2 M 67/22 OVG

Leitsatz: Einstweiliger Rechtsschutz bei Ablehnung eines Bürgerbegehrens als unzulässig kann in Gestalt einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO erlangt werden.(Rn.15) Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 19. Januar 2022 – 2 B 2027/21 HGW – mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Die Antragsgegnerin zu 1. wird verpflichtet, es zu unterlassen, das Grundstück zu verkaufen oder zu verpachten oder sonstige Handlungen in Bezug auf dieses Grundstück zu unternehmen, die die Vollziehung des Bürgerbegehrens der Antragsteller im Erfolgsfall erschweren oder verunmöglichen würden, bis über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens rechtskräftig entschieden wurde, und im Fall der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bis zur rechtskräftigen Entscheidung mittels Bürgerentscheid. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Die Antragsgegnerin zu 1. trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin zu 2. Die Antragsteller tragen die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin zu 2. als Gesamtschuldner. Der Streitwert wird für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht auf 7.500 Euro festgesetzt. I. Die Antragsteller begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung eines von ihnen initiierten Bürgerbegehrens. Die Antragsteller sind Vertreter eines Bürgerbegehrens, mit folgender Fragestellung: „Sind Sie dafür, dass das Grundstück Gemarkung A im Eigentum der Stadt A-Stadt verbleibt und an Privatpersonen weder verkauft noch verpachtet wird?“. In ihrer Sitzung vom 16. Dezember 2021 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin zu 1. in geheimer Abstimmung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und verneinte diese. Mit Bescheid vom 17. Dezember 2021 gab die Antragsgegnerin zu 2. den Antragstellern die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bekannt. Dagegen wandten sich die Antragsteller mit Widerspruch vom 21. Dezember 2021, über den bisher nicht entschieden ist. Ebenfalls am 21. Dezember 2021 haben die Antragsteller um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Ihren ausschließlich gegen die Antragsgegnerin zu 1. gerichteten Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 19. Januar 2022 abgelehnt. Unter – wohl nicht entscheidungstragendem – Hinweis darauf, dass der Antrag nicht gegen die Antragsgegnerin zu 1. gerichtet werden könne, sondern gegen die Stadtvertretung der Antragsgegnerin zu 1. gerichtet werden müssen, hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass Unklarheiten zur formellen Rechtswidrigkeit des Begehrens führten. Da die Stadtvertretung bereits die Veräußerung des von dem Bürgerbegehren betroffenen Grundstücks beschlossen habe, könne das Grundstück nur im Eigentum der Antragsgegnerin zu 1. verbleiben, wenn dieser Beschluss wieder aufgehoben werde. Dass eine solche Entscheidung herbeigeführt werden soll, ließe sich dem Bürgerbegehren auch durch Auslegung nicht entnehmen. Die Fragestellung bringe das Ziel des Bürgerbegehrens damit nicht eindeutig zum Ausdruck. Am 24. Januar 2022 haben die Antragsteller unter erstmaliger Nennung der Antragsgegnerin zu 2. im Passivrubrum Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts erhoben und sie begründet. Sie verfolgen ihren Antrag weiter, die Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, es zu unterlassen, das Grundstück Gemarkung A zu verkaufen oder zu verpachten oder sonstige Handlungen zu unternehmen, die die Vollziehung des Bürgerbegehrens der Antragsteller im Erfolgsfall erschweren oder verunmöglichen würden, bis über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens rechtskräftig entschieden wurde und im Fall der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bis zur rechtskräftigen Entscheidung mittels Bürgerentscheid. Die Antragsgegner verteidigen die angefochtene Entscheidung und beantragen, die Beschwerde zurückzuweisen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Beiakten Bezug genommen. II. Die zulässige Beschwerde hat in der Sache Erfolg; sie führt zur Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts und zum Erlass der von den Antragstellern begehrten einstweiligen Anordnung gegen die Antragsgegnerin zu 1. 