3 R 123/25

Leitsatz: Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Werbung im öffentlichen Raum und Influencer-Marketing generell verbieten, sind nach summarischer Prüfung rechtswidrig (Fortführung der Rechtsprechung des Senats, Beschlüsse vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris und vom 23. Juli 2025 - 3 M 56/25 - juris).(Rn.4) Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 279/23 HAL, 3 L 86/25) gegen die Nebenbestimmungen B 14 k und B 14 p in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 31. Mai 2023 wird wiederhergestellt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin. Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt. I. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Bestimmungen B 14 k und B 14 p in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 31. Mai 2023 hat Erfolg. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen diese Nebenbestimmungen, die derzeit im Berufungsverfahren beim Senat anhängig ist (3 L 86/25), ist wiederherzustellen. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere fehlt nicht teilweise das Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 17. Oktober 2025 angesprochene Möglichkeit, die Nebenbestimmung B 14 k durch eine Eingrenzung des zeitlichen Anwendungsbereichs abzuändern. Denn die Antragsgegnerin hat die Nebenbestimmung nicht aufgehoben oder auch nur geändert, sondern lediglich geäußert, dass sie sich eine solche Änderung „vorstellen“ könne. Damit bleibt die Nebenbestimmung vollziehbar und kann eine Grundlage für mögliche Vollstreckungsmaßnahmen bilden. Der Antrag ist auch begründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Nebenbestimmungen überwiegt nicht das Interesse an der Aussetzung der Vollziehung, da sich diese Nebenbestimmungen nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtswidrig erweisen. 1. Die Nebenbestimmung B 14 k, die Werbung im öffentlichen Raum (z.B. auf Plakatwänden, Litfaßsäulen sowie in und an Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs) verbietet, ist nach summarischer Prüfung rechtswidrig. Sie verstößt voraussichtlich gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Der Senat hat zu der fraglichen Nebenbestimmung mit Beschluss vom 15. Juni 2023 (- 3 M 14/23 - juris Rn. 59) in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt: „Rechtsgrundlage für das Werbeverbot im öffentlichen Raum ist § 5 Abs. 1 Satz 3, § 4c Abs. 2 i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1, 4 und 5 GlüStV 2021. Nach § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 darf sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten (sog. adressierende Werbung); soweit möglich sind Minderjährige als Empfänger von Werbung auszunehmen. Das generelle Werbeverbot im öffentlichen Raum ist als solches geeignet, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen, d.h. Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen (Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten) zu schützen. Gleichwohl lässt sich ein generelles Werbeverbot für virtuelle Glücksspiele im öffentlichen Raum aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 nicht ohne Weiteres ableiten. § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 regelt u.a. für virtuelle Automatenspiele, dass täglich zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr keine Werbung im Rundfunk oder Internet erfolgen darf. Werbung im öffentlichen Raum wird im Gegensatz dazu nicht explizit in einem Regelungstatbestand des § 5 GlüStV 2021 aufgeführt. Allerdings sind unabhängig von der erlaubten Glücksspielform die Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 einzuhalten. Zutreffend führt die Antragsgegnerin hierzu aus, dass für die Werbung im öffentlichen Raum auf die besonderen Gegebenheiten der Glücksspielform, für die die Werbung beabsichtigt ist, abzustellen ist, mithin