OVG 4 N 74/24

Leitsatz: Es gibt keinen erkennbaren Grund, im Fall verfassungswidriger Alimentation eine Besoldung ohne gesetzliche Grundlage zuzusprechen.(Rn.5) Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Oktober 2024 wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens. Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf über 45.000 bis 50.000 Euro festgesetzt. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Das Gericht prüft nur die vom Kläger dargelegten Gründe (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Gemessen an dessen Darlegungen hat das Verwaltungsgericht die Klage mit dem Ziel, den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger eine Nachzahlung zur Besoldung für die Jahre 2015 bis 2019 in Höhe von 44.516,97 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu leisten, hilfsweise festzustellen, dass dem Kläger in den streitgegenständlichen Jahren ein Schadensersatzanspruch wegen der absoluten Unterschreitung des Mindestabstandsgebotes zusteht, zu Recht abgewiesen. Der Kläger macht ernstliche Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, im Besoldungsrecht gelte grundsätzlich der Vorbehalt des Gesetzes, weshalb andere Besoldungsleistungen, als solche, die bereits auf gesetzlicher Grundlage gewährt würden, nicht begehrt werden könnten. Das werde dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 – zur R-Besoldung im Land Berlin nicht gerecht. Die Willkürgrenze beim Belassen der Besoldung für die A-Besoldungsgruppen sei angesichts der bereits festgestellten Verfassungswidrigkeit für die R-Besoldung im Berliner Landesrecht überschritten. Im Fall der Berliner Besoldung sei die Willkürgrenze bereits deswegen überschritten, weil die Berechnungsgrundlagen für die A-Besoldung und die R-Besoldung identisch seien. Das Verwaltungsgericht hätte zu prüfen gehabt, ob eine Verletzung des Willkürverbots und damit eine Durchbrechung des Grundsatzes des Zuwartens auf eine verfassungskonforme Neuregelung bereits in der Nichterstreckung des Reparaturgesetzes zur R-Besoldung auf die A-Besoldung zu sehen sei. Auch hätte das Gericht sich hinsichtlich der Prüfung des Ausnahmetatbestands der wirtschaftlichen Notlage mit der Funktion des Alimentationsprinzips auseinandersetzen müssen. Dieses Prinzip besage, dass Beamte eine angemessene Alimentation erhalten müssen, die ihren Lebensunterhalt sichere. Das Mindestabstandsgebot sei ein Teil dieses Prinzips und stelle sicher, dass die Besoldung nicht unter einen bestimmten Betrag falle, der über dem Niveau der Grundsicherung liege. Das Verwaltungsgericht habe mit Beschluss vom 30. November 2023 – VG 26 K 251/16 – festgestellt, dass das Mindestabstandsgebot in den Besoldungsgruppen A 4 bis A 10 zwischen 2016 und 2019 nicht gewahrt worden sei. Lediglich für die Besoldungsgruppe ab A 10 könnte danach etwas anderes gelten. Die weitere Annahme des Gerichts, ein Zahlungsanspruch scheide auch dann aus, wenn der Landesgesetzgeber die Anpassung beharrlich verweigere, stehe im Gegensatz zu seiner eigenen Entscheidung, nach der eine Besoldung auf Sozialhilfeniveau niemals verfassungskonform sein könne. Das Gericht verkenne die Funktionen der Besoldung (Sicherung des Lebensunterhalts; wirtschaftliche Unabhängigkeit; Anpassung an wirtschaftliche Verhältnisse). Es lägen bewusste und ausdrücklich gewollte, wiederholte Verfassungsverstöße vor, worin die dauernde Beharrlichkeit der Untätigkeit des Gesetzgebers zu sehen sei. Hierdurch werde, anders als das Verwaltungsgericht annehme, ein unmittelbarer Zahlungsanspruch begründet. Das Gericht hätte auch einen Anspruch aus § 15 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. §§ 3, 7 AGG bejahen müssen. Der Anspruch auf Prozesszinsen ergebe sich aus dem Anspruch auf Besoldungsnachzahlungen. Zum abgewiesenen Hilfsantrag meint der Kläger, es bestehe aufgrund seiner Ausführungen zum Hauptantrag, insbesondere wegen