1. Die Beschwerde ist zulässig. Sie ist in der gesetzlichen Frist und Form eingelegt (§ 147 Absatz 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) und begründet (§ 146 Absatz 4 Satz 1 VwGO) worden und auch im Übrigen zulässig. 2. Die Beschwerde ist teilweise begründet. Im Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der Gegenstand der obergerichtlichen Prüfung nach § 146 Absatz 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts anhand derjenigen Gründe zu überprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Vor diesem Hintergrund verlangt das Darlegungserfordernis von dem Beschwerdeführer, dass die Beschwerdebegründung auf die rechtlichen oder tatsächlichen Erwägungen eingeht, auf die das Verwaltungsgericht seine Entscheidung stützt. Die Beschwerdebegründung muss an die Erwägungen des Verwaltungsgerichts anknüpfen und aufzeigen, weshalb sich diese aus der Sicht des Beschwerdeführers nicht als tragfähig erweisen beziehungsweise aus welchen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen der Ausgangsbeschluss unrichtig sein soll und geändert werden muss. Dies erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffs und damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Beschlusses. Der Beschwerdeführer muss sich insofern an der Begründungsstruktur der angegriffenen Entscheidung orientieren. Stützt das Verwaltungsgericht seine Entscheidung alternativ auf mehrere Begründungen, muss die Beschwerde alle Begründungen aufgreifen, sich mit diesen auseinandersetzen und sie in Zweifel ziehen. Geht die Beschwerde auf nur eine Erwägung nicht ein, die die angefochtene Entscheidung selbstständig trägt bzw. lässt sie unangefochten, bleibt der Beschwerde schon aus diesem Grund der Erfolg versagt. Diese Anforderungen an die Beschwerdebegründung sind für einen Beschwerdeführer auch zumutbar. Mit Blick auf den Vertretungszwang ist sichergestellt, dass Beschwerdeführer rechtkundig vertreten sind (vgl. Beschlüsse des Senats vom 22.01.2013 – 2 M 134/12 – und vom 21.07.2011 – 2 M 31/11 – m.w.N.). Die Anwendung dieser Maßstäbe führt im vorliegenden Fall zu dem Ergebnis, dass die Beschwerde der Antragsteller teilweise Erfolg hat. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 19. Januar 2022 – 2 B 2027/21 HGW – ist zu ändern, weil die Antragsteller Anspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem aus dem Tenor ersichtlichen Inhalt haben. a) Einstweiligen Rechtsschutz zur Sicherung der Durchführung eines als unzulässig abgelehnten Bürgerbegehrens können die Antragsteller – wovon im Ergebnis auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist – hier nur in Gestalt einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Absatz 1 Satz 1 VwGO erlangen. In welcher Form vorläufiger Rechtsschutz zu gewähren ist und gegen wen ein gerichtlicher Antrag zu richten ist, richtet sich danach, welche Klage in einem etwaigen Hauptsacheverfahren zu erheben wäre. In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts (vgl. m.w.N. OVG Greifswald, Beschluss vom 24.07.1996 – 1 M 43/46 –, juris Rn. 28 ff.) ist geklärt, dass der Anspruch auf Zulassung eines als unzulässig abgelehnten Bürgerbegehrens im Hauptsacheverfahren mit der Verpflichtungsklage geltend zu machen ist, weil die Entscheidung über die Zulassung eines Bürgerbegehrens gegenüber den Antragstellern einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG M-V) darstellt. Bei der Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens handelt sich um eine Regelung mit Außenwirkung, da gegenüber den Antragstellern verbindlich festgestellt wird, dass ihr Antrag auf Zulassung eines Bürgerbegehrens unzulässig sei und ihm nicht stattgegeben werde. Die Außenwirkung dieser Entscheidung folgt daraus, dass die Antragsteller eines Bürgerbegehrens nicht Organe der Gemeinde, sondern Außenstehende sind (vgl. OVG Greifswald a.a.O.). Insoweit hat die Antragsgegnerin zu 2. verfahrensrechtlich zutreffend gemäß § 38 Absatz 3 Satz 1 der Kommunalverfassung (KV M-V) den Beschluss der Stadtvertretung vom 16. Dezember 2021 