1 MR 6/22

Leitsatz: Ein Vorhaben im Sinne des 29 BauGB kann Wohnungseigentümer in ihren aus dem Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Nutzungsmöglichkeiten einschränken, weshalb sie (und nicht die Gemeinschaft) klage- bzw. antragsbefugt sind. (Rn.28) Für eine unzulässige Negativplanung kann die Formulierung des Planungsziels im Aufstellungsbeschluss sprechen, wenn diese auf eine Erhaltungssatzung, nicht jedoch auf eine Bauleitplanung gerichtet ist (hier: Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung). (Rn.37) Dass über die Festsetzungen in einem Bebauungsplan die Ziele der Aufstellungsbehörde ggf. effektiver durchgesetzt werden können, ist für die Frage nach positiven Planungsabsichten letztlich nicht relevant, da es auf den erkennbaren planerischen Willen der Gemeinde ankommt. (Rn.42) Die Satzung der Antragsgegnerin vom 28. Februar 2022 über eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 193 für ein Gebiet im Ortsteil Burg a. F., beidseitig der Charlotte-Niese-Straße, östlich Am Steinkamp, westlich der Klaus-Groth-Straße wird bis zur Entscheidung über einen seitens der Antragsteller noch zu stellenden Normenkontrollantrag in der Hauptsache außer Vollzug gesetzt. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt. I. Die Antragsteller wenden sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Veränderungssperre zu dem Bebauungsplan Nr. 193 der Antragsgegnerin. Sie sind jeweils Wohnungseigentümer (Wohnungen Nr. ... und Nr. ...) in dem Objekt ..., ..., Ortsteil ..., das im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 193 der Antragsgegnerin liegt. Sie beabsichtigen, ihre Wohnungen künftig als Ferienwohnungen zu nutzen. Der Bau- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bauausschuss) beschloss in seiner Sitzung am 22. November 2018 die Aufstellung der Satzung der Stadt Fehmarn über die Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten (Erhaltungssatzung § 172 BauGB) in Burg auf Fehmarn – außerhalb des Gebietes "Historische Altstadt Burg". Als Erhaltungsziel wurde in dem Beschluss angegeben, dass dem sogenannten Milieuschutz (Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung) zur Durchsetzung in diesem Gebiet verholfen werden solle. Ausweislich des im Protokollauszug dargestellten Sachverhalts erfolgte die Beschlussfassung vor dem Hintergrund des aktuellen Wohnraumbedarfs und der Ferienwohnungsproblematik. Danach solle die Erhaltungssatzung – als Ergebnis einer Arbeitsgruppe zur „Wohnflächenentwicklung auf Fehmarn" – ein Instrument zur zukünftigen Steuerung der Nutzung von Wohnungen, aus dem eine quantitative Forderung der Schaffung von Dauerwohnraum abzuleiten sei, darstellen (Protokollauszug aus der Sitzung des Bauausschusses am 22. November 2018, Bl. 2 ff. der Beiakte A). Der Beschluss wurde am 9. März 2019 im Fehmarnschen Tagesblatt und in den Lübecker Nachrichten bekannt gemacht. Auf Antrag der Antragsgegnerin stellte die untere Bauaufsichtsbehörde mit Bescheiden vom 5. und 7. Januar 2021 die Entscheidung über die Anträge der Antragsteller auf Nutzungsänderung gemäß § 15 Abs. 1 BauGB für einen Zeitraum von 12 Monaten zurück. Zur Begründung verwies sie auf die Erhaltungssatzung und führte aus, die Erteilung der Genehmigungen erschwere die Durchführung der beabsichtigten Planung, da die Errichtung einer Ferienwohnung der Satzung widerspreche (vgl. Anlage ASt. 3, Bl. 18 d.A.). Nach einem Hinweis der unteren Bauaufsichtsbehörde zu der fehlenden Aufgabenübertragung auf den Bauausschuss bezüglich Satzungen nach § 172 BauGB erfolgte eine erneute Beschlussfassung durch die Stadtvertretung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung am 25. März 2021. Der Beschluss wurde auf § 214 Abs. 4 BauGB gestützt und es wurde festgestellt, dass die materiell-rechtlichen Folgen rückwirkend zum 9. März 2019 hergestellt worden seien (vgl. Protokollauszug aus der Sitzung der Stadtvertretung am 25. März 2021, Bl. 5 der Beiakte A). Der Beschluss wurde am 8. April 2021 im Fehmarnschen Tagesblatt und in den Lübecker Nachrichten bekannt gemacht. Am 28. Februar 2022 fasste die Antragsgegnerin durch ihren Bauausschuss einen Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 193 für ein – auch das Grundstück der Antragsteller umfassendes – Gebiet im Ortsteil Burg a. F., beidseitig der Charlotte-Niese-Straße, östlich Am Steinkamp und westlich der Klaus-Groth-Straße. Als Ziel der Planung wurde „die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit Abs. 4 BauGB)“ angegeben. Der Auszug aus dem Sitzungsprotokoll enthält zudem den Sachverhalt gemäß der Sitzungsvorlage (vgl. zu den Einzelheiten den Protokollauszug aus der Sitzung des Bauausschusses am 28. Februar 2022, Bl. 3 ff. der Beiakte D). Ebenfalls am 28. Februar 2022 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin eine Satzung über eine Veränderungssperre für dieses Gebiet (Protokollauszug aus der Sitzung des Bauausschusses am 28. Februar 2022, Bl. 2 f. der Beiakte C). Die Bekanntmachung der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 193 erfolgte am 2. März 2022, die Bekanntmachung der Veränderungssperre erfolgte am 3. März 2022, jeweils im Fehmarnschen Tagesblatt und in den Lübecker Nachrichten. Mit Bescheiden vom 16. März 2022 lehnte die untere Bauaufsichtsbehörde die Anträge der Antragsteller auf Nutzungsänderung der Wohnungen zu Ferienwohnungen ab (Anlage ASt. 4, Bl. 24 d.A.). Zur Begründung wurde auf die streitgegenständliche Veränderungssperre verwiesen. Die Nutzungsänderung könne auch nicht nach § 14 Abs. 2 BauGB ausnahmsweise zugelassen werden. Die Bescheide sind nicht bestandskräftig. Am 13. April 2022 haben die Antragsteller um Eilrechtsschutz nachgesucht. Sie machen geltend, die begehrte einstweilige Anordnung sei zur Abwehr schwerer Nachteile dringend geboten. Der Vollzug der Veränderungssperre werde zu einem schwerwiegenden Eingriff in ihr Eigentum führen. Sie hätten bei Erwerb des Wohnungseigentums darauf vertraut, dass es einer Vermietung an Feriengäste zugänglich sei. Ohne die Einnahmen aus der Vermietung bis zur Entscheidung in der Hauptsache sei ihre Kalkulation hinfällig. Dies habe schwerwiegende finanzielle Verluste zur Folge. Der Vollzug der Veränderungssperre vor einer Entscheidung im Normenkontrollverfahren sei auch deshalb nicht hinzunehmen, weil sie sich als offensichtlich rechtsfehlerhaft erweise. Sie sei nicht zur Erreichung des mit ihr intendierten Sicherungszwecks erforderlich. Es bestünden keine hinreichend konkreten und positiven Planvorstellungen für das von ihr betroffene Gebiet. Aus dem Planaufstellungsbeschluss lasse sich nicht ansatzweise ersehen, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein solle. Die Gemeinde habe zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre noch keinen bestimmten Baugebietstyp ins Auge gefasst. In der Begründung des Aufstellungsbeschlusses werde ausschließlich auf die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung abgestellt. Dieses Ziel werde jedoch bereits mit der in Aufstellung befindlichen Erhaltungssatzung verfolgt. Es handele sich daher um eine reine Negativplanung, die sich darin erschöpfe, die Vorhaben der Antragsteller zu verhindern, was sich auch aus dem Protokollauszug ergebe. Alleiniger Grund sei der Ablauf der Zurückstellungsfrist. Ein weiterer Beleg sei der Umstand, dass sich der Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans und der Veränderungssperre nicht auf den gesamten künftigen Geltungsbereich der in Aufstellung befindlichen Erhaltungssatzung erstrecke, sondern nur das Objekt ... sowie die ... erfasse. Da nur für das Objekt ... Nutzungsänderungsanträge sowohl der Antragsteller als auch weiterer Miteigentümer vorlägen, dränge sich der Eindruck auf, dass die ... nur deshalb im Geltungsbereich des Bebauungsplans liege, um die tatsächlich bezweckte Verhinderungsplanung zu verschleiern. Schließlich lasse sich auch der Berichterstattung der örtlichen Presse entnehmen, dass es einzig darum gehe, die beantragte Nutzungsänderung der Antragsteller und weiterer Wohnungseigentümer im Objekt ... zu verhindern (vgl. Fehmarnsches Tagesblatt vom 2. März 2022, Anlage ASt 6, Bl. 29 d.A.) Die Antragsteller beantragen, die am 4. März 2022 in Kraft getretene Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 193 der Antragsgegnerin für ein Gebiet im Ortsteil Burg a. F., beidseitig der Charlotte-Niese-Straße, östlich Am Steinkamp, westlich der Klaus-Groth-Straße bis zur Entscheidung über einen Normkontrollantrag der Antragsteller außer Vollzug zu setzen. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie macht geltend, der Antrag könne bereits mangels Vorliegen einer schweren Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen keinen Erfolg haben. Bei bloßen finanziellen Nachteilen – wie sie die Antragsteller geltend machten – sei die nach der Rechtsprechung des Senats erforderliche Intensität der Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen nicht gegeben. Dies gelte umso mehr angesichts dessen, dass die Einnahmen der Antragsteller durch die Veränderungssperre nicht gänzlich wegfielen, sondern die Vermietung als normale Wohnfläche weiterhin möglich sei. Die erhoffte Generierung höherer Mieten durch eine Nutzungsänderung für Ferienwohnungen stelle aber eine bloße Exspektanz dar, die von Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst werde. Zudem sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Normenkontrollantrag in der Hauptsache keinen Erfolg haben werde. Entgegen der Auffassung der Antragsteller ergebe die Auslegung des Planaufstellungsbeschlusses, dass hinreichend konkretisierte Planungsabsichten vorlägen. Die Sicherung des Ziels der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung könne durch einen Bebauungsplan intensiver erfolgen, als durch eine lediglich zu einem Genehmigungsvorbehalt führende Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Mit dem Bebauungsplan werde zudem das Ziel verfolgt, über die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung hinaus auch die Erhaltung im Plangebiet vorhandener Dauerwohnungen zu gewährleisten. Zwar lasse sich dem Protokollauszug nur „die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit Abs. 4 BauGB)“ als ausdrücklich genanntes Planungsziel entnehmen. Darin sei jedoch auch die beabsichtigte künftige Sicherung von entstehender Wohnbebauung im Sinne von Dauerwohnen als bauplanungsrechtliche Zielsetzung dieses Aufstellungsbeschlusses und somit eine konkrete Vorstellung zur Art der baulichen Nutzung zu erkennen. Der akute Bedarf an Wohnraum und an der Steuerung der Art und des Maßes der baulichen Nutzung würden ausdrücklich genannt. Es sei nicht erforderlich, dass die planerischen Vorstellungen der Gemeinde in der Begründung des Aufstellungsbeschlusses oder der Veränderungssperre festgelegt seien. Vielmehr sei anerkannt, dass sich die Vorstellungen auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben könnten. Ein entsprechender Hinweis bezüglich der Planungsabsichten der Antragsgegnerin ergebe sich bereits aus dem Ortsentwicklungskonzept für die Stadt Fehmarn vom 12. Februar 2020 (Beiakte B, im Folgenden: OEK). Diesem lasse sich auf den Seiten 20 und 57 entnehmen, dass das Dauerwohnen auf der Insel für junge Menschen und vor allem für Familien gestärkt werden solle. Der Mangel an bezahlbarem Wohnraum, u.a. aufgrund der gewerblichen Ferienwohnungsvermietung, werde genannt. Zudem werde in dem Ortsteil Burg auf Fehmarn städtebauliches Innenentwicklungspotenzial gesehen (S. 24). Das OEK zeige insgesamt, dass das Dauerwohnen ein gewichtiges Ziel in der weiteren Entwicklung für die Antragsgegnerin und der Aufstellungsbeschluss daher in diesem Sinne zu verstehen sei. Für das städtebauliche Ziel der Erhaltung bestehenden Dauerwohnraums spreche auch der mit „Wohnraum für alle“ überschriebene Abschnitt 7 des von der Stadtvertretung der Antragsgegnerin am 17. Dezember 2020 beschlossenen Strategiekatalogs (Beiakte B). Hieraus ergebe sich, dass es der Antragsgegnerin nicht nur um die Erhaltung der Zusammensetzung der im Plangebiet ansässigen Wohnbevölkerung, sondern allgemein darum gehe, eine Befriedigung des Bedarfs für Dauerwohnen planerisch sicherzustellen und hierzu Ferienwohnen zu beschränken. Auch dem Wohnungsmarktkonzept der Antragsgegnerin vom März 2021 (Bl. 8 ff. der Beiakte D) lasse sich entnehmen, dass der Planaufstellungsbeschluss im Sinne der Auslegung der Antragsgegnerin zu verstehen sei. Hieraus ergebe sich, dass nach ständigem Ansteigen inzwischen 37 % der Wohnungseinheiten als reine Ferienwohnungen genutzt würden (S. 20) und demzufolge allein 60 Wohnungen pro Jahr für die Dauerwohnbevölkerung neu geschaffen werden müssten, um das Angebot zu erhalten (S. 35). Das Problem der Umwandlung von Dauerwohnraum werde erkannt (S. 39) und es werde daraus