3 M 237/11

Leitsatz: 1. Einem Bewerber um die Zulassung zum Vorbereitungsdienst zum Lehramt kann die Erschöpfung der Ausbildungskapazitäten nur entgegengehalten werden, wenn die festgesetzten Kapazitätsgrenzen plausibel gemacht werden und so eine gerichtliche Überprüfung der vollständigen Kapazitätsausschöpfung ermöglicht wird.(Rn.6) 2. Es kommt nicht in Betracht für eine gewisse Übergangszeit die als mit höherrangigem Recht unvereinbar erkannte Verordnung noch weiter anzuwenden.(Rn.17) 3. Bei einer unwirksamen Regelung über die Beschränkung des Zugangs zum Vorbereitungsdienst kann es allenfalls in Betracht kommen, dass die Verwaltungsgerichte im Rahmen der Wahrnehmung einer richterlichen Notkompetenz die äußersten Grenzen der Zulassung zum Vorbereitungsdienst selbst zu bestimmen.(Rn.17) Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die mit der Beschwerdebegründung vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, greifen nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise festgestellt, dass der Antragsteller einen Anspruch auf vorläufige Zulassung zum Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Gymnasien in den Fächern Deutsch und Philosophie zum 1. April 2011 hat. Die hiergegen vom Antragsgegner vorgebrachten Einwände greifen nicht durch. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners fehlt es nicht an einem Anordnungsgrund, weil der Antragsteller - nach Darstellung des Antragsgegners - mit großer Wahrscheinlichkeit nach einer Wartezeit von (längstens) zwei Jahren zum Vorbereitungsdienst in den von ihm gewählten Fächern zugelassen werden würde. Dem Antragsteller drohen erhebliche Nachteile, die nur durch eine vorläufige Regelung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abgewendet werden können. Der Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Gymnasien ist eine Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG (BVerwG, Urt. v. 22.10.1981 - 2 C 70.81 -, NVwZ 1983, 35). Der Antragsteller kann seine pädagogische Ausbildung nur durch die Ableistung des Vorbereitungsdienstes abschließen; diese stellt damit eine wesentliche Voraussetzung für seine spätere berufliche Tätigkeit dar. Eine (rechtswidrig) verzögerte Zulassung zu diesem Ausbildungsabschnitt hat daher einen späteren Eintritt in das Berufsleben zur Folge und bringt somit erhebliche Nachteile für den Antragsteller mit sich. Diesen Nachteilen kann durch eine Klage im Hauptsacheverfahren nicht ausreichend begegnet werden (vgl. Beschl. d. Senates v. 24.10.2011 - 3 R 327/11 -; BVerwG, Beschl. v. 20.05.2010 - 6 VR 1/10 -, juris, jeweils zum Hochschulzulassungsrecht; OVG Hamburg, Beschl. v. 26.11.1986 - Bs I 67/86 -, DVBl. 1987, 316 zum juristischen Vorbereitungsdienst). Das Verwaltungsgericht hat weiter zutreffend ausgeführt, dass der Antragsteller einen aus Verfassungsrecht ableitbaren Anspruch auf Zulassung zum Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Gymnasien in den Fächern Deutsch und Philosophie hat. Dieser Anspruch ergibt sich aus seinem Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte und dem Gleichheitssatz (vgl. Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG; Art. 7 Abs. 1 i. V. m. Art. 16 Abs. 1 VerfLSA). Das Grundrecht der freien Berufswahl gemäß Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt Bewerberinnen und Bewerbern, die wie der Antragsteller die allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, im Rahmen der vorhandenen Kapazität als Teilhaberecht einen Anspruch auf Zulassung zu der staatlichen Ausbildung, wenn der Staat wie hier beim Vorbereitungsdienst für das Lehramt ein rechtliches oder faktisches Ausbildungsmonopol inne hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.05.1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334; BVerwG, Urt. v. 26.06.2008 - 2 C 22.07 -, NJW 2008, 3654). Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 16 Abs. 1 VerfLSA eröffnen den Zugang zur Ausbildungsstätte unter bestimmten subjektiven Zulassungsvoraussetzungen grundsätzlich unabhängig von der objektiven Stellensituation oder einem angenommenen Bedarf (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 24.02.2009 - 2 B 330/08 -, juris; VGH Kassel, Beschl. v. 28.02.1997 - 1 TG 684/97 -, NVwZ-RR 1997, 415). Objektive Zulassungsbeschränkungen sind nur unter strengen formellen und materiellen Voraussetzungen statthaft. Sie bedürfen grundsätzlich einer gesetzlichen Grundlage und sind nur dann verfassungsgemäß, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsguts in den Grenzen des unbedingt erforderlichen unter Erschöpfung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.10.1991 - 1 BvR 393/85 -, BVerfGE 85, 36).Sowohl bei der Erschöpfung der tatsächlichen Ausbildungskapazitäten als auch der zur Verfügung stehenden Stellen und Mittel rechtfertigen überragend wichtige Gemeinschaftsgüter - hier Funktionsfähigkeit der Schulen (vgl. Art. 26 VerfLSA) bzw. Budgetrecht des Parlaments (vgl. Art. 93 VerfLSA) - dem Grunde nach Zulassungsbeschränkungen für den Vorbereitungsdienst. Steht knappen Ausbildungsressourcen ein Bewerberüberhang gegenüber, so geht die Verwirklichung des Rechts auf Ausbildung durch die zugelassenen Bewerber mit dem Ausschluss der weiteren Bewerber einher. Auch wenn Teilhaberechte nicht von vornherein auf die Teilhabe am Vorhandenen beschränkt sind, so stehen sie unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann (BVerfG, Beschl. v. 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u. a. -, BVerfGE 33, 303). Diese Frage hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinwohlbelange mit Verfassungsrang zu berücksichtigen hat (BVerfG, Beschl. v. 18.07.1972, a. a. O.). Bei knappen Ausbildungsressourcen steht das Teilhaberecht unter der verfassungsimmanenten Beschränkung, dass sämtliche konkurrierende Bewerber einen gleichrangigen und gleichgewichtigen Anspruch auf Teilhabe geltend machen können, so dass der Anspruch auf Zugang zur Ausbildungseinrichtung bei nicht genügender Kapazität auf einen Anspruch auf Gewährung einer gleichen Chance auf Zulassung begrenzt ist (zum Hochschulzulassungsrecht zuletzt: Urt. d. Senates v. 19.10.2011 - 3 K 326/11-). Einem Bewerber um die Zulassung zum Vorbereitungsdienst zum Lehramt kann die Erschöpfung der Ausbildungskapazitäten nur entgegengehalten werden, wenn die festgesetzten Kapazitätsgrenzen plausibel gemacht werden und so eine gerichtliche Überprüfung der vollständigen Kapazitätsausschöpfung ermöglicht wird. Der Normgeber muss von Annahmen ausgehen, die dem aktuellen Erkenntnis- und Erfahrungsstand entsprechen. Insoweit ist eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle unentbehrlich. Eine solche Inhaltskontrolle setzt voraus, dass die Annahmen und Wertungen des Normgebers, die seine Abwägung bestimmt haben, im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit offen- und dargelegt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.02.1984 - 1 BvR 580/83 u. a. -, NVwZ 1984, 571). Der Antragsgegner tritt zunächst nicht der Feststellung des Verwaltungsgerichts entgegen, dass zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt am 1. April 2011 von den 620 im Haushaltsplan für den Doppelhaushalt 2010/2011 (Titel 422 41) ausgewiesenen Stellen für Anwärter im Vorbereitungsdienst für das Lehramt 71 Stellen nicht besetzt waren (vgl. auch Übersicht GA Bl. 32). Der Haushaltsgesetzgeber hat im Haushaltsplan keine