vollzogen und den Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt in Gestalt des Bescheides vom 17. Dezember 2021 abgelehnt. In der Begründung hat sie, ohne weitere eigene Erwägungen anzustellen, auf den Beschluss der Stadtvertretung vom 16. Dezember 2021 Bezug genommen. b) Der Antrag auf Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung ist gegen die Gemeinde und nicht gegen ein Organ der Gemeinde zu richten, weil es sich nicht um einen Kommunalverfassungsstreit handelt (vgl. OVG Greifswald, a.a.O., Rn. 30 f.). Dem haben die Antragsteller von Beginn an entsprochen, indem sie ihren Antrag gegen die Antragsgegnerin zu 1. – die A-Stadt – gerichtet haben. Die von dem Verwaltungsgericht zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 22.02.2019 – 2 BvR 2203/18 – juris Rn. 22) veranlasst nicht zu einer anderen Sichtweise. Denn die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, wonach die Vertrauensleute „insoweit eine organschaftliche Funktion“ wahrnehmen, beziehen sich – was auch das Verwaltungsgericht erwähnt – nur auf bereits zugelassene Bürgerbegehren. Ein solcher Fall eines zugelassenen Bürgerbegehrens liegt hier jedoch nicht vor. Vielmehr geht es den Antragstellern darum, die Durchführung eines als unzulässig abgelehnten Bürgerbegehrens zu sichern. Soweit die Antragsteller ihr Begehren erstmals in der Beschwerdeinstanz auch gegen die Antragsgegnerin zu 2. – die Bürgermeisterin der A-Stadt – geltend machen, kann der Antrag nach den obigen Ausführungen keinen Erfolg haben, da er sich insoweit gegen ein Organ der Stadt A-Stadt richtet. c) Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, weil das Bürgerbegehren voraussichtlich zulässig ist und Versagungsgründe nicht vorliegen (vgl. zum Maßstab OVG Greifswald, Beschluss vom 24.07.1996 – 1 M 43/46 –, juris Rn. 34). aa) § 20 Absatz 1 Satz 1 KV M-V regelt, dass wichtige Entscheidungen in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises statt durch Beschluss der Gemeindevertretung durch die Bürgerinnen und Bürger selbst getroffen werden (Bürgerentscheid) können. Gemäß § 20 Absatz 4 Satz 1 KV M-V können die Bürgerinnen und Bürger die Durchführung eines Bürgerentscheids beantragen (Bürgerbegehren). Davon, dass es sich bei der hier in Rede stehenden Entscheidung über den Verkauf und die Verpachtung des Grundstückes auf dem Flurstück A um eine in diesem Sinne wichtige Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises handelt, ist das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen ausgegangen. Diese Frage steht zwischen den Beteiligten auch nicht ernsthaft im Streit. bb) Anders als es das Verwaltungsgericht angenommen hat, führen hier aber nicht „Unklarheiten“ zur formellen Rechtswidrigkeit des Bürgerbegehrens. Nach § 14 Absatz 1 Satz 1 der Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung (KV-DVO) ist die durch ein Bürgerbegehren eingebrachte Frage so zu formulieren, dass sie mit Ja oder Nein beantwortet kann. Ferner verlangt § 14 Absatz 1 Satz 2 KV-DVO, dass sie das Ziel des Bürgerbegehrens eindeutig zum Ausdruck bringen muss. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die konkrete Formulierung der mit dem Bürgerbegehren eingebrachten Frage „Sind Sie dafür, dass …“ kann zwanglos mit Ja oder mit Nein beantwortet werden. Dass mit der Beantwortung der Frage mit Ja oder mit Nein aufgrund ihrer Formulierung keine Festlegung des Willens in Bezug auf die Frage verbunden wäre, wie es das Verwaltungsgericht anklingen lässt, ist nicht erkennbar. Aus der Beantwortung der Frage in der einen oder in der anderen Weise lässt sich der Wille des Abstimmenden deutlich ablesen: ja oder nein zum Verbleib des Grundstücks im Eigentum der Stadt und zu Verkauf oder Verpachtung. Insofern ergibt sich im Hinblick auf die Erkenntnis über den Willen der Abstimmenden kein Unterschied, ob die Frage in der hier geschehenen Weise formuliert ist oder ob sie unter Verzicht auf die einleitende Wendung etwa wie folgt formuliert wird: „Soll das Grundstück … im Eigentum der A-Stadt verbleiben und an Privatpersonen weder verkauft noch verpachtet werden?