3 M 225/24 OVG

Leitsatz: Die Abschnittsbildung nach § 8 Abs. 4 KAG M-V (juris: KAG MV 2005) setzt nicht voraus, dass ein Bauprogramm für die gesamte Anlage i. S. d. sog. natürlichen Betrachtungsweise existiert.(Rn.7) Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 15. Mai 2024 – 4 B 761/23 SN – wird zurückgewiesen. Die Kosten des Rechtsstreits werden der Antragstellerin auferlegt. Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 8.417,68 EUR. I. Die Antragstellerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag. Ihr Grundstück grenzt an die Gemeindestraße „A“, die von der Hansestadt Wismar teilweise – von der Einmündung in die B-straße bis zur Höhe des antragstellerischen Grundstücks – ausgebaut wurde. Der Ausbau erfolgte in drei Bauabschnitten. Die Baumaßnahmen an dem Bauabschnitt, an den das antragstellerische Grundstück angrenzt, erfolgten im Zeitraum 21. Oktober 2002 bis 10. November 2003. Weitere Teilstrecken wurden in den Zeiträumen März 2012 bis September 2012 und 2014 bis 2017 ausgebaut. Ein weiterer Ausbau der Verkehrsanlage ist nach den Angaben des Antragsgegners nicht vorgesehen. Am 25. August 2022 fasst die Bürgerschaft der Hansestadt Wismar einen Abschnittsbildungsbeschluss für den erstgenannten Bauabschnitt. Mit Bescheid vom 25. November 2022 zog der Antragsgegner die Antragstellerin zu einem Straßenausbaubeitrag i. H. v. 33.670,73 EUR heran. Ihren hiergegen gerichteten Widerspruch wies der Antragsgegner mit Widerspruchsbescheid vom 11. April 2023 zurück. Am 10. Mai 2023 hat die Antragstellerin z. Az. 4 A 728/23 SN Anfechtungsklage erhoben. Über die Klage ist bisher nicht entschieden. Am 15. Mai 2023 hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 15. Mai 2024 hat das Verwaltungsgericht Schwerin den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, dass keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Heranziehungsbescheids bestünden. Eine Festsetzungsverjährung sei nicht eingetreten, weil die sachlichen Beitragspflichten für den die Antragstellerin betreffenden Abrechnungsabschnitt erst mit der Fassung des Abschnittsbildungsbeschlusses entstanden seien. Der Abschnittsbildungsbeschluss sei wirksam. Er sei hinreichend bestimmt und nicht willkürlich. Unschädlich sei, dass ein Bauprogramm der Hansestadt Wismar für die Gesamtanlage „A“ nicht existiere. Dies sei nach der Rechtslage in Mecklenburg-Vorpommern nicht erforderlich. Am 29. Mai 2024 hat die Antragstellerin Beschwerde eingelegt und diese am 14. Juni 2024 begründet. II. Die Beschwerde gegen die Versagung des vorläufigen Rechtsschutzes ist unbegründet. Die mit der Beschwerde dargelegten und nach § 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zu prüfenden Gründe führen nicht zu einer Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. 1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, die vom Verwaltungsgericht gebilligte Abschnittsbildung sei fehlerhaft und damit unwirksam. Eine Abschnittsbildung könne nur dann erfolgen, wenn die Gemeinde von Anfang an oder doch zumindest innerhalb der Bauarbeiten bzw. zwischen den Arbeiten an den jeweiligen Arbeiten an den Abschnitten erkennen lasse, dass weitergebaut werden solle. Wenn ein entsprechender Wille – wie vorliegend – nicht erkennbar werde, könne es der Gemeinde nicht zu Gute kommen, dass es sich um Teilstrecken im Sinne des Straßenausbaubeitragsrechts handele und die sachliche Beitragspflicht deshalb erst mit einem Abschnittsbildungsbeschluss entstehe. Dann müsse die sachliche Beitragspflicht zur Wahrung der Grundsätze von Treu und Glauben zumindest mit der Beendigung der Teilmaßnahme entstehen. Damit sei die Festsetzungsverjährung eingetreten. Wollte man dies anders sehen, könnte die Gemeinde ohne zeitliche Grenze – u. U. erst nach 100 Jahren – eine Abschnittsbildung beschließen und Beiträge erheben. Mit diesem Vorbringen werden keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung (§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO) geweckt. Nach § 8 Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) entsteht die sachliche Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Einrichtung, in den Fällen des Absatzes 4 oder des § 7 Abs. 3 mit der Beendigung der Teilmaßnahme. Nach § 8 Abs. 4 KAG M-V kann der Aufwand auch für Abschnitte einer Einrichtung ermittelt werden, wenn diese