die Handlungsempfehlung abgeleitet, den Umwandlungsprozessen verstärkt entgegen zu wirken (S. 42). Auch vor dem Hintergrund dieser konzeptionellen Zielsetzungen sei der Aufstellungsbeschluss so auszulegen, dass Planungsziel des Bauleitplans über die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung hinaus die Erhaltung der Dauerwohnungen im Plangebiet sei. Im Ergebnis seien die Planungsziele des Aufstellungsbeschlusses über den Bebauungsplan Nr. 193 so zu verstehen, dass zum einen mit den effektiveren Durchsetzungsmöglichkeiten eines Bebauungsplans die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sichergestellt werden solle, und dass durch den Bebauungsplan im Plangebiet vorhandene Dauerwohnungen erhalten und hierzu deren Umwandlung in Ferienwohnungen beschränkt werden solle. Eine derartige Fassung der Planungsziele erfülle die Anforderungen der Rechtsprechung an die Mindestkonkretisierung der beabsichtigten Planung. Denn dafür könnten Vorstellungen über die von der Gemeinde gewollte Art der baulichen Nutzung ausreichen, hingegen werde kein detailliertes Planungskonzept vorausgesetzt. Von einem Fehlen der erforderlichen Mindestkonkretisierung könne vielmehr nur dann ausgegangen werden, wenn zur Zeit des Erlasses einer Veränderungssperre der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen sei. Das Konkretisierungserfordernis dürfe nicht überspannt werden darf, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren ginge. Es liege keine unzulässige Verhinderungsplanung vor. Denn das Ziel, Dauerwohnen zu stärken und hierzu u.a. vorhandenen Dauerwohnraum und damit auch die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten und zu diesem Zwecke die Umwandlung von Dauerwohnungen in Ferienwohnungen bauleitplanerisch zu beschränken, stelle die Verfolgung eines legitimen städtebaulichen Ziels dar. Ein durch die Veränderungssperre sicherbares Planungsziel könne auch darin bestehen, eine in dem betreffenden Gebiet an sich – allgemeine oder ausnahmsweise – zulässige Nutzung nach § 1 Abs. 5 oder Abs. 6 BauNVO auszuschließen. Ein derartiger Ausschluss einer bestimmten Nutzung könne sogar Hauptzweck einer Planung sein und stelle daher nicht von vornherein eine unzulässige Negativplanung dar. Der Umstand, dass sich der Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans nicht auf den gesamten künftigen Geltungsbereich der in Aufstellung befindlichen Erhaltungssatzung erstrecke, sondern nur das Objekt ... sowie die ...erfasse, sei rechtlich schon deshalb unerheblich, weil zwar das Ziel der Erhaltung vorhandener Dauerwohnungen und damit die Beschränkung der Änderung ihrer Nutzung in Ferienwohnungen in letzterer Hinsicht notwendigerweise ein Verhinderungselement einschließe. Gleichwohl handele es sich um keine unzulässige Verhinderungsplanung, da diese Folge von einem positiven und legitimen städtebaulichen Ziel – Erhaltung des noch vorhandenen Dauerwohnraums – getragen sei. Außerdem mache die ... den Großteil des beabsichtigten Plangebiets aus, weswegen es fernliege, dass diese Straße bloß nebensächlich Einzug in den geplanten Geltungsbereich gefunden habe. Die Einbeziehung der ... spreche gerade gegen eine Verhinderungsplanung zulasten der Antragsteller, da die Wohnnutzung in diesem Bereich auch ohne bisher bestehende Nutzungsänderungsanträge für die Zukunft gesichert werden solle. Die Bezugnahme auf die Berichterstattung der örtlichen Presse sei ebenfalls unerheblich, da es gerade Sinn der Veränderungssperre sei, das Bauleitplanverfahren zu sichern und zu verhindern, dass vor dessen Abschluss – etwa durch Erlass von Nutzungsänderungen – vollendete Verhältnisse geschaffen würden. Die beabsichtigte Beschränkung der Möglichkeit zur Nutzungsänderung in Ferienwohnungen stelle die notwendige Kehrseite der positiven städtebaulichen Zielsetzung, vorhandene Dauerwohnungen im Plangebiet zu erhalten, dar. Zu Unrecht machten die Antragsteller geltend, dass das in der Begründung für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich genannte Ziel der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung den Erlass des Bauleitplans nicht rechtfertigte, da es bereits mit der in Aufstellung befindlichen Erhaltungssatzung verfolgt werde. Denn dieses Ziel sei durch den flankierenden