2 MB 3/21

Leitsatz: 1. Bei der Auslegung von Anträgen und von bei einer Behörde einzulegenden Rechtsbehelfen ebenso wie bei der Auslegung von Prozesshandlungen sind die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden.(Rn.6) 2. Entspricht erkennbar nur ein Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 6 S. 1 iVm. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO den Belangen des Rechtsschutzsuchenden, weil er damit im Gegensatz zu einem Stundungsantrag, bei dem eine reine Billigkeitsprüfung stattfindet, die erneute Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides durch die Behörde erreicht, ist er dahingehend auszulegen.(Rn.7) 3. Das bloße Fehlen eines Gebührenmaßstabes für eine vorgenommene Schätzung führt nicht zur Nichtigkeit nach § 113 Abs. 1 LVwG und damit zur Unwirksamkeit des Bescheides gemäß § 112 Abs. 3 LVwG.(Rn.16) Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 4. Kammer, Einzelrichterin – vom 27. Januar 2021 wird zurückgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 1.162,00 Euro festgesetzt. Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Januar 2021 ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 9. Juli 2020 über die Festsetzung von Abwassergebühren für den Abrechnungszeitraum vom 1. Januar 2020 bis zum 30. Juni 2020 in Höhe von 1.162,00 € in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. August 2020 als unzulässig abgelehnt und dies sinngemäß damit begründet, dass der Antrag unzulässig sei. Der Antragsteller habe bei der Behörde zuvor den dafür erforderlichen Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung (vgl. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO – ein solcher werde von ihm nicht behauptet und sei auch dem Verwaltungsvorgang nicht zu entnehmen – nicht gestellt. Der gegen den Bescheid eingelegte Widerspruch erfülle das Antragserfordernis nicht. Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts halten zwar einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Insoweit dringt die Beschwerde mit ihrem Einwand, der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO sei zulässig, weil das Schreiben des Antragstellers vom 15. August 2020 als gegenüber der Antragsgegnerin gestellter und nicht in angemessener Frist beschiedener Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung auszulegen sei, durch (1). Zur Begründetheit der Beschwerde und damit zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses, führt dies im aber Ergebnis nicht. Die Rüge des Antragstellers gegen die hilfsweise zur Rechtmäßigkeit des Bescheides gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts geht ins Leere. Insoweit bestehen entgegen der Auffassung des Antragstellers keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides (vgl. zu diesem Maßstab: Beschluss des Senats vom 5. Dezember 2018 – 2 MB 26/18 –, juris Ls 1 und Rn. 5) (2). 1. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig. Der Antragsteller hat bereits vor Eingang des gerichtlichen Eilantrages vom 18. September 2020 bei der Antragsgegnerin mit am 17. August 2020 per Fax eingegangenem Schreiben vom 15. August 2020 den nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) erforderlichen Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung gestellt. Die Antragsgegnerin hat den Aussetzungsantrag zwar nicht, wie es § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO vorsieht, ganz oder zum Teil abgelehnt (vgl. zum in Abgabensachen dem gerichtlichen Verfahren vorgeschaltetem Aussetzungsverfahren als nicht nachholbarer Zugangsvoraussetzung für das vorläufige Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO: VGH Kassel, Beschluss vom 23. Januar 2019 – 5 B 2364/18 –, juris Rn. 3; OVG Greifswald, Beschluss vom 16. Oktober 2015 – 1 M 406/15 –, juris Ls 1 und Rn. 5; jeweils mwN.; NK-VwGO/Adelheid Puttler, 5. Auflage 2018, § 80 Rn. 180 mwN.) (a). Dies war aber nach § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO ausnahmsweise nicht notwendig, weil die Antragsgegnerin über den Antrag des Antragstellers ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes nicht in angemessener Frist (vor dem gerichtlichen Eilantrag) sachlich entschieden hat (b). a. Der Antragsteller hat der Antragsgegnerin am 17. August 2020 (vgl. Bl. 34 f. BA A) mit Bezug auf ihr Schreiben vom 14. Juli 2020 (vgl. Bl. 32 f. BA A) mitgeteilt, dass er bei seinem Widerspruch (gegen den Bescheid über Abwassergebühren vom 9. Juli 2020) bleibe und die Antragsgegnerin zugleich zur Klärung dieser Angelegenheit um Stundung des offenen Betrages, gegebenenfalls bis zu einem Gerichtsverfahren, gebeten. Dieses Schreiben kann nur als Aussetzungsantrag verstanden werden. Insoweit sind bei der Auslegung von Anträgen und von bei einer Behörde einzulegenden Rechtsbehelfen ebenso wie bei der Auslegung von Prozesshandlungen die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. Danach kommt es nicht auf den inneren Willen der erklärenden Partei, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück und der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger erkennbar wird, ist maßgeblich. Entscheidend für den Inhalt eines Antrages oder Rechtsbehelfs ist daher, wie die Behörde ihn unter Berücksichtigung aller ihr erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben zu verstehen hat. Dabei muss sich die Auslegung auf den Schriftsatz in seiner Gesamtheit und das mit ihm erkennbar verfolgte Rechtsschutzziel beziehen. Bei der Ermittlung des wirklichen Willens ist nach anerkannter Auslegungsregel zugunsten des Bürgers davon auszugehen, dass er denjenigen Rechtsbehelf einlegen will, der nach Lage der Sache seinen Belangen entspricht und eingelegt werden muss, um den erkennbar angestrebten Erfolg zu erreichen (vgl. nur: BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 2001 – 8 C 17.01 –, juris Ls 1 und Rn. 40 mwN). Daran gemessen hat der seinerzeit noch nicht vertretene Antragsteller damit zwar keinen Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung des Abgabenbescheides im wörtlichen Sinne gestellt, aber für die Antragsgegnerin als Erklärungsempfängerin nach Treu und Glauben bei objektiver Betrachtungsweise erkennbar zum Ausdruck gebracht, dass er eine Aussetzungsentscheidung der Behörde begehrt. Denn es ist nicht allein auf seine Wortwahl „stunden“ abzustellen, sondern der in Bezug genommene Kontext zu berücksichtigen (vgl. im Ergebnis ebenso zu mit einem Widerspruch verbundenen Stundungsbegehren: OVG Saarlouis, Beschluss vom 22. Juni 1992 – 1 W 29/92 –, Ls 1 und Rn 3; OVG Weimar, Beschluss vom 26. Juli 2002 – 4 EO 331/02 –, Rn. 4; VGH München, Beschluss vom 23. März 2004 – 6 CS 03.3376 –, Rn. 23; jeweils juris). Darin hat der Antragsteller Ausführungen zur Fehlerhaftigkeit der auf einer Schätzung basierenden Abrechnung des Wasserverbrauchs sowie zur teilweisen Verjährung der Abgabenforderung gemacht und damit für die Behörde unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass er bis zu einer gerichtlichen Klärung nicht zahlen will, weil er den Gebührenbescheid für rechtswidrig hält. Ausführungen dazu, dass und warum er den festgesetzten Betrag nicht zahlen kann, hat er hingegen nicht gemacht. Dies wäre aber erwartbar gewesen, wollte die Behörde das „Stundungsgesuch“ des Antragsstellers wörtlich nehmen. Denn ohne Angaben zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Antragstellers könnte die Antragsgegnerin nicht prüfen, ob die Einziehung bei Fälligkeit eine erhebliche Härte für den Schuldner bedeutet und der Anspruch durch die Stundung nicht gefährdet erscheint (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG iVm. § 222 Satz 1 AO). Zudem entspricht erkennbar nur ein Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 6 Satz 1 iVm. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO den Belangen des Antragstellers, weil er damit im Gegensatz zu einem Stundungsantrag, bei dem eine reine Billigkeitsprüfung stattfindet, die erneute Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides durch die Antragsgegnerin erreicht. b. Die Antragsgegnerin hat über den so verstandenen Aussetzungsantrag des Antragstellers vom 17. August 2020 auch ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes nicht in angemessener Frist sachlich entschieden, sodass der Antragssteller nach Fristablauf – hier am 17. September 2020 –, den gerichtlichen Eilantrag – hier am 18. September 2020 – stellen konnte (vgl. dazu die Ausnahmevorschrift des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO). Der Senat hält mit Blick auf die konkreten Umstände des Einzelfalls und der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 VwGO (vgl. zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs „angemessene Frist“ und „zureichenden Grundes“: VGH Kassel, Beschluss vom 23. Januar 2019 – 5 B 2364/18 –, juris Rn. 4; OVG Greifswald, Beschluss vom 16. Oktober 2015 – 1 M 406/15 –, juris Rn. 6; jeweils mwN; Schoch/Schneider/Schoch, 40. EL Februar 2021, VwGO § 80 Rn. 514 mwN.) eine Frist von einem Monat zur sachlichen Entscheidung über den Aussetzungsantrag des Antragstellers für (mehr als) angemessen. Bei der Bemessung der Frist ist berücksichtigt worden, dass die rechtlichen und tatsächlichen Fragen – auch aus Sicht der Antragsgegnerin – nicht komplex waren. Deshalb hat die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 25. August 2020 über den Widerspruch des Antragstellers vom 14. Juli 2020 entschieden und sich darin schon mit den in seinem Schreiben vom 17. August 2020 gemachten sachlichen Ausführungen – jedoch allein bezogen auf die Entscheidung über den Widerspruch des Antragsstellers – (vgl. dort Seite 1 R, 5. Absatz, Bl. 40 BA A) befasst. Dafür, warum die Antragsgegnerin nicht zugleich den Aussetzungsantrag beschieden hat, ist ein zureichender Grund nicht erkennbar. 2. Entgegen dem Beschwerdevorbringen ist der Gebührenbescheid bei summarischer Prüfung mit Blick auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nicht offensichtlich rechtswidrig bzw. es bestehen in Anlehnung an § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO auch keine ernstlichen Zweifel an dessen Rechtmäßigkeit, sodass das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der sofortigen Vollziehung nicht gegenüber dem Interesse der Antragsgegnerin auf sofortige Vollziehung des Gebührenbescheides überwiegt (vgl. zu diesem Maßstab: Beschluss des Senats vom 5. Dezember 2018 – 2 MB 26/18 –, juris Ls 1 und Rn. 5). Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitgegenständlichen Abwassergebühr ist § 14 iVm § 15 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die zentrale Schmutz- bzw. Niederschlagswasserbeseitigung (Beitrags- und Gebührensatzung) vom 13. Dezember 2018, deren Wirksamkeit die Beschwerde auch nicht in Zweifel zieht. Danach wird für die Inanspruchnahme der zentralen öffentlichen Schmutzwasseranlage eine Schmutzwassergebühr für die Grundstücke erhoben, die an die jeweiligen Einrichtungen angeschlossen sind (§ 14 der Satzung „Grundsatz“). Die Schmutzwassergebühr wird nach der Schmutzwassermenge bemessen, die in die öffentliche Schmutzwasseranlage gelangt, wobei Berechnungseinheit für die Gebühr der Kubikmeter (1 m³) Schmutzwasser ist. Als in die öffentliche Schmutzwasseranlage gelangt gilt die dem Grundstück aus öffentlichen Wasserversorgungsanlagen zugeführte und durch Wasserzähler ermittelte Wassermenge (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung „Gebührenmaßstab“). Die Berechnung der Schmutzwassermenge nach Abs. 1 Nr. 1 erfolgt auf der Grundlage der von dem Frischwasserversorger an die Antragsgegnerin übermittelten Daten der am Hauptwasserzähler bezogenen Frischwassermenge (§ 15 Abs. 2 der Satzung „Gebührenmaßstab“). Die Antraggegnerin hat ihrem Bescheid zutreffend, und von dem Antragsteller auch nicht gerügt, den von dem Antragsteller gemeinsam mit seiner Mieterin am 22. Mai 2020 am (Wasser)Zähler abgelesenen und von dem Frischwasserversorger – der … GmbH – übermittelten Wert in Höhe von 824 m³ als Endstand vom 30. Juni 2020 zugrunde gelegt. Soweit der Antragsteller einwendet, dass die Antragsgegnerin den (Zähler-)Wert des Vorjahres in Höhe von 231 m³ mit Stand 31. Dezember 2019 