“ Soweit das Verwaltungsgericht die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens schließlich damit begründet, dass sich dem Bürgerbegehren auch durch Auslegung nicht entnehmen lasse, dass eine Entscheidung über die Aufhebung des Beschlusses der Stadtvertretung der Antragsgegnerin zu 1. herbeigeführt werden soll, vermag dies nicht zu überzeugen. § 15 Absatz 3 Satz 2 KV-DVO regelt, dass ein Bürgerbegehren auch dann gegen den Beschluss der Gemeindevertretung gerichtet ist, wenn es den Beschluss nicht ausdrücklich erwähnt, sondern in positiver Formulierung ein anderes Vorhaben anstelle des von der Gemeindevertretung beschlossenen Vorhabens anstrebt. Der Vorschrift lässt sich einerseits entnehmen, dass der Anwendungsbereich des § 20 Absatz 4 Satz 2 KV M-V (Sechswochenfrist) auch eröffnet ist, wenn der Umstand, dass das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung gerichtet ist, nicht durch die ausdrückliche Bezeichnung und Aufhebung des Beschlusses offensichtlich zu Tage tritt (oder womöglich sogar umgangen werden soll). Der Vorschrift lässt sich aber – letztlich vergleichbar einer gesetzlichen Auslegungsregel – andererseits entnehmen, dass es für einen gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung gerichtetes Bürgerbegehren ausreicht, dass es in positiver Formulierung ein anderes Vorhaben anstrebt. Die Vorschrift präzisiert insofern die Anforderungen daran, was nach § 14 Absatz 1 Satz 2 KV-DVO erforderlich ist, um das Ziel des Bürgerbegehrens eindeutig zum Ausdruck zu bringen. Das ist mit der von den Antragstellern, die wohl nicht alltäglich mit der Einbringung von Bürgerbegehren befasst sein dürften, gewählte Formulierung geschehen. Die eingebrachte Frage formuliert unter Verzicht auf die Erwähnung der Aufhebung des Beschlusses der Stadtvertretung der Antragsgegnerin zu 1., das Vorhaben, dass das in Rede stehende Grundstück im Eigentum der Antragsgegnerin zu 1. verbleibt und an Private weder verkauft noch verpachtet wird. Das von den Antragstellern erstrebte Ziel ist damit hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Eine Nennung des (entgegenstehenden) Beschlusses der Stadtvertretung in der Frage selbst ist nach § 15 Absatz 3 Satz 2 KV-DVO ausdrücklich nicht erforderlich. Eine Erwähnung in der Begründung würde sich selbst im Fall des Erfolgs des Bürgerbegehrens und sodann des Bürgerentscheids auf die sich ergebende Beschlusslage nicht auswirken. Denn als Fragestellung des Bürgerentscheids, mithin als Gegenstand der Abstimmung, ist (nur) die Formulierung der Fragestellung aus dem Bürgerbegehren zu verwenden (§ 17 Absatz 3 Satz 1 KV-DVO). Die Begründung des Bürgerbegehrens ist hingegen nicht Teil der Beschlussfassung. cc) Soweit die Antragsgegner geltend machen, dass sich für den Fall, dass die mit dem Bürgerbegehren eingebrachte Frage mit Ja beantwortet wird, ein Verstoß gegen Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes ergäbe, weil eine Veräußerung und Verpachtung des Grundstücks an Gewerbetreibende oder juristische Personen, nicht aber an Privatpersonen möglich wäre, erscheint diese Annahme nicht zwingend. Es lässt sich durch Auslegung der Fragegestellung ohne weiteres Ermitteln, dass die von den Antragstellern angenommene Zulässigkeit der Veräußerung und Verpachtung an Gewerbetreibende und juristische Personen, gleichermaßen nicht zulässig sein soll. Denn die Frage selbst spricht allgemein von privaten Personen in Abgrenzung zur Antragsgegnerin zu 1. selbst und unterscheidet nicht zwischen natürlichen Personen und juristischen Personen. Zudem stellt die Fragestellung im ersten Teil auf den Verbleib des Grundstücks im Eigentum der Antragsgegnerin zu 1. ab und es lässt sich aus der Begründung entnehmen, dass die Fläche für die Allgemeinheit erhalten bleiben soll. dd) Auch im Übrigen erweist sich das Bürgerbegehren nach derzeitiger Einschätzung als zulässig. Das Gericht nimmt insofern auf die Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch die Verwaltung der Antragsgegnerin zu 1. Bezug, wie sie sich aus der Beschlussvorlage für die Sitzung der Stadtvertretung am 16. Dezember 2021 ergibt (Blatt 171 ff. der Gerichtsakte). Dass Zweifel an der Richtigkeit des Prüfungsergebnisses, insbesondere der