Erlass entsprechender Festsetzungen in einem Bebauungsplan in wirksamerer Weise realisierbar als durch eine bloße Milieuschutzsatzung. Dies folge daraus, dass eine Erhaltungssatzung lediglich einen Genehmigungsvorbehalt für neue Vorhaben begründe, während mit einem Bebauungsplan eine sehr viel konkretere und effektivere Steuerung erfolgen könne, indem etwa gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO festgesetzt werde, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO vorgesehen seien, nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden und dass demgemäß eine Umwandlung von Dauerwohnungen in Ferienwohnungen ausgeschlossen werde, was in deutlich stärkerem Maße als eine bloße Milieuschutzsatzung zu der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung führe. Von daher sei ungeachtet der Erhaltungssatzung aus Sicht der Antragsgegnerin auch hinsichtlich dieses Planungsziels eine Erforderlichkeit des beabsichtigen Bebauungsplans i.S.v. § 1 Abs. 3 BauGB gegeben. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (Beiakten A – D) Bezug genommen. II. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig (1.) und hat auch in der Sache Erfolg (2.). 1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere sind die Antragsteller in einem noch anhängig zu machenden Hauptsacheverfahren und entsprechend auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Danach kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift einen Normenkontrollantrag beim Oberverwaltungsgericht stellen. Die Möglichkeit einer Verletzung in subjektiven Rechten folgt hier daraus, dass die Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in ihrem Geltungsbereich – und damit auch hinsichtlich des Wohnungseigentums der Antragsteller – bewirkt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Dadurch werden die Antragsteller in ihren aus dem Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt. Konkret äußert sich dies in den Bescheiden der unteren Bauaufsichtsbehörde vom 16. März 2022, mit denen unter Verweis auf die streitgegenständliche Veränderungssperre die begehrten Nutzungsänderungen versagt wurden. Da der Normenkontrollantrag im Hauptsacheverfahren gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Satzung gestellt werden kann und die Bekanntmachung am 3. März 2022 erfolgt ist, steht der Zulässigkeit eines auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Antrags nicht entgegen, dass die Erlangung von Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren wegen Fristablaufs von vornherein ausgeschlossen wäre. 2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch begründet. Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 6 VwGO, wonach das Gericht im Rahmen eines Normenkontrollantrags eine einstweilige Anordnung erlassen kann, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, liegen vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO, jedenfalls bei Bebauungsplänen, zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015 – 4 VR 5.14 –, Rn. 12, juris m. w. N.). Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015 – 4 VR 5.14 –, Rn. 12, juris; Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 28.08.2020 – 1 MR 4/20 –, Rn. 13, juris). Dieser Prüfungsmaßstab findet auch auf Satzungen über Veränderungssperren Anwendung (Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 30.09.2021 – 1 MR 2/21 –, Rn. 21, juris; vgl. ebenso Sächs. OVG, Beschluss vom 17.06.2021 – 1 B 118/21 –, Rn. 39, juris; Bay. VGH, Beschluss vom 11.05.2020 – 1 NE 20.333 –, Rn. 8, juris; OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 09.04.2019 – 2 R 123/18 –, Rn. 28, juris). Gemessen an diesen Maßstäben ist der Antrag begründet. a) Ein fristgerecht gestellter Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wird zulässig und (voraussichtlich) begründet sein, da die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht vorlagen. Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre u.a. mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen. Vorliegend gab es keine hinreichend konkretisierten positiven Planungsabsichten und damit kein Sicherungsbedürfnis. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört auch zur Konzeption des § 14 BauGB. