3 M 749/21 OVG

Leitsatz: Die Vorschrift des § 2 Abs. 3 KAG M-V (juris: KAG MV 2005) ermöglicht eine auf sog. kleine Kalkulationsfehler beschränkte Fehlerheilung durch die Behörde ohne Mitwirkung der Vertretungskörperschaft. Sie ist trotz ihres Wortlauts nicht auf die Kosten- bzw. Aufwandsseite der Kalkulation beschränkt. Als Rechtsfolge sieht sie die rückwirkende Heilung des auf der Kalkulation beruhenden Abgabensatzes vor.(Rn.11) (Rn.13) Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 26. November 2021 – 3 B 1185/21 HGW – wird zurückgewiesen. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Antragsgegner auferlegt. Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 53.757,08 EUR. I. Die Beteiligten streiten um die Heranziehung zu einem Anschlussbeitrag für die Abwasserbeseitigung. Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke in der B-straße 19, C, Gemarkung C, Flur 12, Flurstücke 231, 236, 237, 238/2, 239/2, 240/3, 241/5, 242/5, 242/8, auf dem sie das Familienhotel betreibt. Mit Bescheid vom 7. August 2009 zog der Antragsgegner die Antragstellerin aufgrund des Anschlusses an das öffentliche Abwassernetz zu einem Anschlussbeitrag Schmutzwasser in Höhe von 30.057,00 EUR heran. Der Bescheid bezog sich lediglich auf die seinerzeit bebauten Flurstücke 231, 237 und 238 (alt). Die Beitragserhebung war auf die Satzung über die Erhebung von Beiträgen für die Abwasserbeseitigung des Zweckverbandes Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung (Beitragssatzung) vom 18. März 2005 in der Fassung der 2. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung von Beiträgen für die Abwasserbeseitigung vom 26. Juni 2009 gestützt. In der Folgezeit erging zu dieser u. a. die 7. Änderungssatzung vom 16. Mai 2011. Am 19. Oktober 2011 erließ der Antragsgegner eine im Wesentlichen inhaltsgleiche Satzung, zu der die 1. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2012 erging. Die streitgegenständlichen Flächen wurden mit dem am 26. Juni 2013 ortsüblich bekannt gemachten Bebauungsplan Nr. 15 "Kinder-Familienhotel C" überplant. Dieser sieht im Vergleich zu der früheren bauplanungsrechtlichen Einordnung als Außenbereichsfläche eine weitergehende Bebaubarkeit der Flächen vor. Mit Bescheid vom 19. Dezember 2019 zog der Antragsgegner die Antragstellerin für die genannten Grundstücke zu einem weiteren Anschlussbeitrag Schmutzwasser in Höhe von 215.028,32 Euro heran, nunmehr gestützt auf die zwischenzeitlich ergangene Beitragssatzung vom 24. Juli 2017. Nach erfolgloser Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erhob die Antragstellerin am 14. Oktober 2020 Klage. Mit Beschluss vom 26. November 2021 – dem Antragsgegner zugestellt am 29. November 2021 – hat das Verwaltungsgericht auf Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet und zur Begründung ausgeführt, dass ihr Aussetzungsinteresse gegenüber dem Vollziehungsinteresse des Antragsgegners überwiege, weil ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheids vom 19. Dezember 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids bestünden. Es sei davon auszugehen, dass der Beitragsanspruch infolge Festsetzungsverjährung gemäß § 47 Abgabenordnung (AO) i. V. m. § 12 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erloschen sei. Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V betrage die Festsetzungsfrist für alle kommunalen Abgaben und damit auch für Anschlussbeiträge vier Jahre. Die Festsetzungsfrist beginne gemäß § 12 Abs. 1 KAG M-V i. V. m. § 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden sei. Nach § 9 Abs. 3 Satz 1 zweiter Halbsatz KAG M-V entstehe die sachliche Beitragspflicht frühestens mit dem In-Kraft-Treten der ersten wirksamen Satzung. Zwar sei davon auszugehen, dass die zum Zeitpunkt des Erlasses des ursprünglichen Bescheids vom 7. August 2009 vom Antragsgegner als Rechtsgrundlage herangezogene Beitragssatzung vom 18. März 2005 in der Fassung der 2. Änderungsatzung vom 26. Juni 2009 unwirksam sei. Jedoch seien nach aktueller Erkenntnis die Beitragssatzungen vom 18. März 2005 in der Fassung der 7. Änderungssatzung vom 16. Mai 2011 (Beitragssatzung 2011) und vom 19. Oktober 2011 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2012 (Beitragssatzung 2012) wirksam. Für die Beitragssatzung 2011 folge dies aus der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern (vgl. Urteil vom 6. September 2016 – 1 L 212/13 –, juris). Die Wirksamkeit der im Wesentlichen inhaltsgleichen Beitragssatzung 2012 sei aus nämlichen Gründen anzunehmen. Die Ausführungen des Antragsgegners, wonach erstmals mit der Beitragssatzung vom 24. Juli 2017 (Beitragssatzung 2017) wirksames Satzungsrecht vorgelegen habe, stellten diese obergerichtlichen Annahmen nicht substantiiert in Frage. Vor diesem Hintergrund sei die sachliche Beitragspflicht für die hier in Rede stehenden Flächen spätestens mit der Schaffung von Baurecht durch die öffentliche Bekanntmachung des Bebauungsplans Nr. 15 am 26. Juni 2013 entstanden. Damit sei die Festsetzungsfrist spätestens mit Ablauf des Jahres 2013 an- und daher mit Ablauf des Jahres 2017 abgelaufen. Die Heranziehung der Antragstellerin mit dem Beitragsbescheid vom 19. Dezember 2019 sei daher außerhalb der Frist erfolgt. Am 13. Dezember 2021 hat der Antragsgegner Beschwerde eingelegt und diese am 23. Dezember 2021 begründet. II. Die Beschwerde gegen die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes ist unbegründet. Die mit der Beschwerde dargelegten und nach § 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zu prüfenden Gründe führen nicht zu einer Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. 1. Der Antragsgegner wendet zunächst ein, dass den Beitragssatzungen 2011 und 2012 eine fehlerhafte Kalkulation der Beitragssätze zugrunde gelegen habe, was zu einer Unwirksamkeit der Satzungen führe. Die Beschlussfassung über die Beitragssätze in den genannten Beitragssatzungen beruhe auf der Beitragskalkulation 2010. In dieser Kalkulation seien die beitragspflichtigen Flächen methodisch fehlerhaft ermittelt worden. Sie seien für bestimmte Baugebiete nicht auf Grundlage der Festsetzungen in den Bebauungsplänen, sondern auf Grundlage der historischen Angaben in Erschließungsverträgen ermittelt worden. Zum Zeitpunkt der Fertigung der Beitragskalkulation hätten mindestens 30 Erschließungsverträge für Baugebiete existiert, in denen die Grundstücksflächen und die zulässige Anzahl der Vollgeschosse jedenfalls teilweise nicht nach den tatsächlichen Festsetzungen in den Bebauungsplänen, sondern beschränkt auf Teilflächen und im Regelfall nur unter Berücksichtigung eines Vollgeschosses angegeben gewesen seien. Diese Angaben seien ungeprüft in die Kalkulation übernommen worden. Dieser Fehler sei erst im Zusammenhang mit der im Jahre 2017 von der Verbandsversammlung des Antragsgegners beschlossenen Beitragskalkulation 2015 korrigiert worden. Erst in dieser Kalkulation seien die Flächen zutreffend in die Kalkulation eingeflossen. Vor diesem Hintergrund habe der Geschäftsführer des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Greifswald vom 18. Januar 2019 (– 3 A 493/17 –) folgende Erklärung abgegeben: "Es ist richtig, dass in der damaligen Kalkulation 2010 dieses Gebiet nur eingeschossig berücksichtigt wurde. Dies ging auf den zugrundeliegenden Erschließungsvertrag zurück, wonach auch dort nur eine Eingeschossigkeit in die Ablösevereinbarung eingeflossen ist. Zwischenzeitlich wurde die Kalkulation jedoch fortgeschrieben. Sie datiert aus dem Jahre 2015 und wurde 2017 beschlossen. Dieser Fehler wurde korrigiert und die Flächen sind zutreffend in die Kalkulation mit eingeflossen. Im Ergebnis liegt dieser rechnerisch ermittelte Beitragssatz über dem politischen, in der Satzung festgeschriebenen Beitragsatz. Vor diesem Hintergrund halte ich an diesem bestehenden Beitragssatz fest." Erst die Abgabe dieser Erklärung zur Fehlerheilung habe nach § 2 Abs. 3 KAG M-V zur erstmaligen Wirksamkeit der Beitragssatzung frühestens im Jahr 2017 geführt. Damit sei die Festsetzungsfrist zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Beitragsbescheids nicht abgelaufen gewesen. Mit diesem Vorbringen werden keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung (§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO) geweckt. Dabei lässt der Senat offen, ob die Berücksichtigung der für die Kalkulation der Beitragssätze maßgeblichen Daten wie die bevorteilte Grundstücksfläche und das zulässige Maß der baulichen Nutzung nach den Angaben von Erschließungsverträgen anstelle der Festsetzungen von Bebauungsplänen zur Fehlerhaftigkeit der den Beitragssatzungen 2010 und 2011 zugrunde liegenden Kalkulationen geführt hat. Dagegen spricht, dass Bebauungsplänen regelmäßig die Größe der einzelnen Baugrundstücke nicht entnommen werden kann. Auch die vom Antragsgegner hervorgehobenen Fehler bei Zugrundelegung der Anzahl zulässiger Vollgeschosse führen nicht gleichsam automatisch zur Fehlerhaftigkeit der Beitragskalkulation. Denn es ist zu beachten, dass bei einer Kalkulation ein gröberer Maßstab anzulegen ist als bei der Heranziehung von Grundstücken im Einzelfall. Dies ergibt sich schon daraus, dass eine Globalkalkulation vorab erstellt wird und das gesamte Satzungsgebiet erfasst. Zudem sind Schätzungen ein wesentlicher Teil der Globalkalkulation. Darauf beruhenden Unschärfen und Ungenauigkeiten sind systembedingt und daher hinzunehmen. Die Grenze ist erst dort erreicht, wo ein erheblicher methodischer Fehler die Ursache für diese Abweichung ist bzw. die angelegte Verfahrensweise vorhersehbar zu einem in eine eindeutige Richtung gehenden Fehler führen wird (OVG Greifswald, Urteil vom 5. Dezember 2016 – 1 K 8/13 –, juris Rn. 59). Dass dies vorliegend der Fall sein könnte, erschließt sich dem Senat trotz des umfangreichen Sachvortrags des Antragsgegners nicht. Insbesondere folgt aus dem Umstand, dass die Nachkalkulation 2015 die für die Vorteilsbemessung maßgeblichen Parameter in bestimmten Bereichen wesentlich genauer abbildet als die der Beitragssatzung 2010 zugrundeliegende Kalkulation, allein kein Hinweis auf das Vorliegen einen methodischen Fehlers. Es besteht auch kein Anlass zu einer vertieften Auseinandersetzung mit den vom Antragsgegner aufgeworfenen Fragen. Denn selbst dann, wenn man von einer Fehlerhaftigkeit der ursprünglichen Kalkulation und der darauf beruhenden Satzungen ausgeht, ergibt sich bereits aus dem Vortrag des Antragsgegners, dass der geltend gemachte Beitragsanspruch infolge Festsetzungsverjährung erloschen ist. Er führt aus, die ordnungsgemäß durchgeführte Nachkalkulation 2015 habe ergeben, dass die Beitragssätze der Einrichtung I bei 8,39 EUR/m² und der Einrichtung II bei 5,80 EUR/m² lägen und die normierten Beitragssätze von 6,99 EUR/m² bzw. 4,83 EUR/m² überstiegen. Vor diesem Hintergrund habe der Geschäftsführer des Antragsgegners in der genannten mündlichen Verhandlung eine sog. Heilungserklärung i. S. d. § 2 Abs. 3 KAG M-V abgegeben. Damit sind die Beitragssatzungen 2011 und 2012 rückwirkend geheilt worden. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V darf die abgabenberechtigte Körperschaft in die Ermittlung der Höhe eines Abgabensatzes (Kalkulation) einzelne Aufwands- und Kostenpositionen nachträglich einstellen oder anders bewerten, soweit dadurch nicht der Abgabensatz erhöht wird. Die nachträgliche Änderung der Kalkulation führt nach Satz 2 der Vorschrift nicht zur Unwirksamkeit der Abgabensatzung; sie bedarf auch keiner erneuten Befassung der Vertretungskörperschaft.Die Vorschrift, die als Reaktion des Landesgesetzgebers auf die als "zu eng" empfundene Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern zur sog. Inhaltsrichtigkeitstheorie verstanden werden kann (Aussprung, in ders./Seppelt/Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 04/2025, § 2 Anm. 8.3.5.2), ermöglicht eine auf "kleine Kalkulationsfehler" beschränkte Fehlerheilung durch die Behörde ohne Mitwirkung der Vertretungskörperschaft (Aussprung a. a. O. und Anm. 8.3.6; VG Greifswald, Urteil vom 13. März 2010 – 3 A 1326/06 –). Sie ist trotz ihres Wortlauts nicht auf die Kosten- bzw. Aufwandsseite der Kalkulation beschränkt (VG Greifswald, Urteil vom 13. November 2017 – 3 A 2209/16 HGW –, juris Rn. 24). Als Rechtsfolge sieht sie die rückwirkende Heilung des auf der Kalkulation beruhenden Abgabensatzes vor (OVG Greifswald, Beschluss vom 15. Juli 2021 – 3 LZ 553/19 OVG –, juris Rn. 22; so bereits mit ausführlicher Begründung: VG Greifswald, Urteil vom 15. Januar 2008 – 3 A 222/07 –, S. 19 f. des Entscheidungsumdrucks; Urteil vom 27. Januar 2010 – 3 A 126/07 –, juris Rn. 20; Aussprung, a. a. O., § 2 Anm. 8.3.3.2). Die Voraussetzungen für eine Fehlerheilung nach dieser Vorschrift liegen vor. Sowohl die Flächenermittlung als auch die Ermittlung des Maßes der baulichen Nutzung in der Kalkulation 2010 war nach dem Vortrag des Antragsgegners fehlerhaft. Allerdings hat sich der Fehler nicht auf die Höhe der in den Beitragssatzungen 2011 und 2012 normierten Beitragssätze ausgewirkt, weil es sich hierbei nicht um die rechnerisch ermittelten höchstzulässigen Beitragssätze, sondern um abgesenkte "politische" Beitragssätze gehandelt hat. Damit konnte der Geschäftsführer des Antragsgegners als zuständiges Organ (vgl. OVG Greifswald, a. a. O., Rn. 24) in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Greifswald vom 18. Januar 2019 die für die Fehlerheilung notwendige "Heilungserklärung" des Inhalts abgeben, dass an den normierten Beitragssätzen trotz der festgestellten Fehler festgehalten werde. Zur Klarstellung sei darauf hingewiesen, dass sich diese Erklärung nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Terminprotokolls nicht auf die Satzung über die Erhebung von Beiträgen für die Abwasserbeseitigung vom 25. Juli 2017 (Beitragssatzung 2017) bezieht. Hierfür bestand keine Notwendigkeit, denn den darin normierten Beitragssätzen lag die nach dem Vortrag des Antragsgegners fehlerfreie Beitragskalkulation 2015 zugrunde. Der Heilungserklärung kommt eine "inter-omnes-Wirkung" zu. Ihre Rechtsfolge ist folglich auch in Verfahren zu beachten, in denen sie nicht abgegeben worden ist (Aussprung, a. a. O., Anm. 8.3.3.2; OVG Greifswald, a. a. O.). 