1 MB 19/24

Leitsatz: In aller Regel rechtfertigt bereits die sich aus dem Fehlen einer im Einzelfall notwendigen Baugenehmigung für die konkrete Nutzung einer baulichen Anlage ergebende formelle Illegalität den Erlass einer Untersagung der Nutzung. Da diese in erster Linie die Funktion hat, den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen, muss grundsätzlich nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt. Allerdings darf eine formell rechtswidrige Nutzung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig dann nicht untersagt werden, wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig bzw. bei verfahrensfreien Vorhaben offensichtlich zulässig ist.(Rn.8) Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 8. Kammer – vom 11. Oktober 2024 wird zurückgewiesen. Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt. I. Die Antragsteller wenden sich im Beschwerdeverfahren weiterhin gegen eine sofort vollziehbare Nutzungsuntersagungsverfügung betreffend eine Ferienwohnungsnutzung. Sie sind Eigentümer des mit einem Hauptgebäude und einem Nebengebäude bebauten Grundstücks …, Sylt, das im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 28 der Gemeinde Sylt für den Ortsteil Westerland liegt, der am 2. September 1977 in Kraft getreten ist und in Bezug auf das Grundstück ein allgemeines Wohngebiet festgesetzt. Über eine Baugenehmigung für eine Ferienwohnungsnutzung verfügten die Antragsteller zu keinem Zeitpunkt. Mit Schreiben vom 22. November 2023 hörte der Antragsgegner zu einer beabsichtigen Nutzungsuntersagung an. Daraufhin beantragten die Antragsteller die Erteilung von zwei Baugenehmigungen für die beiden Ferienwohnungen im Dachgeschoss und im Gartenhaus. Am 10. Januar 2024 beschloss die Gemeinde Sylt die fünfte Änderung des Bebauungsplans Nr. 28 und machte den Aufstellungsbeschluss bekannt. Wesentliches Planungsziel ist unter anderem die Steuerung der Zulässigkeit von Dauerwohnen, Zweitwohnen und Ferienwohnungen. Unter dem 28. Februar 2024 erließ der Antragsgegner zwei – für sofort vollziehbar erklärte – Zurückstellungsbescheide gemäß § 15 Abs. 1 BauGB hinsichtlich der Bauanträge der Antragsteller. Mit Bescheid vom 9. April 2024 erließ er zudem die streitgegenständliche Nutzungsuntersagung, mit der er die Nutzung sowie das Nutzenlassen durch Dritte der Dachgeschosswohnung und des Gartenhauses zu Ferienwohnzwecken ab sofort untersagte und ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 € für den Fall der Zuwiderhandlung androhte. Gegen diesen Bescheid richtete sich der Widerspruch der Antragsteller vom 15. April 2024. Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die umfassende Darstellung im erstinstanzlichen Beschluss Bezug genommen. Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag vom 9. Juli 2024 mit Beschluss vom 11. Oktober 2024 abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei formell und materiell nicht zu beanstanden. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung vom 9. April 2024 sei höher zu bewerten als das Interesse der Antragsteller an der vorläufig weiteren Nutzung der Ferienwohnung. Die Nutzungsuntersagung erweise sich nach den erkennbaren Umständen bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig. Wegen der Einzelheiten wird auf die ausführlich begründete erstinstanzliche Entscheidung Bezug genommen. Gegen den am 11. Oktober 2024 zugestellten Beschluss richtet sich die am 15. Oktober 2014 eingelegte und mit Schriftsatz vom 5. November 2024 begründete Beschwerde der Antragsteller. Zur Begründung berufen sie sich zunächst auf eine Verletzung der Aufklärungspflicht durch das Erstgericht. Das Verwaltungsgericht habe bei dem Antragsgegner abfragen müssen, ob und wie viele illegale Ferienwohnnutzungen im Plangebiet des Bebauungsplanes Nr. 28 der Gemeinde Sylt ermittelt worden seien und wie viele Eigentümer einen Bauantrag gestellt hätten, um die illegale Ferienwohnung-Nutzung nachträglich zu legalisieren. Außerdem sei von einem materiellen Bestandsschutz der Ferienwohnungsnutzung auszugehen. Die seitens der Antragsteller durchgeführte Nutzungsänderung sei in der Vergangenheit vor Erlass der Zurückstellungsbescheide für einen relevanten Zeitraum genehmigungsfähig gewesen und habe im Einklang mit dem materiellen Baurecht gestanden. Denn der maßgebliche Bebauungsplan regele in Verbindung mit § 4 Abs. 3 Nr. 2 der Baunutzungsverordnung von 1968, dass nicht störende Gewerbebetriebe eine ausnahmsweise zulässige Nutzung darstellten. Als solche sei ihre Ferienwohnungsnutzung zu qualifizieren. Da die Ausnahme im maßgeblichen Bebauungsplan vorgesehen sei, habe es keines Nutzungsänderungsantrages bedurft, um zumindest dem materiellen Bestandsschutz zu genügen. Auch wenn es sich um eine Ermessensentscheidung gehandelt habe, sei von einem intendierten Ermessen auszugehen. Da die Bauanträge bereits am 