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind (BVerwG, Urteil vom 19.02.2004 – 4 CN 16.03 –, Rn. 28, juris; ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteil vom 02.12.2015 – 1 KN 21/14 –, Rn. 28, juris; Urteil vom 18.08.2011 – 1 KN 3/11 –, Rn. 18, juris; Beschluss vom 30.09.2021 – 1 MR 2/21 –, Rn. 21, juris). Dieses Mindestmaß an Vorstellungen muss geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 – 4 C 1.11 –, Rn. 11, juris). Entsprechende Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben. Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder bekannte Vorgeschichte gehören (BVerwG, Beschluss vom 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –, Rn. 9, juris; ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteil vom 02.12.2015 – 1 KN 21/14 –, Rn. 28, juris). Ob noch hinreichend konkretisierte positiven Planungsabsichten und damit ein Sicherungsbedürfnis anzunehmen ist oder ob eine unzulässige Negativplanung vorliegt, ist eine im Einzelfall anhand der konkreten Planung zu beantwortende Frage. Eine Negativplanung liegt nicht bereits dann vor, wenn der Hauptzweck von Festsetzungen in einem Bebauungsplan in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Sie sind jedoch unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, Beschluss vom 18.12.1990 – 4 NB 8.90 –, Rn. 12 und 15 f., juris; Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 21.10.2020 – 1 KN 3/19 –, Rn. 35, juris). Insbesondere kann eine reine Negativplanung vorliegen, wenn nur die Veränderungssperre, nicht hingegen die Planung selbst erforderlich i.S. von § 1 Abs. 3 BauGB ist (Bay. VGH, Beschluss vom 09.11.2021 – 1 NE 21.2266 –, Rn. 14, juris). Es kann vorliegend offenbleiben, ob die Formulierung des Planungsziels in dem Bebauungsplan Nr. 193 („Die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung [§ 172 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit Abs. 4 BauGB]“) geeignet ist, die (geringen) Anforderungen an das Mindestmaß an Planung zu erfüllen, insbesondere, ob sich daraus hinreichende Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung ableiten lassen können. Denn jedenfalls erweist sich die zu sichernde Planung – auch unter Berücksichtigung der von der Antragsgegnerin in Bezug genommenen Unterlagen – als unzulässige Negativplanung. Dafür spricht zunächst die Formulierung des Aufstellungsbeschlusses vom 28. Februar 2022. Planungsziel war danach nur die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung unter ausdrücklicher Bezugnahme auf § 172 BauGB. Dem Beschluss selbst sind keine weiteren Ziele zu entnehmen, insbesondere nicht zur Art der baulichen Nutzung. In Übereinstimmung damit enthält auch der der Beschlussfassung vorangestellte Sachverhalt kein weiteres Ziel. Zwar weist die Antragsgegnerin zutreffend auf den dort genannten Bedarf an Wohnraum sowie an der Steuerung der Art und des Maßes der baulichen Nutzung hin. Gleichwohl wird anknüpfend daran die Erhaltungssatzung als „geeignetes Instrument zur Steuerung der Art der baulichen Nutzung“ genannt. Dementsprechend wird gerade nicht davon ausgegangen, dass es hierfür der Bauleitplanung bedarf. Im Weiteren wird ausgeführt, dass die bislang ergriffenen Maßnahmen in Form der Zurückstellung von Baugesuchen zur Sicherung der Planung der Erhaltungssatzung angesichts der noch andauernden Abstimmung sowie der zwischenzeitlich vorliegenden Anträge auf Nutzungsänderung nicht (mehr) ausreichend seien. Weiter wird zur Lösung des Problems Folgendes ausgeführt: „Zur Sicherung der Durchführung der beabsichtigten Planung besteht nach § 14 Abs. 1 BauGB die Möglichkeit zum Erlass einer Veränderungssperre. Der Erlass einer Veränderungssperre setzt die Aufstellung eines Bebauungsplans voraus.