3 LZ 160/23 OVG

Leitsatz: Die Befugnis zur Festsetzung eines Zwangsgeldes im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung unterliegt nicht der Verjährung.(Rn.11) Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 1. März 2023 wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 3.500 Euro festgesetzt. I. Der Kläger wendet sich gegen eine Zwangsgeldfestsetzung und die Androhung eines weiteren, erhöhten Zwangsgeldes. Mit Bescheid vom 1. Dezember 2010 gab der Beklagte dem Kläger auf, verschiedene Sicherungsmaßnahmen an dem Baudenkmal Guthaus A. durchzuführen (Ziff. 1.1. bis 1.4) und bestimmte hierfür als Ausführungsfristen den 31. Januar 2011 für die Maßnahmen nach Ziff. 1.1. sowie den 31. März 2011 für die Maßnahmen nach den Ziff. 1.2. bis 1.4. (Ziff. 2). Für den Fall, dass die Maßnahmen nicht fristgemäß erfüllt werden, drohte er ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro an (Ziff. 3). Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2013 wegen nicht fristgemäßer Widerspruchseinlegung zurück. Die daraufhin erhobene Klage stellte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. Juni 2014 nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO ein. Im März 2016 führte der Beklagte eine Außenkontrolle und stellte fest, dass sich das Gebäude weithin in einem baufälligen Zustand befand. Mit Bescheid vom 12. Oktober 2017 setzte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro fest und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro an, falls die Sicherungsmaßnahmen nicht bis zum 13. November 2017 vollständig durchgeführt würden. Mit Bescheid vom 17. September 2018 setzte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro fest und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 Euro an, falls die Sicherungsmaßnahmen nicht bis zum 8. November 2018 vollständig durchgeführt würden. Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 19. März 2020 setzte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 Euro fest und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000 Euro an, falls die Sicherungsmaßnahmen nicht bis zum 8. Juni 2020 vollständig durchgeführt würden. Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juni 2020 zurück. Der Kläger hat am 16. Juli 2020 Anfechtungsklage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. März 2023 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäßig. Die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung sei im Rahmen der Zwangsgeldfestsetzung nicht zu prüfen. Unerheblich sei damit, dass der Kläger die Fortsetzung des Verfahrens gegen die Grundverfügung beantragt habe. Die Voraussetzungen der Zwangsgeldfestsetzung lägen vor. Insbesondere sei der Kläger der Ziff. 1 des Ausgangsbescheides nicht ausreichend nachgekommen, wie sich aus der vorliegenden Fotodokumentation ergebe. Ermessenfehler seien nicht ersichtlich. Auch bei einem mittellosen Vollstreckungsschuldner dürfe grundsätzlich ein Zwangsgeld verhängt werden. Seine Mittellosigkeit habe der Kläger nur behauptet, aber nicht belegt. Dass mit dem Ablauf der im Ausgangsbescheid bestimmten Durchführungsfrist die Möglichkeit bestanden habe, ein Zwangsgeld festzusetzen, führe nicht dazu, dass sich der Kläger auf den Einwand der Verjährung berufen könne. Die Befugnis und Verpflichtung zur Gefahrenabwehr unterlägen nicht der Verjährung und würden bei bloßer Untätigkeit der Behörde auch nicht verwirkt. Unabhängig davon würden öffentlich-rechtliche Eingriffsbefugnisse jedenfalls der 30-jährigen Verjährungsfrist unterliegen, die nicht abgelaufen sei. Das Urteil ist dem Kläger am 15. März 2023 zugestellt worden. Der Kläger hat am 3. April 2023 die Zulassung der Berufung beantragt und seinen Antrag am 12. Mai 2023 begründet. II. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg; er ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor. 1. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor. Ein auf diesen Zulassungsgrund gestützter Antrag muss sich im Hinblick auf das Darlegungserfordernis des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und im Einzelnen darlegen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifeln unterliegen. Erforderlich ist, dass sich aus der Antragsbegründung selbst lediglich in Zusammenschau mit der angegriffenen Entscheidung schlüssig Gesichtspunkte ergeben, mit denen, ohne dass es der Aufarbeitung und Durchdringung des gesamten bisherigen Prozessstoffes bedarf, ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in Frage gestellt wird. Ist eine Entscheidung in je selbständig tragender Weise mehrfach begründet, so muss im Hinblick auf jeden der Begründungsteile ein Zulassungsgrund dargelegt werden. In der Sache liegt der Zulassungsgrund vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Ernstliche Zweifel sind nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen (vgl. BVerfGE 110, 77 ; 125, 104 ; 134, 106 ; 151, 173 ; BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. April 2020 – 1 BvR 2705/16 – juris Rn. 21 f.). a) Der Kläger wendet ein, dass der Anspruch auf Zwangsgeldfestsetzung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verjährt sei. Bei der Zwangsgeldfestsetzung handele es sich um eine öffentlich-rechtliche Geldforderung, die wie andere öffentlich-rechtliche Geldforderungen der regelmäßigen Verjährung unterliege. Der Verjährbarkeit von Zwangsgeldforderungen stehe nicht entgegen, dass sie der Durchsetzung grundsätzlich nicht verjährbarer ordnungsrechtlicher Eingriffsbefugnisse dienten. Die Verjährung beginne mit dem Schluss des Jahres, in dem der Ablauf der in der Ordnungsverfügung festgesetzten Durchführungsfrist liege. Nicht maßgeblich sei der Zeitpunkt der der Zwangsgeldfestsetzung vorausgehenden Androhung, da diese Teil der Vollstreckungsmaßnahme sei. Die Androhung würde möglicherweise die Verjährung entsprechend § 212 Abs. 1 Nr. 2 BGB neu beginnen lassen, soweit sie vor Ablauf der Verjährung erfolge. Dies sei hier jedoch nicht Fall. Mit der Ordnungsverfügung sei gleichzeitig, für den Fall des fruchtlosen Ablaufs der Durchführungsfrist zum 31. März 2011, ein Zwangsgeld angedroht worden. Mit Ablauf des 31. Dezember 2014 sei Verjährung eingetreten. Die späteren Zwangsgeldandrohungen hätten keinen Neubeginn der Verjährungsfrist bewirkt, da sie nach Ablauf der Verjährungsfrist erfolgt seien. Selbst wenn man davon ausgehe, dass die Verjährungsfrist nicht mit der Grundverfügung, sondern mit der Zwangsgeldandrohung zu laufen beginne, sei die Zwangsgeldfestsetzung verjährt. Denn auch die Androhung des Zwangsgeldes unterliege der regelmäßigen Verjährung. Die Behörde müsse vor Ablauf der Regelverjährung das Zwangsgeld erneut androhen, um den Eintritt der Verjährung zu verhindern. Dies sei nicht geschehen. b) Das Vorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Gefahrenabwehrrechtliche Eingriffsbefugnisse unterliegen nicht in entsprechender Anwendung der §§ 194 ff. BGB der Verjährung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 23. August 2018 – 15 A 2063/17 –, juris Rn. 36; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Juli 2018 – OVG 10 S 67.17 –, juris Rn. 13; VGH Kassel, Beschluss vom 10. August 2017 – 4 A 839/15.Z –, juris Rn. 8; Urteil vom 24. September 1986 – 5 UE 704/85 –, juris Rn. 39; OVG Weimar, Urteil vom 8. Juni 2011 – 1 KO 704/07 –, juris Rn. 66; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2017 – 9 B 27.17 –, juris Rn. 13). Die entsprechende Anwendung der §§ 194 ff. BGB setzt voraus, dass es ein „Anspruch“ im Sinne des § 194 Abs. 1 BGB vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 – 10 C 1.16 –, juris Rn. 23). Eingriffsbefugnisse sind keine Ansprüche in diesem Sinne (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Juli 2018 – OVG 10 S 67.17 –, juris Rn. 13; VGH München, Beschluss vom 18. September 2017 – 4 ZB 17.836 –, juris Rn. 19; OVG