entscheidend für die vorzunehmenden Werberegulierungen die jeweilige Gefährlichkeit der Glücksspielform ist. Auch in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 wird hinsichtlich der Werberegulierungen ausgeführt, dass eine Differenzierung nach der verbleibenden Gefährlichkeit der jeweiligen Spielform erforderlich ist, um eine Kanalisierung zu ungefährlicheren Angeboten zu erreichen und die Nachfrage nach gefährlicheren Angeboten nicht durch Werbemaßnahmen erst entstehen zu lassen (Seite 43). Bei Online-Glücksspiel, zu dem virtuelle Automatenspiele zählen, handelt es sich um die gefährlichste Glücksspielform, die zu auffälligem bzw. risikoreichem sowie zu problematischem Spielverhalten führen kann (vgl. u.a. Glücksspiel-Survey 2020), so dass für diese weitreichendere Werberegulierungen geboten sind, um den Zielen aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021, die in § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 ihren Widerhall finden, gerecht zu werden. Dem liegt u.a. zugrunde, dass Minderjährige aus der nichtrationalen, impulsgesteuerten Entscheidungsfindung in der Phase der Adoleszenz besonders anfällig für Werbereize sind (vgl. Prof. Beutel., Konsum von Glücksspielen bei Kindern und Jugendlichen, Verbreitung und Prävention, Ministerium für Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen, 2022, Seite 17) und insbesondere der Eindruck der Zugehörigkeit der Spielteilnahme zu alltäglichen Lebensvorgängen mit jederzeitiger Verfügbarkeit und die Darstellung als Gut des täglichen Lebens zu vermeiden ist. Dementsprechend sind Minderjährige als Empfänger von Werbung, soweit dies möglich ist, auszunehmen (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021). Zwar wird in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausgeführt, dass die Verpflichtung nur besteht, soweit die Ausnahme Minderjähriger für den Werbetreibenden möglich ist, wobei eine Unmöglichkeit regelmäßig bei herkömmlicher Breitenwerbung mit unbestimmtem Empfängerkreis wie Plakat-, Zeitungs-, Fernseh- und Radiowerbung bestehen soll (vgl. a.a.O., Seite 46). Dieser zunächst alle Glücksspielformen betreffende Grundgedanke ist jedoch im Kontext mit dem Suchtgefährdungspotential der jeweiligen Glücksspielform zu setzen. Dies bedingt für das Online-Glücksspiel, das als gefährlichste Glücksspielform hinsichtlich der Werbung in Telemedien und Internet in § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 bereits strengeren Regularien als andere erlaubte Glücksspielformen unterliegt, dass auch die Werbung im öffentlichen Raum (Plakatwänden, Litfaßsäulen, öffentliche Verkehrsmittel) zur Zielerreichung (§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021) zu begrenzen ist. Allein der Umstand, dass der Gesetzgeber für die Werbung im öffentlichen Raum bei Online-Glücksspielen - anders als in § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 - keine ausdrückliche Regelung getroffen hat, führt nicht etwa dazu, dass solche Werbung unbegrenzt und ohne Berücksichtigung der Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 4 und 5 GlüStV 2021 zuzulassen ist. Nach summarischer Prüfung spricht vielmehr Überwiegendes dafür, dass öffentliche Werbung für Online-Glücksspiele jedenfalls in zeitlichen Grenzen zu erlauben ist, mithin ein generelles Verbot - wie in der angefochtenen Nebenbestimmung 13 k vorgesehen - durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet. Die Antragstellerin weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass mittlerweile die technische Möglichkeit besteht, Werbung im öffentlichen Raum in zeitlich begrenztem Umfang darzustellen (digitale, ansteuerbare Außenwerbung).