3. Januar 2024 bzw. am 4. Januar 2024 bei dem Antragsgegner eingegangen seien und das Ermessen im Rahmen der im Bebauungsplan vorgesehenen Ausnahme intendiert sei, habe der Antragsgegner vor Erlass der Zurückstellungsbescheide offensichtlich zugunsten der Antragsteller die beantragten Nutzungsänderungsgenehmigungen erteilen müssen. Insoweit hätten die erteilten Zurückstellungsbescheide einer offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit der Nutzungsänderungsanträge nicht entgegengestanden. Zudem habe dem Erlass der sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagungsverfügung das treuwidrige Verhalten des Antragsgegners entgegengestanden. Denn dieser habe sich in Widerspruch zu seiner eigenen Zusicherung in der E-Mail vom 16. Januar 2024 gesetzt. Zudem habe das Verwaltungsgericht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz nicht ausreichend berücksichtigt. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz vom 5. November 2024 Bezug genommen. II. Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2024 ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage. 1. Die von den Antragstellern geltend gemachte Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Eine Beschwerde nach § 146 Abs. 4 VwGO kann mit der Behauptung von Verfahrensfehlern grundsätzlich nicht erfolgreich geführt werden. Denn anders als die Vorschriften über Berufung und Revision kennt diese Norm kein vorgeschaltetes Zulassungsverfahren (mehr), sondern ermöglicht in den von § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO gezogenen Grenzen eine umfassende, nicht z. B. von der erfolgreichen Rüge eines Verfahrensfehlers abhängige Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung durch das Oberverwaltungsgericht als zweite Tatsacheninstanz (Beschlüsse des Senats vom 26. Mai 2023 – 1 MB 13/22 –, juris Rn. 28 m. w. N. und vom 8. August 2024 – 1 MB 8/24 –, juris Rn. 6). 2. Entgegen dem Beschwerdevorbringen liegen auch die Voraussetzungen für den Erlass der sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagungsverfügung vor. Gemäß § 58 Abs. 2 LBO haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden, soweit nicht andere Behörden zuständig sind. Sie können in Wahrnehmung dieser Aufgaben die erforderlichen Maßnahmen treffen. Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, kann diese Nutzung gemäß § 80 Satz 2 LBO untersagt werden. Insoweit rechtfertigt in aller Regel – wovon die erstinstanzliche Entscheidung unter Heranziehung der Rechtsprechung des Senats zutreffend ausgeht – bereits die sich aus dem Fehlen einer im Einzelfall notwendigen Baugenehmigung für die konkrete Nutzung einer baulichen Anlage ergebende formelle Illegalität den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Da die Nutzungsuntersagung in erster Linie die Funktion hat, den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen, muss grundsätzlich nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt. Allerdings darf eine formell rechtswidrige Nutzung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig dann nicht untersagt werden, wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig bzw. bei verfahrensfreien Vorhaben offensichtlich zulässig ist (st. Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschluss vom 24. August 2022 – 1 MB 9/22 –, S. 6 f. des Beschlussabdrucks, n. v.; Beschluss vom 16. Januar 2018 – 1 MB 22/17 –, juris Rn. 10; Beschluss vom 25. Juni 2020 – 1 MB 31/19 –, juris Rn. 16 m. w. N.) oder materiellen Bestandsschutz genießt (vgl. Beschluss des Senats vom 4. April 2011 – 1 LA 96/10 –, juris Rn. 8; Beschluss vom 17. Juli 2024 – 1 MB 15/24 –, juris Rn. 2 f.). Entgegen dem Beschwerdevorbringen ist nicht von einer offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit der Ferienwohnungsnutzung auszugehen. Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass dies gegenwärtig bereits auf die Zurückstellungsbescheide vom 28. Februar 2024 (Anlage ASt. 15 zur erstinstanzlichen Antragsschrift) zurückzuführen ist, mit denen die Entscheidung über die Zulässigkeit der Vorhaben bis zum 12. Februar 2025 ausgesetzt worden ist (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Das Verwaltungsgericht hat inzident die Voraussetzungen für deren Erlass geprüft und bejaht, ohne dass die Beschwerde sich dagegen wendet. Auch soweit die Antragsteller sich auf Bestandsschutz berufen, verhilft dies der Beschwerde nicht zum Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Vortrag der Antragsteller, dass die Nutzung vor Erlass der Zurückstellungsbescheide materiell legal gewesen sei, zutreffend anhand des speziellen veränderungssperrenrechtlichen Bestandsschutzes gemäß § 14 Abs. 3 Var. 4 BauGB gewürdigt (vgl. ausführlich zum Bestandsschutz bei Veränderungssperren: Beschluss des Senats vom 8. August 2024 – 1 MB 8/24 –, juris Rn. 12). Zwar ist hier bislang