der beharrlichen und dauernden Untätigkeit der Besoldungsanpassung des beklagten Landes mit Wirkung für die Vergangenheit und der Schlechterstellung insbesondere der unteren Besoldungsempfänger mit Familie gegenüber den Bürgergeldempfängern ein beamtenrechtlicher Schadenersatzanspruch. Ein Anspruch auf Amtshaftung werde ausdrücklich nicht verfolgt und sei auch nicht Streitgegenstand. Hiernach wurde der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt und liegt nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – 1 BvR 2011/10 – juris Rn. 17 m.w.N.) und nicht nur die Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 – juris Rn. 9). Es fehlt in Bezug auf den vom Verwaltungsgericht abgewiesenen Hauptantrag an schlüssigen Gegenargumenten. Denn gemäß § 2 BBesG BE mit der amtlichen Überschrift „Regelung durch Gesetz“ wird die Besoldung der Beamten durch Gesetz geregelt (Abs. 1) und Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, sind unwirksam (Abs. 2 Satz 1). Das Gesetz hat zur Folge, dass Besoldungsleistungen nur auf gesetzlicher Grundlage und in der gesetzlich vorgesehenen Höhe gewährt werden dürfen (BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 2 B 73.10 – juris Rn. 11). Besoldungsleistungen dürfen mithin von der Verwaltungsgerichtsbarkeit nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 2025 – 2 C 1.24 – juris Rn. 11). Aufgrund des bereits in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts (vgl. näher BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 – juris Rn. 45 ff.) und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers im besoldungsrelevanten Bereich gilt dies auch dann, wenn das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat, dass die Alimentation der Beamten, d.h. ihr Nettoeinkommen, verfassungswidrig zu niedrig festgesetzt ist. Auch in diesen Fällen wird den Beamten zugemutet abzuwarten, bis der Gesetzgeber aufgrund der verfassungsgerichtlichen Feststellung eine Neuregelung getroffen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 – juris Rn. 51; Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 – juris Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010 – 2 C 33.09 – juris Rn. 8; Kathke, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Juni 2021, § 2 BBesG Rn. 44). Eine Ausnahme kann nur vom Verfassungsgericht selbst gemacht werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 – juris Entscheidungsformel zu Nr. 2 sowie Rn. 72). Der Senat ist an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt ausgeführt: Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Teilt das Verwaltungsgericht diese Beurteilung, so muss es nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des Besoldungsgesetzes einholen, das die Dienstbezüge festlegt. Demnach wird den Beamten im Erfolgsfall zugemutet abzuwarten, bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat. Aufgrund der Bindung des Gesetzgebers an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass dieser Weg trotz des damit verbundenen Zuwartens auf ein Tätigwerden des Gesetzgebers mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar ist. In wirtschaftlichen Notlagen kommen möglicherweise unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht vorläufige Zahlungen in Betracht (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 C 9.10 – juris Rn. 24 m.w.N.). Der Kläger zeigt nichts auf, was ein Überdenken der höchstrichterlichen Rechtsprechung nahelegen würde. Insbesondere ergibt sich keine Änderung aus dem von ihm angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 –. Denn dort bekräftigt das Bundesverfassungsgericht, dass aus der erklärten Unvereinbarkeit einer Norm oder mehrerer Normen mit dem Grundgesetz grundsätzlich nur die Verpflichtung des Gesetzgebers folgt, die Rechtslage verfassungsgemäß umzugestalten (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 – juris Rn. 