“ Daran hält der Senat fest. Aus dem Umstand, dass Jugendliche und Kinder bei Werbung im öffentlichen Raum faktisch nicht vollständig ausgeschlossen werden können, kann nicht per se die allgemeine Zulässigkeit der Werbeform gefolgert werden (so auch VG Minden, Urteil vom 16. Dezember 2024 - 3 K 1585/22 - juris Rn. 229). Denn es ist sehr wohl möglich, zeitlich und örtlich die Werbung so zu platzieren, dass insbesondere Minderjährige so wenig wie möglich mit Glücksspielwerbung in Berührung kommen (z.B. vor Schulen und Einrichtungen, die vorwiegend von Minderjährigen besucht werden, oder zu besonderen Zeiten). Gleichwohl teilt der Senat die vom Verwaltungsgericht Minden (a.a.O. Rn. 230 ff.) unter Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz (Urteil vom 22. Februar 2024 - 1 K 24/23 - UA S. 77 m.w.N.) vertretene Auffassung nicht, wonach die fragliche Regelung (hier: B 14 k) im Hinblick auf ihren zeitlichen Umfang - nämlich soweit ein Werbeverbot auch außerhalb des Zeitraums von 6:00 bis 21:00 Uhr angeordnet wird - teilbar und insoweit verhältnismäßig und rechtmäßig sei. Das Verwaltungsgericht Minden führt aus: „Die Regelung B.13. k. ist in zeitlicher Hinsicht teilbar. Die Teilbarkeit im Rechtssinne ist nur dann gegeben, wenn der Verwaltungsakt auch ohne den aufzuhebenden Teil eine rechtmäßige, von der erlassenden Behörde so gewollte selbständige Regelung zum Inhalt hat. Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 - 1 K 24/23.MZ - UA. S. 77, mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 14.03.1997 - 8 C 1.97 -, juris Rn. 7. Das ist hier der Fall. Trennbar sind grundsätzlich örtlich, zeitlich, gegenständlich oder personell abgrenzbare Teile der Regelung. Eine entsprechende Teilaufhebung von B.13. k. - nämlich soweit darin ein Werbeverbot auch außerhalb des Zeitraums von 6:00 bis 21:00 Uhr angeordnet wird -, lehnt sich an § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 an (keine Werbung für virtuelle Automatenspiele im Rundfunk oder Internet zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr) an und kann insoweit jedenfalls aus Gründen der Rechtsklarheit ausgesprochen werden. Angesichts der zunehmenden Verbreitung digitaler Werbeschaltflächen im öffentlichen Raum (z.B. digitale Litfaßsäulen) liegt auch nahe, dass es einen tatsächlichen Anwendungsbereich für die tenorierte Teilaufhebung der Auflage gibt. Vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.02.2024 - 1 K 24/23.MZ - UA. S. 77, m.w.N.“ Zwar ist ein Verwaltungsakt teilbar, wenn der rechtlich unbedenkliche Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil steht. Der rechtswidrige Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen kann. Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Behörde beim Erlass des Verwaltungsakts ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zukommt (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22. 08 - juris Rn. 53 m.w.N.). Eine Teilaufhebung kommt in diesen Fällen in Betracht, wenn davon auszugehen ist, dass die Behörde bei Kenntnis des Rechtsmangels die durch den Restverwaltungsakt begründete Regelung getroffen hätte (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 161; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 46. EL August 2024, § 113 Rn. 14). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Allein der Umstand, dass sich die Antragsgegnerin „vorstellen“ kann, das Verbot der Werbung im öffentlichen Raum zeitlich einzugrenzen und die Nebenbestimmung entsprechend zu ändern, reicht zu einer solchen Annahme nicht aus. Dessen ungeachtet sind neben zeitlichen - wie dargestellt - auch örtliche Begrenzungen denkbar. Letztlich ist es Aufgabe der Glücksspielbehörde (und nicht des Gerichts), eine den rechtlichen Vorgaben entsprechende Nebenbestimmung im Rahmen der ihr obliegenden Ermessensentscheidung zu bestimmen (vgl. Beschluss des Senats vom 23. Juli 2025 - 3 M 56/25 - juris Rn. 96). 