Münster, Urteil vom 30. Mai 1996 – 20 A 2640/94 –, juris Rn. 39). Die Befugnis, eine gesetzliche Verpflichtung im Wege einer Einzelfallanordnung zu konkretisieren und gegenüber dem Normadressaten durchzusetzen, ist eine Art Gestaltungsrecht, das nicht dem allgemeinen Verjährungsrecht unterliegt (VGH München, Beschluss vom 18. September 2017 – 4 ZB 17.836 – juris, Rn. 19). Nichts Anderes gilt für die Befugnis zur Zwangsgeldfestsetzung nach § 110 VwVfG M-V i.V.m § 88 Abs. 3 SOG M-V. Auch diese stellt keinen verjährbaren „Anspruch“ der Vollstreckungsbehörde gegen den Vollstreckungsschuldner dar, sondern ist eine verwaltungsvollstreckungsrechtliche Eingriffsbefugnis. Die Zwangsgeldfestsetzung ist zwar ein Leistungsbescheid, sie dient aber nicht der Realisierung eines vermögensrechtlichen Anspruchs der Vollstreckungsbehörde, sondern der Willensbeugung des Vollstreckungsschuldners. Erst die Zwangsgeldfestsetzung bringt eine Geldleistungspflicht des Vollstreckungsschuldners hervor, die der (Zahlungs-)Verjährung unterliegt. Der nicht vermögensrechtliche Charakter der Befugnis zur Zwangsgeldfestsetzung zeigt sich insbesondere an der Möglichkeit zur Anordnung einer Ersatzzwangshaft (vgl. § 91 SOG M-V). Soweit der Kläger sich auf das Urteil des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs vom 3. August 2001 – 2 B 97.172 – beruft, kann er hieraus nichts für sich herleiteten. Die Entscheidung verhält sich nicht zur Frage der Verjährung der Befugnis zur Festsetzung eines Zwangsgeldes, sondern zur Verjährung eines „festgesetzten“ Zwangsgeldes nach Art. 71 des bayrischen Gesetzes zur Ausführung des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BayAGBGB). Dass der Bayrische Verwaltungsgerichtshof hierbei an die Zwangsgeldandrohung anknüpft, ist den Besonderheiten des bayrischen Landesrechts geschuldet. Dieses kennt keine gesonderte Festsetzung des Zwangsgeldes. Vielmehr wirkt die Zwangsgeldandrohung nach fruchtlosem Ablauf der angedrohten Frist als Leistungsbescheid (vgl. Art. 31 Abs. 2 Satz 2 BayVwZVG). 2. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die vom Kläger als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Fragen, „Finden die Verjährungsvorschriften der §§ 195 ff. BGB auf die Zwangsgeldfestsetzung analoge Anwendung?“, ist mangels Klärungsbedürftigkeit nicht grundsätzlich bedeutsam. Sie lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres verneinen (siehe unter 1.b). Die weiter aufgeworfene Frage, „Wird eine Verjährungsfrist für die Festsetzung des Zwangsgeldes schon durch den Erlass der ihr zugrundeliegenden Ordnungsverfügung in Gang gesetzt oder erst mit der jeweils vorauszugehenden Zwangsgeldandrohung?“, ist damit nicht entscheidungserheblich. Die Frage, „Unterliegt die Zwangsgeldandrohung selbst auch der regelmäßigen Verjährung des § 195 ff. BGB beginnend mit dem Ablauf der erstmaligen Frist zur Ausführung der zu erzwingenden Handlung?“, ist nicht klärungsbedürftig. Auch diese Frage lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres verneinen. Die Zwangsgeldandrohung stellt keinen verjährbaren „Anspruch“ dar, da sie nicht das „Recht, von einem anderen ein Tun oder Unterlassen zu verlangen“ (vgl. § 194 Abs. 1 BGB) zum Gegenstand hat. Die Zwangsgeldandrohung ist eine Maßnahme mit verfahrensgestaltender Wirkung, indem sie für das weitere Vollstreckungsverfahren das anzuwendende Vollstreckungsmittel, die Erfüllungsfrist und die zulässige Zwangsgeldhöhe bestimmt (vgl. § 87 Abs. 2, 4 und 5 SOG M-V). Als Gestaltungsrecht ist sie kein Anspruch (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 – 10 C 1.16 –, juris Rn. 23). 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG. Sie folgt der Streitwertfestsetzung erster Instanz, gegen die Einwände nicht erhoben worden sind. Hinweis Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit der Bekanntgabe dieses Beschlusses wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).