182). Im Übrigen gehen die generell gehaltenen Erwägungen des Klägers zur „Besoldung auf Sozialhilfeniveau“ und zum Mindestabstandsgebot an dem individuellen Umstand vorbei, dass der Kläger als Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 11) – Stand 2020 – erheblich höher alimentiert ist als die Empfänger von Grundsicherungsleistungen. Die Alimentation eines Beamten durch seinen Dienstherrn ist der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs (so das BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 – juris Rn. 68). Demgegenüber verlangt der Kläger mit dem Hauptantrag ausdrücklich die Nachzahlung zur Besoldung der Jahre 2015 bis 2019. Es ist nicht erkennbar, warum es ihm unzumutbar sein sollte, die ggf. gebotene gesetzliche Nachzahlungsregelung abzuwarten. Dass er sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts konkret-individuell infolge der Besoldung in einer wirtschaftlichen Notlage befinden würde, hat er in der Begründung seines Zulassungsantrages nicht dargelegt. Nebenbei sei erwähnt, dass das Land Berlin mit dem Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2019/2020 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2019/2020) – GVBl. 2019, 551 – deutliche Besoldungserhöhungen vorgenommen hat zu dem in Art. 6 Satz 1 BerlBVAnpG 2019/2020 formulierten Zweck: „Zur Sicherstellung des Ziels, den Besoldungsdurchschnitt der übrigen Bundesländer bis zum Jahr 2021 zu erreichen, erfolgt die Erstellung des Gesetzentwurfs zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin für das Jahr 2021 auf Grundlage einer Evaluierung der bis dahin erfolgten besoldungserhöhenden Maßnahmen der übrigen Bundesländer.“ Schließlich ist § 15 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. §§ 3, 7 AGG als Anspruchsgrundlage für eine mit dem Hauptantrag ausdrücklich begehrte Nachzahlung zur Besoldung unergiebig. Denn in § 15 AGG geht es schon nach der amtlichen Überschrift nur um „Entschädigung und Schadensersatz“. Der Kläger bringt auch in Bezug auf den vom Verwaltungsgericht abgewiesenen Hilfsantrag keine schlüssigen Gegenargumente vor. Die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung unterliegt insoweit keinen Zweifeln. Mit seinem Vorbringen verkennt der Kläger die Voraussetzungen des beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruchs. Der Anspruch setzt voraus, dass der Dienstherr eine dem Beamten gegenüber bestehende Pflicht schuldhaft verletzt hat, die Rechtsverletzung adäquat kausal für den Schadenseintritt war und der Beamte es nicht unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines ihm zumutbaren Rechtsmittels abzuwenden (BVerwG, Urteil vom 15. November 2022 – 2 C 4.21 – juris Rn. 9 m.w.N.; Urteil vom 28. März 2023 – 2 C 6.21 – juris Rn. 18; Urteil vom 28. März 2023 – 2 A 12.21 – juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. Februar 2024 – OVG 4 B 5.19 – juris Rn. 73). Der Kläger hat im Jahr 2021 Klage erhoben und beantragt festzustellen, dass seine Alimentation seit dem 1. Januar 2015 verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen ist. Er hat im Jahr 2024 die Klage um einen Zahlungsantrag erweitert, der vom Verwaltungsgericht abgetrennt worden und hier mit dem Hauptantrag streitgegenständlich ist. Die ursprünglich erhobene Klage ist – im Erfolgsfall – dazu angetan, dem Kläger nach einer gesetzgeberischen Nachzahlungsregelung die zustehende Besoldung zu verschaffen und damit den Schaden abzuwenden, dessen Eintritt er belegen müsste, um einen beamtenrechtlichen Schadensersatzanspruch durchzusetzen. Da die ursprüngliche Klage (inzwischen mit dem Aktenzeichen VG 26 K 103/24) noch nicht rechtskräftig entschieden ist, kann der Hilfsantrag derzeit im Ergebnis keinen Erfolg haben. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 GKG (entsprechend den Erwägungen des Verwaltungsgerichts). Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).