2. Auch die Nebenbestimmung B 14 p ist nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtswidrig. Nach dieser Nebenbestimmung ist Influencer-Marketing unzulässig. Der Senat hatte mit Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O. Rn. 61 f.) ausgeführt, dass Influencer-Marketing unzulässig ist, soweit die vom Influencer/Social-Media-Multiplikator durchgeführte Werbung nicht durch den Erlaubnisinhaber „geskriptet“ und vollständig kontrolliert wird, so dass sie unbeschränkt diesem zuzurechnen ist. Allerdings war der Senat zunächst davon ausgegangen, dass die aufschiebende Wirkung der Klage gegen eine Nebenbestimmung, die Influencer-Marketing pauschal verbietet, nur im Hinblick auf Werbung auf Influencer-Eigenkanäle wiederherzustellen ist. Daran hat der Senat mit Beschluss vom 23. Juli 2025 (a.a.O. Rn. 90 ff.) nicht mehr festgehalten. Er hat nunmehr in seiner aktuellen Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass die aufschiebende Wirkung gegen die entsprechende Nebenbestimmung vollständig wiederherzustellen ist. Hierzu hat der Senat ausgeführt (a.a.O. Rn. 95 f.): „Allerdings hält der Senat nach nochmaliger Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Verbot des Influencer-Marketing lediglich mit einer Ausnahme für Werbung auf Influencer-Eigenkanälen für zu weitgehend, weil es für den jeweiligen Erlaubnisinhaber nicht ausgeschlossen sein dürfte, zu gewährleisten, dass Influencer-Werbung auch außerhalb von Eigenkanälen ‚geskriptet‘ wird und somit unter dessen vollständiger Verantwortung bleibt. Die Antragstellerin verweist insoweit darauf, dass durch vertragliche Regelungen (etwa: kein Entgeltanspruch oder Vertragsstrafen bei Verstößen) sichergestellt werden könne, dass sich Influencer an das Skript halten. Es bestehen auch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass entsprechende Vorgaben für das Influencer-Marketing nicht beachtet würden. Aus der Erwägung der Antragsgegnerin, dass Gefahren durch Influencer-Marketing aus der freien Bestimmbarkeit von Zusammenhang, Umfeld und Ort der Produktplatzierung ausgehen, lässt sich jedenfalls nicht ableiten, dass jegliche Art des ‚geskripteten‘ Influencer-Marketing - unabhängig von den jeweiligen weiteren Umständen - mit besonderen Gefahren für den Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutz verbunden ist, die von anderen Werbemitteln nicht ausgehen. Das Verbot von Influencer-Marketing würde somit, selbst wenn Werbung auf Influencer-Eigenkanälen ausgenommen wäre, auch Werbung erfassen, die nach den Maßstäben des Glücksspielstaatsvertrags nicht als unzulässig anzusehen ist. Soweit sich Gefahren aus den besonderen Umständen des Influencer-Marketing, wie etwa Umfeld und Ort der Produktplatzierung ergeben, ist die Antragsgegnerin gehalten, etwaige Verbote auf diejenige Werbung zu beschränken, die sich aus den fraglichen besonderen Umständen ergeben. Für den Senat ist nach summarischer Prüfung nichts dafür ersichtlich, dass dies nicht möglich wäre. Erweist sich demnach die Nebenbestimmung B 14 o als unverhältnismäßig, ist die aufschiebende Wirkung der Klage gegen diese Nebenbestimmung vollständig wiederherzustellen. Eine Beschränkung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auf Influencer-Werbung, die ‚geskriptet‘ ist, kommt nicht in Betracht, weil dieser Begriff zu unbestimmt ist, um eine verlässliche Abgrenzung zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung vornehmen zu können. Hier bedarf es konkreter Vorgaben, um der Antragstellerin Klarheit zu verschaffen, welche Art von Influencer-Marketing als unzulässig angesehen wird, weil die fragliche Werbung Dritten überlassen bleibt. Insoweit besteht ein Unterschied zur Teilbarkeit der Regelung im Hinblick auf Influencer-Marketing auf Eigenkanälen (vgl. Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2023, a.a.O.). Im Übrigen dürfte eine teilweise Aufrechterhaltung der Nebenbestimmung B 14 o auch deshalb nicht in Betracht kommen, weil es jedenfalls im Hinblick auf ‚geskriptetes‘ Influencer-Marketing Aufgabe der Glücksspielbehörde - und nicht des Gerichts - ist, eine den rechtlichen Vorgaben entsprechende Nebenbestimmung im Rahmen der ihr obliegenden Ermessensentscheidung zu bestimmen (in diesem Sinn: VG Hamburg, Urteil vom 14. November 2024 - 5 K 2624/22 - juris Rn. 378, zur Frage der Teilbarkeit einer entsprechenden Nebenbestimmung im Hauptsacheverfahren). Diese Problematik besteht hier insbesondere deshalb, weil die Antragsgegnerin diverse Gründe für das Verbot des Influencer-Marketing aufgeführt hat und deshalb nicht auszuschließen ist, dass sie sich in Kenntnis der Unzulässigkeit eines umfassenden Verbots dafür entschieden hätte, die Reichweite des Verbots anhand anderer Kriterien, wie etwa der oben angesprochenen Aspekte von Zusammenhang, Umfeld und Ort der Produktplatzierung zu bestimmen. Daran hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsgegnerin fest. Die Antragsgegnerin verweist darauf, dass die Anreizwirkung der Influencer-Werbung insbesondere auf dem Vertrauen beruht, das dem Influencer von seiner Community entgegengebracht wird, und nicht auf dem Inhalt der Äußerung. Die Auffassung des Senats, dass „ungeskriptete“ Influencer-Werbung unzulässig ist, beruht allerdings auf der Annahme, dass es der Glücksspielstaatsvertrag - wie sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ergibt - nicht zulässt, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, weil sie dem Erlaubnisinhaber vollumfänglich inhaltlich zurechenbar sein muss (vgl. Beschluss des Senats vom 15. Juli 2023 a.a.O. Rn. 61). Es gibt indes im Glücksspielstaatsvertrag keinen Anknüpfungspunkt für Werbebeschränkungen, die an die Vertrauenswürdigkeit der werbenden Person anknüpfen. Die Vermittlung von Werbung durch Personen, die als sympathisch gelten und denen positive Eigenschaften zugewiesen werden, ist eine übliche Werbeform. Insbesondere ist die Werbung durch prominente Personen - etwa bekannte (ggf. inaktive, vgl. § 5 Abs. 3 Satz 3 GlüStV 2021 )Sportler oder Schauspieler - weit verbreitet. Auch insoweit werden die fraglichen Personen nicht bzw. nicht vorrangig wegen des Inhalts der Werbung eingesetzt, sondern weil diese Personen als vertrauenswürdig und glaubwürdig gelten oder ein bestimmtes Image der Personen auf das Produkt übertragen werden soll. Der Inhalt der Werbung ist generell nur einer von mehreren Faktoren für deren Wirksamkeit. Werbung, die an Emotionen, Vertrauenswürdigkeit und Glaubwürdigkeit anknüpft, ist nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht generell unzulässig. Es mag sein, dass Influencer in besonderem Maße als authentisch, vertrauenswürdig, zuverlässig, uneigennützig und zugeneigt wahrgenommen werden und deshalb der Werbecharakter bei Influencer-Werbung oft teilweise oder vollständig in der Wahrnehmung verschwimmt. Das rechtfertigt jedoch kein generelles Verbot der Influencer-Werbung. Es spricht schon viel dafür, dass dieser Effekt abgeschwächt wird, wenn der Werbeinhalt vollständig „geskriptet“ ist. Die von der Antragsgegnerin vorgelegte Belege für die Gefahren der Influencer-Werbung dürften sich jedenfalls nicht auf „geskriptete“ Werbung beziehen. Darüber hinaus hängt - wie bereits ausgeführt - die Tragweite der Gefahren durch Influencer-Marketing von den jeweiligen Umständen ab. Insoweit bleibt der Antragsgegnerin die Möglichkeit, individuelle Maßnahmen gegen Influencer-Werbung zu treffen, soweit diese über die Grenzen des rechtlichen Zulässigen hinausgeht. II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. III. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat hat die wirtschaftliche Bedeutung der fraglichen Nebenbestimmungen für die Antragstellerin geschätzt und dabei berücksichtigt, dass es sich um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt. IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.