keine Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 BauGB erlassen worden, sondern der Antragsgegner hat gegenüber den Antragstellern zwei Zurückstellungsbescheide erlassen. Allerdings setzt der Erlass eines Zurückstellungsbescheids gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB voraus, dass eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht beschlossen ist. Zutreffend geht daher das Verwaltungsgericht davon aus, dass eine Zurückstellung bei Vorhaben nicht möglich ist, die nach § 14 Abs. 3 BauGB von einer Veränderungssperre unberührt bleiben. Die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, die gemäß § 14 Abs. 3 BauGB von einer Veränderungssperre nicht berührt werden, darf auch bei Vorliegen sämtlicher Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 BauGB nicht zurückgestellt werden. Denn die Zurückstellung kann eine Veränderungssperre zwar vorübergehend ersetzen, darf aber nicht zur Umgehung der Vorschriften über die Veränderungssperre führen (Decker, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Stand: September 2024, § 15 BauGB Rn. 9 m.w.N.). Es ist allerdings auch im Beschwerdeverfahren nicht ersichtlich, dass es sich bei den Vorhaben der Antragsteller um solche handelt, welche die Voraussetzungen von § 14 Abs. 3 BauGB erfüllen könnten. Die Antragsteller räumen selbst ein, dass die vorgenommene Nutzungsänderung auch in der Vergangenheit nur ausnahmsweise zulässig gewesen ist. Eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit schied damit auch in der Vergangenheit aus. Konkrete Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null sind nicht dargelegt. Soweit die Antragsteller darauf abstellen, dass das Ermessen des Antragsgegners bei der Entscheidung über das Vorliegen einer Ausnahme zu ihren Gunsten intendiert sei, folgt daraus nichts anders. Die Versagung einer Ausnahme kann zwar nur aus städtebaulichen Gründen erfolgen. Die Wahrung des im Bebauungsplan, der für das betroffene Gebiet hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein allgemeines Wohngebiet (WA) festsetzt, angelegten Verhältnisses zwischen Regelbebauung gemäß § 4 Abs. 2 BauNVO und Ausnahmebebauung gemäß § 4 Abs. 3 BauNVO, stellt einen solchen städtebaulichen Grund dar. Dabei kommt es nicht allein darauf an, wie sich das numerische Verhältnis von genehmigten Wohnnutzungen zu genehmigten Ferienwohnnutzungen vor Erlass der Veränderungssperre dargestellt hat. Der Antragsgegner konnte außerdem berücksichtigen, wie viele weitere ungenehmigte Ferienwohnnutzungen im Plangebiet existierten, ob insoweit Anträge auf Nutzungsänderungen vorlagen und nach welchen Kriterien die Kapazität der ausnahmsweise zulässigen Nutzungen ausgeschöpft werden sollen (z. B. Windhundprinzip, Berücksichtigung der Lage im Plangebiet, Berücksichtigung, ob den Eigentümern bereits Ferienwohnnutzung genehmigt worden ist, usw.) (vgl. ausführlich: Beschluss des Senats vom 8. August 2024 – 1 MB 8/24 –, juris Rn. 13). Dies gilt entsprechend in Bezug auf das weitere Vorbringen der Antragsteller, wonach der Antragsgegner vor Erlass der Zurückstellungsbescheide offensichtlich die beantragten Nutzungsänderungsgenehmigungen habe erteilen müssen. 3. Es liegen auch keine Anhaltspunkte für ein treuwidriges Verhalten des Antragsgegners vor. Das Verwaltungsgericht hat die E-Mail der Mitarbeiterin des Antragsgegners zutreffend nicht als Zusicherung eingestuft und auch im Übrigen die zeitliche Reichweite der darin enthaltenen Erklärung bis zum Erlass der Zurückstellungsbescheide begrenzt. Es gibt – gerade bei der im Beschwerdeverfahren eingeforderten lebensnahen Betrachtung – keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner sich bis zum Abschluss eines ggf. über mehrere Instanzen hinziehenden Hauptsacheverfahrens binden wollte, dessen zeitliche Dauer er nicht in der Hand hat. 4. Soweit die Antragsteller vortragen, das Verwaltungsgericht habe den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der Beurteilung des Eigentumsrechts gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG nicht ausreichend berücksichtigt, ist dies schon nicht ausreichend dargelegt. Entgegen den Darstellungen im Beschwerdeverfahren ist nämlich nicht ersichtlich, dass die Aufstellung der 5. Änderung des Bebauungsplans Nr. 28 dazu dient, die illegale Ferienwohnungsnutzung der Antragsteller nachträglich zu legalisieren. Wesentliche Planungsziele sind unter anderem Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, insbesondere zur Steuerung der Zulässigkeit von Dauerwohnen, Zweitwohnen und Ferienwohnungen. Danach lässt sich keinesfalls sicher prognostizieren, dass die Ferienwohnungsnutzung genehmigungsfähig sein wird. Gerade aus diesem Grund sind vorliegend die Zurückstellungsbescheide ergangen. Anhaltspunkte für ein systemwidriges Einschreiten sind nicht dargelegt. 5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).