“ Diese Formulierung spricht dafür, dass sich der Zweck der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 193 in dem Erlass der Veränderungssperre erschöpft, die jedoch lediglich das Verfahren zum Erlass der Erhaltungssatzung sichern soll. Zwar ist die Antragsgegnerin im Wege ihres planerischen Ermessens nicht daran gehindert, ihre Planungsabsichten (auch) über Festsetzungen in einem Bebauungsplan zu verfolgen. Ein derartiger planerischer Wille ist indes vorliegend nicht erkennbar. Nach § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB wird das Erhaltungsgebiet durch Bebauungsplan oder eine sonstige Satzung der Gemeinde förmlich festgelegt. Der Gemeinde steht hinsichtlich der Wahl der Rechtsform zwischen Bebauungsplan und sonstiger Satzung ein freies Ermessen zu (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 172 Rn. 58). Wird von der Möglichkeit der Aufstellung eines Bebauungsplans Gebrauch gemacht, werden die Erhaltungsziele in den Plan integriert. Der Bebauungsplan kann eigenständige sowie auch ergänzende Festsetzungen, die das städtebauliche Planungsziel unterstützen, treffen (Mitschang, UPR 2017, S. 321 [323]). Wird diese Verfahrensweise gewählt, sind die für Bebauungspläne maßgeblichen formellen und materiellen Anforderungen zu beachten. Vorliegend hat die Antragsgegnerin jedoch ausweislich ihrer Beschlüsse vom 22. November 2018 und vom 25. März 2021 die Möglichkeit der Festlegung des Erhaltungsgebiets durch eine sonstige Satzung und nicht durch einen Bebauungsplan gewählt. Hintergrund der Beschlüsse war ausdrücklich der Wohnraumbedarf und die Ferienwohnungsproblematik. Die Erhaltungssatzung sollte danach als Instrument der zukünftigen Steuerung der Nutzung von Wohnungen dienen, aus dem eine quantitative Forderung der Schaffung von Dauerwohnraum abzuleiten sei. Durch die Erhaltungssatzung werde es im Baugenehmigungsverfahren von grundsätzlicher Bedeutung sein, zwischen der Wohnfunktion und der Beherbergungsnutzung zu unterscheiden. Dies solle auch in Bereichen Anwendung finden, die nach § 34 BauGB zu beurteilen seien. Aus dem Vorstehenden ergibt sich gerade nicht, dass die Planungsziele durch Festsetzungen in einem Bebauungsplan verwirklicht werden sollten. Die Antragsgegnerin dürfte vielmehr davon ausgegangen sein, dass – auch im unbeplanten Innenbereich – der Genehmigungsvorbehalt der Erhaltungssatzung ausreichend sei, um dem Wohnraumbedarf und der Ferienwohnungsproblematik zu begegnen. Insofern kann nicht davon ausgegangen werden, dass mit der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 193 erstmalig ein über die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung hinausgehendes Ziel der Erhaltung von Dauerwohnungen verfolgt wird. Denn dieses Ziel war bereits Gegenstand der Aufstellung der Erhaltungssatzung, indem es die gesetzlich normierte Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB konkretisierte. Aus den vorgelegten Unterlagen ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin nunmehr von der Verfahrensweise der isolierten Erhaltungssatzung absehen möchte und das Erhaltungsgebiet in dem Bebauungsplan Nr. 193 festlegen möchte. Es ist auch nicht erkennbar, dass flankierende Festsetzungen zur Erhaltung von Dauerwohnraum geplant sind. Dass über die Festsetzungen in einem Bebauungsplan die Ziele der Antragsgegnerin ggf. effektiver durchgesetzt werden können, ist für die Frage nach positiven Planungsabsichten letztlich nicht relevant, da es auf den erkennbaren planerischen Willen der Gemeinde ankommt. Dem OEK vom 12. Februar 2020 (Stand: Mai 2020) ist zwar zu entnehmen, dass die Attraktivität für junge Menschen und Familien zum Dauerwohnen gestärkt werden solle (S. 20 des OEK). Diese Zielsetzung wird aber entsprechend der obigen Ausführungen bereits mit dem geplanten Erlass der Erhaltungssatzung verfolgt. Erhaltungssatzungen sind in dem OEK auch ausdrücklich als Maßnahmen der bedarfsgerechten Wohnraumentwicklung genannt (S. 58 des OEK). Die weitere angeführte Konzeptentwicklung zur Schaffung von Dauerwohnraum und der Beschränkung von Ferienvermietung bezieht sich ausdrücklich auf Neubaugebiete (S. 57 des OEK). Die in dem OEK genannten und von der Antragsgegnerin angeführten städtebaulichen Innenentwicklungspotenziale in dem Ortsteil Burg auf Fehmarn beziehen sich hinsichtlich der Schaffung von Dauerwohnraum ausschließlich auf Flächen außerhalb des Plangebiets (vgl. Auflistung der Potenzialflächen für Wohnraumentwicklung, S. 22 und 27 des OEK) und sprechen dementsprechend nicht dafür, dass in dem Gebiet die Aufstellung eines Bebauungsplans beabsichtigt war. Soweit die Antragsgegnerin auf ihren Strategiekatalog vom 17. Dezember 2020 verweist, enthält auch dieser keine Ziele, die über die mit der Erhaltungssatzung verfolgten hinausgehen. Zur Erhaltung von Dauerwohnraum wird als operatives Ziel ausdrücklich