selbstständig in Anspruch genommen werden können. Keine dieser Vorschriften fordert für eine Abschnittsbildung die Existenz eines die Gesamtanlage betreffenden oder zumindest über den Abrechnungsabschnitt hinausgehenden Bauprogramms der Gemeinde. Ein solches Erfordernis folgt auch nicht aus der Funktion des Bauprogramms. Das Bauprogramm entscheidet darüber, wo, was und wie ausgebaut werden soll. Auf diese Weise hat es Bedeutung für den Umfang des beitragsfähigen Aufwands. Vom Bauprogramm nicht vorgesehene Maßnahmen können nicht beitragsfähig sein. Zudem hat es Bedeutung für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht in dem Sinne, dass die sachliche Beitragspflicht nicht entstehen kann, solange das gemeindliche Bauprogramm nicht vollständig umgesetzt ist (OVG Münster, Beschluss vom 23. Januar 2017 – 15 A 1650/15 –, juris Rn. 30). Damit hat es sein Bewenden. Wegen des vom Landesrecht von Nordrhein-Westfalen abweichenden Anlagenbegriffs in Mecklenburg-Vorpommern hat das Bauprogramm insbesondere nicht die Funktion, die räumliche Ausdehnung der Anlage zu bestimmen (vgl. OVG Münster a. a. O.). Weiter folgt das Erfordernis eines zumindest den Abrechnungsabschnitt übergreifenden Bauprogramms nicht aus einer Vorfinanzierungsfunktion der Abschnittsbildung. Zwar sieht das Kommunalabgabengesetz die Beitragserhebung für eine ausgebaute Gesamtanlage gleichsam als Grundfall vor. Ein Vorrang kommt dieser Abrechnungsweise aber nicht zu. § 8 Abs. 5 KAG M-V begründet kein Rangverhältnis für die Begründung sachlicher Beitragspflichten. Die drei von der Vorschrift genannten Varianten – die endgültige Herstellung der Gesamtanlage, die Abschnittsbildung und die Kostenspaltung – stehen in einem Gleichordnungsverhältnis nebeneinander. Diese Regelung existiert inhaltlich unverändert sei dem Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes 1991. Weder den Materialien dieses Gesetzes noch den des Kommunalabgabengesetzes 1993 oder der KAG-Novelle 2005 kann entnommen werden, dass der Landesgesetzgeber die Abschnittsbildung als Vorfinanzierungsinstrument angesehen hat. Die Abschnittsbildung i. S. d. § 8 Abs. 4 KAG M-V dient damit nicht – jedenfalls nicht vornehmlich – der Vorfinanzierung, sondern ist als Instrument zur Steuerung der Entstehung sachlicher Beitragspflichten zu verstehen (Holz, in: Aussprung/Seppelt/ders., Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 12/2017, § 8 Anm. 1.1.4.3, Seite 45). Die hiervon abweichende Rechtslage im Erschließungsbeitragsrecht, wonach die Abschnittsbildung ein Vorfinanzierungsinstitut ist (BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1996 – 8 C 30.,4 –, juris Rn. 20), ist auf den landesrechtlichen Straßenbaubeitrag nicht übertragbar. Vorbehaltlich der Regelung des § 242 Abs. 9 BauGB betrifft das Erschließungsbeitragsrecht nur von der Gemeinde geplante Verkehrsanlagen. Im Rahmen der Planung dieser Anlagen wird auch die Vollzugsfähigkeit unter dem Aspekt der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinde berücksichtigt. Dies rechtfertigt es, ein die Gesamtanlage betreffendes Bauprogramm zu fordern. Demgegenüber betrifft das Straßenbaubeitragsrecht in den neuen Bundesländern – und so auch in Mecklenburg-Vorpommern – in der Regel von den durch die Kommunalverfassung der DDR im Jahre 1990 neugegründeten Gemeinden vorgefundene Verkehrsanlagen. Bereits die Dimensionierung dieser Verkehrsanlagen unterscheidet sich von Anbaustraßen i. S. d. Erschließungsbeitragsrechts (also Anliegerstraßen von überschaubarer Länge) oftmals erheblich. Bei der Vielzahl ausbaubedürftiger Straßen muss die Gemeinde oftmals priorisieren – und zwar nicht nur im Hinblick auf das „Ob“ oder das „Wann“ des Ausbaus und der betroffenen Teileinrichtungen, sondern auch im Hinblick auf die Ausbaustrecke. Die Refinanzierung von Baumaßnahmen an diesen Verkehrsanlagen ist ebenfalls schwieriger. Dies nicht zuletzt deshalb, weil die Umlagequote – abhängig von der Verkehrsfunktion der Anlage – deutlich geringer ist als die im Erschließungsbeitragsrecht maßgebliche Quote (vgl. § 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB). In dieser Situation verlangt das Kommunalabgabengesetz als Voraussetzung der Abschnittsbildung keine bestehende Gesamtplanung, weil ihre Umsetzung oftmals einen Zeitraum in Anspruch nehmen würde, dessen Länge allein