nähere Zuordnung der Stellen zum Vorbereitungsdienst für bestimmte Schulformen und/oder bestimmte Fächerkombinationen vorgenommen. Die Zulassungsbeschränkung für den Antragsteller begründet sich daher nicht darin, dass alle im Haushaltsplan ausgewiesenen Stellen zum Einstellungstermin 1. April 2011 bereits besetzt waren, sondern darin, dass nach einer vom Antragsgegner anhand der Verordnung über die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für Lehrämter bei beschränkten Kapazitäten vom 1. Januar 2004 (LehrZul-VO, GVBl. LSA S. 26) ermittelten Ausbildungskapazität und, da ein Bewerberüberhang für bestimmte Lehrämter festgestellt wurde, einem nachfolgend durchgeführten Auswahlverfahren der Antragsteller zum Einstellungstermin 1. April 2011 nicht berücksichtigt worden ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass dem Anspruch des Antragstellers auf Einstellung in den Vorbereitungsdienst bei - wie hier - nicht besetzten Stellen nicht die Kapazitätsermittlung anhand der Verordnung über die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für Lehrämter bei beschränkten Kapazitäten entgegengehalten werden kann, da auch nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur gebotenen summarischen Prüfung diese Verordnung nicht mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Der Senat teilt im Ergebnis die Bedenken des Verwaltungsgerichts und die des Verwaltungsgerichts Halle (zuletzt Beschluss vom 4. April 2011, 5 B 57/11 HAL) an der Verfassungsmäßigkeit der Verordnungsermächtigung des § 30 Abs. 5 Satz 6 SchulG LSA auch in der seit dem 1. Februar 2011 geltenden Fassung. Der Senat lässt es im Hinblick auf die nur den Verfassungsgerichten zustehende Verwerfungskompetenz für Gesetze im formellen Sinne offen, ob die Verordnungsermächtigung des § 30 Abs. 5 Satz 6 SchulG LSA mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Der Antragsgegner ist jedenfalls der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die §§ 2 und 4 Lehr-ZulVO nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sind, nicht mit gewichtigen Argumenten entgegen getreten. Das Verwaltungsgericht hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass die Regelungen in §§ 2 und 4 LehrZul-VO nicht dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz genügen. Das Gebot der Normenbestimmtheit und der Normenklarheit soll die Betroffenen befähigen, die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung zu erkennen, damit sie ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Bestimmtheitsanforderungen dienen auch dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen sowie, soweit sie zum Schutz anderer tätig wird, den Schutzauftrag näher zu konkretisieren. Zu den Anforderungen gehört es, dass hinreichend klare Maßstäbe für Abwägungsentscheidungen bereitgestellt werden. Je ungenauer die Anforderungen an die dafür maßgebende tatsächliche Ausgangslage gesetzlich umschrieben sind, umso größer ist das Risiko unangemessener Zuordnung von rechtlich erheblichen Belangen. Die Bestimmtheit der Norm soll auch vor Missbrauch schützen, sei es durch den Staat selbst oder - soweit die Norm die Rechtsverhältnisse der Bürger untereinander regelt - auch durch diese. Dieser Aspekt ist besonders wichtig, soweit Bürger an einer sie betreffenden Maßnahme nicht beteiligt sind oder von ihr nicht einmal Kenntnis haben, so dass sie ihre Interessen nicht selbst verfolgen können. Schließlich dienen die Normenbestimmtheit und die Normenklarheit dazu, die Gerichte in die Lage zu versetzen, getroffene Maßnahmen anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.07.2005 - 1 BvR 782/94 -, NJW 2005, 2363 m. w. N.; Urt. d. Senates v. 23.06.2010 - 3 K 495/08 -, juris). Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass soweit in § 2 LehrZul-VO die Bestimmung der zu vergebenden Ausbildungsplätze je Lehramt unter Berücksichtigung der „vorgehaltenen“ Seminarleitungen und Fachseminarleitungen, nach Maßgabe der Aufnahmekapazität an den „möglichen Ausbildungsschulen“ und am „Bedarf“ des Landes an Lehrerinnen und Lehrern in den jeweiligen Lehrämtern und Fächern zu erfolgen hat, diese Regelung nicht hinreichend bestimmt ist. Weder ist in der Verordnung selbst noch in anderen gesetzlichen Bestimmungen geregelt, nach welchen gerichtlich überprüfbaren Kriterien Seminarleitungen „vorgehalten“ werden bzw. an welchen Maßstäben sich eine hinreichend nachvollziehbare Prognose für den „Bedarf“ des Landes an Lehrerinnen und Lehrern zu orientieren hat. Zwar wird nunmehr in § 6 Abs. 2 der Verordnung über den Vorbereitungsdienst und die Laufbahnprüfung für ein Lehramt im Land Sachsen-Anhalt vom 13. Juli 2011 (GVBl. LSA S. 623) der Begriff der Ausbildungsschule so definiert, dass Ausbildungsschulen öffentliche und staatlich anerkannte Ersatzschulen sein können, sofern diese der Struktur der öffentlichen Schulen entsprechen und eine ordnungsgemäße Ausbildung sichern. Die Entscheidung über die Zulassung als Ausbildungsschule trifft die zuständige Schulbehörde. Auch diese Regelung bestimmt nur den Kreis geeigneter Schulen, welche potentiell als Ausbildungsschule in Betracht kommen können. Nach welchen Kriterien die Zulassung als Ausbildungsschule erfolgt, ist auch dieser Vorschrift nicht zu entnehmen. Hinzu kommt, dass sich die Ausbildungskapazität hinsichtlich des Parameters „Aufnahmefähigkeit der Ausbildungsschulen“ nach § 3 Abs. 3 Satz 1 LehrZul-VO - ungeachtet der Regelvermutung in § 3 Abs. 3 Satz 2 LehrZul-VO - auch nach der „Belastbarkeit der Schülerinnen und Schüler durch den Ausbildungsunterricht“ bestimmen soll. Inwieweit dieses Merkmal der „Belastbarkeit“ im Hinblick auf das Kapazitätserschöpfungsgebot nachvollziehbar ableitbar ist und einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich sein kann, legt der Antragsgegner mit der Beschwerdebegründung nicht dar. Dem Verwaltungsgericht ist auch zuzustimmen, dass die Regelung des § 4 Abs. 2 LehrZul-VO über das Auswahlverfahren unter dem Aspekt des Gesetzesvorbehaltes zumindest bedenklich ist. Nach dieser Vorschrift können Bewerberinnen oder Bewerber mit Abschluss in einem Fach, für das das Land einen besonderen nachgewiesenen Bedarf hat (Mangelfach), unter Berücksichtigung der Fachnoten und des Gesamtergebnisses bevorzugt (wie durch Quotierung) zum Vorbereitungsdienst zugelassen werden. Diese mögliche Quotierung, welche sich wegen der nach dem Haushaltsgesetz begrenzten Zahl der Anwärter auf die Zulassungschancen der anderen Bewerber auswirkt, soll nicht durch Rechtssatz geregelt werden, sondern bleibt allein einer Entscheidung der Verwaltung vorbehalten. Der Antragsgegner legt in der Beschwerdebegründung nicht dar, inwieweit eine solche Regelung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Gesetzesvorbehalt bei Beschränkungen zum Zugang zu einer Ausbildungsstätte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.07.1972, a. a. .O.) vereinbar ist. Der Senat weist darauf hin, dass auch die Bestimmung einer materiellen Ausschlussfrist in § 3 Abs. 2 Satz 4 LehrZul-VO grundsätzlich einer ausdrücklichen Ermächtigung in einem Gesetz im formellen Sinn bedarf (vgl. Urt. d. Senates v. 19.10.2011 - 3 K 330/11 - unter Hinweis auf VGH Mannheim, Urt. v. 13.10.1987 - NC 9 S 247/87 -, DVBl. 1988, 406). Eine solche ausdrückliche Ermächtigung enthält jedenfalls § 30 Abs. 5 Satz 6 SchulG LSA nicht. Es kommt auch nicht in Betracht für eine