und auch ausschließlich der Erlass einer Erhaltungssatzung genannt (S. 12 des Strategiekatalogs). Die Möglichkeit der Bauleitplanung wird hingegen nicht erwähnt. Dem in der Sitzung des Bauausschusses am 18. März 2021 beschlossenen Wohnungsmarktkonzept ist zwar zu entnehmen, dass den unerwünschten Umwandlungsprozessen auch mit der Überplanung von Stadtteilen entgegengewirkt werden könne. Gleichzeitig wird aber auch das Instrument der Erhaltungssatzung ausdrücklich genannt (S. 42 des Wohnungsmarktkonzepts). Dass es dem Willen der Antragsgegnerin entspricht, ihre Ziele auch weiterhin mit Hilfe der Erhaltungssatzung zu verfolgen, zeigt auch, dass nur eine Woche später in der Sitzung der Stadtvertretung der erneute Beschluss zur Aufstellung einer Erhaltungssatzung gefasst wurde, ohne die Möglichkeit einer flankierenden Bauleitplanung zu nutzen oder auch nur zu erwähnen. Vielmehr wird die Aufstellung eines Bebauungsplans erstmalig in der Sitzung am 28. Februar 2022, und auch dort lediglich als Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre thematisiert. Weitere Umstände, die planerische Absichten der Antragsgegnerin erkennen lassen, sind in den Verwaltungsvorgängen nicht enthalten. Ergibt sich demnach auch aus den anderen Akten nicht, dass bestimmte Festsetzungen in einem Bebauungsplan vorgesehen waren, ist angesichts der Formulierung des Aufstellungsbeschlusses und dem vorangestellten Sachverhalt von einer Negativplanung auszugehen. Insofern bedarf es keiner weiteren Erörterung, inwieweit die Erforderlichkeit der Planung eines Bebauungsplans nach § 1 Abs. 3 BauGB in Zweifel zu ziehen ist, wenn der Zweck der Planung mit dem einer Erhaltungssatzung identisch ist (vgl. für den Fall der Teilidentität mit einer bereits erlassenen Erhaltungssatzung Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 16.06.2020 – 1 KN 18/15 –, Rn. 46, juris). b) Wird nach alledem ein noch zu stellender Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und voraussichtlich begründet sein, ist dies, wie oben dargelegt, ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der Satzung über die Veränderungssperre bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. Zudem lässt der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragsteller so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Für die Antragsteller, die konkrete Nutzungsabsichten für das Wohneigentum haben, ist nur durch die Außervollzugsetzung der Satzung gesichert, dass im bauaufsichtlichen Verfahren gestellte Anträge nunmehr nach der zurzeit geltenden Rechtslage gemäß § 34 BauGB geprüft werden. Diese Interessen sind auch nicht bereits deshalb unbeachtlich, weil sie wirtschaftlicher Art sind (vgl. auch Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 30.09.2021 – 1 MR 2/21 –, Rn. 29, juris; Beschluss vom 21. März 2022 – 1 MR 1/22 –, n.v., S. 13 des Beschlussabdrucks). Der von der Antragsgegnerin angeführten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 22. November 2016 – OVG 2 S 66.15 –, Rn. 22, juris) lag im Übrigen eine Fallgestaltung zu Grunde, aufgrund derer die summarische Prüfung im Eilverfahren ergeben hatte, dass die angegriffene Satzung nicht offensichtlich unwirksam war. In dieser Konstellation sei der Erlass einer einstweiligen Anordnung auch nicht aufgrund einer Folgenabwägung im Hinblick auf wirtschaftliche Nachteile dringend geboten. Da vorliegend der Normenkontrollantrag voraussichtlich erfolgreich wäre, bleibt nach den o.g. Maßstäben kein Raum für eine Folgenabwägung, in deren Rahmen die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen müssen. Insofern ist die Konstellation nicht auf die hier vorliegende übertragbar. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung auf 15.000,00 € folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Sie berücksichtigt das wirtschaftliche Interesse der Antragsteller an der Nutzung ihrer Wohneinheiten als Ferienwohnungen. Nach den regelmäßigen Streitwertannahmen des Senats wird das wirtschaftliche Interesse an einer Baugenehmigung für ein Mehrfamilienhaus mit 10.000,00 € je Wohneinheit bewertet. Dieser Betrag ist im Hinblick auf die gewerbliche Nutzung als Ferienwohnung jedoch um 50 % zu erhöhen und sodann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).