dazu führt, dass die Planung überholt ist. Es würden im Ergebnis überflüssige Kosten produziert, die von den Beitragspflichtigen zu tragen wären. Demgemäß hat die Rechtsprechung in Mecklenburg-Vorpommern die Existenz eines abschnittsübergreifenden Bauprogramms nicht als Voraussetzung für eine Abschnittsbildung i. S. d. § 8 Abs. 4 KAG M-V oder den Vorgängerregelungen angesehen (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 18. Oktober 2001 – 1 M 52/01 –, juris Rn. 23; Beschluss vom 15. September 1998 – 1 M 54/98 –, juris Rn. 20). Umgekehrt führt ein auf Teile der Gesamtanlage beschränktes Bauprogramm nicht dazu, dass die Regelungen über die Entstehung sachlicher Beitragspflichten nicht greifen. So hat es die Gemeinde nicht in der Hand, über ein auf einzelne Teileinrichtungen beschränktes Bauprogramm die gesetzlichen Regelungen über die Entstehung der Beitragspflicht zu verdrängen. Sachliche Straßenbaubeitragspflichten können unter Geltung des Kommunalabgabengesetzes daher grundsätzlich nur entstehen, wenn eine Anlage hinsichtlich ihrer sämtlichen (vorhandenen) Teileinrichtungen ausgebaut wird. Trifft dies nicht zu, entsteht die sachliche Beitragspflicht erst, wenn ein Beschluss über die Kostenspaltung gefasst wird (so bereits VG Greifswald, Urteil vom 2. Mai 2019 – 3 A 1458/18 HGW –, juris Rn. 35). Entsprechendes gilt für die Abschnittsbildung. Soweit sich die Antragstellerin zum Beleg ihrer Auffassung auf die zum Straßenausbaubeitragsrecht ergangene Rechtsprechung aus anderen Bundesländern beruft (u. a. OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Dezember 2009 – 9 ME 108/09 –, juris Rn. 6 m. w. N.), genügt der Hinweis, dass die Entscheidungen maßgebend mit der Vorfinanzierungsfunktion der Abschnittsbildung begründet sind, an der es vorliegend aber fehlt. Ebenfalls unerheblich ist der Einwand, ohne ein die Gesamtanlage umfassendes Bauprogramm könne die Gemeinde ohne zeitliche Grenzen eine Abschnittsbildung beschließen und damit sachliche Beitragspflichten entstehen lassen. Der Einwand ist bereits nicht nachvollziehbar. Denn auch wenn – wie von der Antragstellerin gefordert – zum Zeitpunkt der Abschnittsbildung ein die Gesamtanlage umfassendes Bauprogramm existiert, folgt daraus nicht zwingend, dass die Anlage nach Maßgabe dieses Programms fertiggestellt wird. Das Bauprogramm kann bei veränderten Umständen – Finanzlage der Gemeinde, Verkehrsaufkommen, veränderte städtebauliche Zielvorstellungen usw. – jederzeit willkürfrei geändert werden. Ungeachtet dessen trifft das Argument der zeitlichen Entgrenzung der Beitragserhebung nicht zu. Damit besteht auch kein Grund den Zeitpunkt der Entstehung sachlicher Beitragspflichten nach Treu und Glauben auf den Zeitpunkt der Fertigstellung des Abschnitts vorzuverlegen. Dies folgt aus § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KAG M-V. Danach ist die Beitragserhebung 20 Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Vorteilslage eintrat, nicht mehr zulässig. Die Vorteilslage tritt bei einer Verkehrsanlage dann ein, wenn sie endgültig technisch fertiggestellt ist, d. h. sie dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht (Seppelt, in: Aussprung/ders./Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 05/2021, § 12 Anm. 1.5.2.3.1 m. w. N.). Ist das Bauprogramm – wie hier – auf den Abrechnungsabschnitt einer Verkehrsanlage beschränkt, tritt die Vorteilslage mit der technischen Fertigstellung des Abschnitts ein – und zwar unabhängig davon, ob die Gemeinde über eine wirksame Straßenbaubeitragssatzung verfügt oder die Abschnittsbildung beschließt. Die Frist des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KAG M-V war zum Zeitpunkt der Heranziehung der Antragstellerin allerdings nicht abgelaufen. 2. Weiter ist die Antragstellerin der Auffassung, dass die Abschnittsbildung willkürlich und aus diesem Grunde unwirksam sei. Auch dieser Einwand begründet keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung. Da die Antragstellerin den Willküreinwand in der Beschwerde nicht näher begründet hat, nimmt der Senat Bezug auf die zutreffenden Gründe der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (S. 5/6 des Entscheidungsumdrucks) Bezug. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 i. V. m. § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 GKG unanfechtbar.