gewisse Übergangszeit die als mit höherrangigem Recht unvereinbar erkannte Verordnung noch weiter anzuwenden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.02.2000 - 11 B 54.99 -, NVwZ-RR 2000, 457 m. w. N.) Bei einer unwirksamen Regelung über die Beschränkung des Zugangs zum Vorbereitungsdienst kann es allenfalls in Betracht kommen, dass die Verwaltungsgerichte im Rahmen der Wahrnehmung einer richterlichen Notkompetenz die äußersten Grenzen der Zulassung zum Vorbereitungsdienst selbst zu bestimmen. Bis zur Herstellung eines verfassungsmäßigen Zustandes durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber reduzieren sich die Befugnisse der Behörden und Gerichte zu Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte Positionen auf das, was „im konkreten Fall für die geordnete Weiterführung eines funktionsfähigen (Schul-)Betriebs unerlässlich ist (vgl. Beschl. d. Senates v. 24.11.2008 - 3 M 558/08 - juris m. w. N.). Im vorliegenden Fall war das Verwaltungsgericht wegen der zum Einstellungstermin 71 noch freien Stellen nicht gehalten, selbst verfassungskonforme Auswahlmaßstäbe zu entwickeln und auf den Zulassungsanspruch des Antragstellers zur Anwendung zu bringen. Jedenfalls kommt nicht in Betracht, wie der Antragsgegner meint (Seite 12 der Beschwerdebegründung), dass die Bewerberauswahl durch die Verwaltung nach „billigem Ermessen“ durchzuführen ist. Soweit der Antragsgegner geltend gemacht, dass eine Zulassung des Antragstellers auch deshalb nicht in Betracht komme, da nicht genügend Fachseminarleiter im Fach Deutsch zur Verfügung stünden und insofern ein kapazitätsbegrenzender Ausbildungsengpass bestehe, wird dies nicht plausibel dargelegt. Der Antragsgegner verweist zur Ausbildungsverpflichtung der Fachseminarleiter, dem sog. Betreuungsschlüssel, auf die in Erlassform ergangene Ausbildungsordnung für Lehrämter vom „26. Juni 1996“. Gemeint ist offensichtlich die Ausbildungsordnung des Kultusministeriums vom 12. Juni 1996 (SVBl. LSA, S. 258 f.). Dieser Erlass ist allerdings mit Erlass vom 17. Dezember 2008 (SVBl. 2009, 18) mit Wirkung zum 21. Februar 2009 aufgehoben worden. Inwieweit dieser nicht mehr geltende Erlass auch aktuell noch Einfluss auf die Berechnung des Betreuungsschlüssels haben kann bzw. ob der Betreuungsschlüssel zwischenzeitlich neu geregelt worden ist, zeigt der Antragsgegner nicht auf. Da auch die weiteren Ausführungen des Antragsgegners zu einem nicht mehr hinnehmbaren Ausbildungsengpass für den Fall der Zulassung des Antragstellers offensichtlich den Betreuungsschlüssel aus dem nicht mehr geltenden Erlass zugrunde legen, braucht auch nicht näher darauf eingegangen werden, ob dem verfassungsrechtlichen Zulassungsanspruch des Antragstellers die dort geschilderte, jedoch nicht näher belegte Belastung der Fachseminarleiter etwa durch Unterrichtsbesuche und Abhaltung von Prüfungen zu Recht entgegen gehalten werden kann. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Streitwert war für das Beschwerdeverfahren nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 Nr. 2, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG auf 7.412,60,- € festzusetzen. Der Senat legt hier den 6,5fachen Anwärtergrundbetrag bezogen auf die Besoldungsgruppe A 13 hD (gültig ab dem 1. April 2011) zugrunde. Im Hinblick auf die faktische Vorwegnahme der Hauptsache bei Entscheidungen über die vorläufige Aufnahme in den Vorbereitungsdienst ist keine Reduzierung des für die Hauptsache anzusetzenden Streitwertes angezeigt (so auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.10.2009 - 5 ME 169/09 -, juris; OVG Münster, Beschl. v. 29.09.2009 - 6 B 1283/09 -, juris). Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).