verordnungsermächtigung hinausgeht." Diese von der Klägerin genannten Vorschriften haben nichts mit dem Fall zu tun. Sie meint offenbar § 54 Abs. 1 Satz 1 LBhVO sowie § 76 Abs. 6 LBG. Die Klägerin behauptet, der Gesetzgeber habe durch Verkürzung der Regelverjährung von 30 auf nur noch drei Jahre und durch Abschaffung von Verjährungsunterbrechungen die Möglichkeiten zusätzlicher Verkürzungen durch Festlegungen von Antrags- und Verfallfristen eingeschränkt. Die Jahresfrist sei inhaltlich nicht nur ungewöhnlich, sondern auch sachfremd und damit willkürlich. Ein Fristbeginn mit Rechnungsdatum verkürze die Einjahresfrist auf eine Untereinjahresfrist. Der Fristbeginn könne manipuliert werden. Auf den Rechnungen könnte sich ein veraltetes Datum befinden. Der Verweis auf die Wiedereinsetzungsvorschriften des § 32 VwVfG sei unzureichend. Mit diesen Argumenten behandelt die Klägerin nicht die von ihr aufgeworfene Frage, ob die parlamentsgesetzliche Ermächtigungsgrundlage die Einführung einer Antragsfrist im Beihilferecht durch Verordnung ermöglicht. Sie wendet sich stattdessen gegen die Länge der durch Verordnung eingeführten Frist. Die Berechtigung ihrer Bedenken wäre unabhängig davon zu prüfen, ob sich im Landesbeamtengesetz eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Einführung einer Antragsfrist, wie lang auch immer, durch Verordnung gibt oder nicht. Damit fehlt es an einer hinreichenden Begründung der angeblich grundsätzlich bedeutsamen Frage und an der Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil. Davon abgesehen und ohne, dass es nach dem Begründungsdefizit der Klägerin hierauf ankäme, ist höchstrichterlich geklärt, dass das Parlamentsgesetz die tragenden Strukturprinzipien des Beihilfesystems festlegen und die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des Beihilfestandards übernehmen muss. Zu einer den Beihilfestandard nicht einschränkenden Antragsfrist sind mithin Vorgaben des Gesetzgebers an den Verordnungsgeber entbehrlich. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).