2. Der Antragsgegner wendet gegen die Annahme einer Festsetzungsverjährung weiter ein, dass die Maßstabsregelungen der Beitragssatzungen 2011 und 2012 unvollständig und daher fehlerhaft gewesen seien. Auch dies führe zur Nichtigkeit der Satzungen. Im Verbandsgebiet existierten baulich genutzte Grundstücke im Geltungsbereich von Bebauungsplänen, für die der jeweilige Plan weder eine vollständige noch eine teilweise bauliche Nutzung festsetze. Dies sei z. B. bei dem baulich genutzten Grundstück Flurstück 33/5, Flur 12, Gemarkung D der Fall, das im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 2 der Gemeinde Seebad D "Sondergebiet Strandnahversorgung und Fischerei" liege. Der Bebauungsplan erstrecke sich zwar auf das Grundstück, weise insoweit aber keine Festsetzungen hinsichtlich der Art und des Maßes der baulichen Nutzung auf. Damit fehle der Maßstabsregelung in den Beitragssatzungen 2011 und 2012 der Bezugspunkt für die Vorteilsbemessung. Der Fehler sei erst durch die Beitragssatzung 2017 korrigiert worden. Nach der Neuregelung sei für ein Grundstück wie das genannte immer die volle Grundstücksfläche zugrunde zu legen. Auch mit diesen Ausführungen werden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung begründet. Sie beruhen auf einer Verkennung der bodenrechtlichen Situation. Richtig ist zwar, dass der genannte Bebauungsplan für das genannte Grundstück keine bauliche oder gewerbliche Nutzung festsetzt. Daraus folgt aber nicht, dass eine Ermittlung der für die Beitragsbemessung notwendigen Parameter nach den Beitragssatzungen 2011 oder 2012 unmöglich wäre. Denn bei dem genannten Bebauungsplan handelt es sich um einen einfachen Bebauungsplan, bei dem sich die Zulässigkeit von Vorhaben in Bezug auf die nicht im Plan geregelten Kriterien gemäß § 30 Abs. 3 Baugesetzbuch (BauGB) nach den Maßgaben der §§ 34 bzw. 35 BauGB richtet. Damit hat die Flächenermittlung bei dem Grundstück Flurstück 33/5 – abhängig von seiner bodenrechtlichen Einstufung – nach den Regelungen für Grundstücke im unbeplanten Innenbereich oder im Außenbereich zu erfolgen. Weitere Beispiele, die die Unvollständigkeit der Maßstabsregelung der Beitragssatzungen 2011 bzw. 2012 belegten könnten, nennt der Antragsgegner nicht. Damit ist von einer Vollständigkeit der Maßstabsregelungen in den genannten Beitragssatzungen auszugehen. Ohne dass es für die Entscheidung darauf ankommt, sei darauf hingewiesen, dass erhebliche Zweifel an der Wirksamkeit der Maßstabsregelung in § 5 Abs. 1 Buchst. a) Satz 2 der Beitragssatzung 2015 bestehen. Die Vorschrift, die als Reaktion auf die vermeintliche Unvollständigkeit der Maßstabsregelungen in den Beitragssatzungen 2011 und 2012 normiert worden ist, dürfte mit dem Vorteilsprinzip nicht zu vereinbaren sein, weil sie dazu zwingt, Grundstücke im Geltungsbereich von einfachen Bebauungsplänen auch bei einer nur teilweisen baulichen Nutzbarkeit stets mit ihrer vollen Grundfläche zu berücksichtigen. 3. Da der Antragsgegner die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, die sachliche Beitragspflicht für die hier in Rede stehenden Flächen sei bereits auf Grundlage der Beitragssatzungen 2011 bzw. 2012 entstanden, nicht wirksam in Zweifel gezogen hat, vermag der Senat auch seinem abschließend geltend gemachten Einwand, die sachliche Beitragspflicht sei erst im Jahre 2017 entstanden, nicht zu folgen. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 i. V. m. § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Hinweis Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 GKG unanfechtbar.