Wahrung des Quorums, bestehen, drängt sich nicht auf. Soweit die Antragsgegner einen Verstoß gegen § 14 Absatz 1 Satz 3 KV-DVO geltend machen, der verlangt, dass die Fragestellung – darauf bezieht sich das den Satz einleitende Wort „sie“ – die freie und sachliche Willensbildung der Bürgerinnen und Bürger insbesondere nicht durch beleidigende, polemische oder suggestive Formulierungen gefährden darf, ist ein solcher Verstoß aus den Ausführungen der Antragsgegner, die sich ausschließlich auf einzelne Elemente der Begründung beziehen, nicht zu erkennen. Die von den Antragsgegnern geäußerten Zweifel an der Zulänglichkeit des Kostendeckungsvorschlags vermögen der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ebenso wenig entgegenzustehen. Nach § 20 Absatz 5 Satz 1 KV M-V muss das Bürgerbegehren zwar einen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Gemäß § 14 Absatz 3 Satz 1 KV-DVO muss er auch die voraussichtlich zu erwartende Kostenhöhe der verlangten Maßnahme enthalten. Allerdings kann schon fraglich erscheinen, ob durch den mit dem Bürgerbegehren in den Blick genommenen Verbleib eines Grundstücks im Eigentum der Antragsgegnerin zu 1. – also der Beibehaltung des bestehenden Vermögenszustands – überhaupt Kosten der Maßnahme entstehen, für deren Deckung ein Vorschlag zu unterbreiten ist (zur Entbehrlichkeit des Kostendeckungsvorschlags vgl. Lange, Kommunalrecht, Kapitel 9, Rn. 42 m.w.N.). Jedenfalls dürfen aber an den Kostendeckungsvorschlag keine überzogenen Anforderungen gestellt werden, sodass der in dem Bürgerbegehren unterbreitete Vorschlag, die durch den Verbleib des Grundstücks im Eigentum der Antragsgegnerin zu 1. verursachten Kosten, die in dem Bürgerbegehren als „niedrige vierstellige Summe“ angegeben werden, durch Gewerbesteuereinnahmen zu decken, ausreicht. Dass die Angaben zur Höhe der Kosten unzutreffend sind oder deren Deckung durch Gewerbesteuereinnahmen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht möglich ist, ist weder dargetan noch ersichtlich. d) Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsgrund geltend gemacht. Denn ein Verkauf oder eine Verpachtung des in Rede stehenden Grundstücks, von dem die Antragsgegnerin zu 1. bisher nicht erkennbar Abstand genommen hat, vor der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und der Beschlussfassung der Stadtvertretung oder des Hauptausschusses (§ 14 Absatz 5 Satz 5 KV M-V) über die Durchführung der beantragten Maßnahme oder der Durchführung eines Bürgerentscheids würde den Vollzug der zu treffenden Entscheidung vereiteln. e) Das Gericht weist hier noch darauf hin, dass es fraglich erscheinen kann, ob die Antragsgegnerin zu 1. das Bürgerbegehren überhaupt schon wirksam abgelehnt hat. Nach § 20 Absatz 5 Satz 4 der Kommunalverfassung (KV M-V) entscheidet über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und den Zeitpunkt des Bürgerentscheides die Gemeindevertretung unverzüglich im Benehmen mit der Rechtsaufsichtsbehörde. Gemäß § 31 Absatz 2 Satz 6 KV M-V sind geheime Abstimmungen unzulässig. Die Abstimmung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erfolgte durch die Stadtvertretung der A-Stadt in ihrer Sitzung am 16. Dezember 2021 geheim. Das haben die Antragsgegner eingeräumt. Der Verstoß gegen das Verbot der geheimen Abstimmung führt grundsätzlich zur Unwirksamkeit des von dem Verstoß betroffenen Beschlusses (vgl. Lange, Kommunalrecht Kapital 7 Rn. 225; Gentner in: Darsow u. a., Schweriner Kommentierung der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 4. Aufl. 2014, § 31 Rn. 4). 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 und § 159 Satz 2 VwGO. Danach sind die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin zu 2. von der unterliegenden Antragsgegnerin zu 1. zu tragen. Nicht zu ihren Lasten gehen hingegen die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin zu 2. Diese sind, da die Antragsteller in Bezug auf die Antragsgegnerin zu 2. unterliegen, von den Antragstellern als Gesamtschuldner zu tragen. Die Höhe des Streitwerts folgt aus den §§ 52 und 53 des Gerichtskostengesetzes. Hinweis: Der Beschluss ist gemäß § 152 Absatz 1 VwGO unanfechtbar.