als Anfangsstand dem Bescheid nicht hätte zugrunde legen dürfen, weil er nur auf einer Schätzung des Verbrauchs beruhe, für die in der Satzung keine Rechtsgrundlage vorgesehen sei, trifft dies nicht zu. Zwar erlaubt die Satzung der Antragsgegnerin Schätzungen nur in den Fällen des § 15 Abs. 3 (fehlerhafte Anzeige des Wasserzählers oder der Schmutzwassermesseinrichtung), § 15 Abs. 4 iVm. § 15 Abs. 1 Nr. 2 („die auf dem Grundstück gewonnene bzw. angefallene zu messende und dem Grundstück nachgewiesen zugeführte Wassermenge, insbesondere aus privaten Wasserversorgungsanlagen, zB. Brunnen, Regenwassernutzanlagen, Zisternen“) und § 17 Abs. 3 (Gebührenmaßstab Niederschlagsgebühr) der Satzung. Insoweit ist es auch zutreffend, dass die Antragsgegnerin in den vorangegangenen Bescheiden jahrelang, ohne durch die Satzung dazu ermächtigt gewesen zu sein, geschätzte Wasserverbräuche festgesetzt hat, weil die Mieterin des Antragstellers dem Frischwasserversorger trotz funktionsfähigen Wasserzählers (jedenfalls liegen für eine Fehlerhaftigkeit keine Anhaltspunkte vor) keine Zählerstände mitgeteilt hat. Eine Schätzung sieht die Satzung bei den dem Grundstück aus öffentlichen Wasserversorgungsanlagen zugeführten und durch Wasserzähler ermittelten Wassermengen (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung) bei funktionstüchtigem Wasserzähler nämlich nicht vor (Umkehrschluss aus § 15 Abs. 3 der Satzung). Zur Rechtswidrigkeit des Bescheides führt dies entgegen der Auffassung des Antragstellers aber nicht, weil der Vorjahresbescheid vom 2. März 2020 bestandskräftig geworden ist. Insoweit hat das Verwaltungsgericht – wenn auch nur ergänzend und mit der Beschwerde nicht angegriffen – ausgeführt (Beschlussabdruck Seite 3), dass der Antragsteller dagegen keinen Widerspruch eingelegt hat (vgl. § 119 LVwG iVm §§ 68 ff. VwGO). Daraus folgend hat das Verwaltungsgericht dann – wiederum nur ergänzend – zutreffend angenommen, dass damit der darin aufgeführte Ablesewert des Vorjahres in Höhe von 231 m³ feststeht, sodass die Antragsgegnerin diesen Wert aus dem bestandskräftigen Vorjahresbescheid (vom 2. März 2020) als Berechnungsgrundlage für den streitgegenständlichen Gebührenbescheid zugrunde legen durfte. Der dem streitgegenständlichen Bescheid vorangegangene Gebührenbescheid vom 2. März 2020 leidet nicht – wie der Antragsteller mit der Beschwerde rügt – an einem schwerwiegenden Fehler und ist deshalb gemäß § 113 LVwG nichtig, sodass der Vorjahreswert dem nachfolgenden Gebührenbescheid nicht hätte zugrunde gelegt werden dürfen. Das bloße Fehlen eines Gebührenmaßstabes für die darin vorgenommene Schätzung führt nicht zur Nichtigkeit nach § 113 Abs. 1 LVwG und damit zur Unwirksamkeit des Bescheides gemäß § 112 Abs. 3 LVwG. Nach § 113 Abs. 1 LVwG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt sich die Rechtsfolge der Nichtigkeit des Verwaltungsakts als eine besondere Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass ein Akt staatlicher Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trägt. Der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler muss diesen schlechterdings unerträglich, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lassen. Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist nicht schon deshalb anzunehmen, weil er einer gesetzlichen Grundlage entbehrt (sogenannter gesetzloser Verwaltungsakt) oder die infrage kommende Rechtsvorschriften unrichtig angewendet worden sind. Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich an zu erkennen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 – 11 B 26.00 –, juris Rn. 8 mwN. zum gleichlautenden § 44 Abs. 1 HessVwVfG und vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1.96 –, juris Rn. 28 mwN. auch zur Rechtsprechung des BFH zum mit § 44 Abs. 1 VwVfG gleichlautenden § 125 Abs. 1 AO). Ob daran gemessen das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage für die Schätzung des Verbrauchs mangels Übermittlung des Zählerstandes durch die Mieterin oder den Antragsteller einen besonders schwerwiegenden Fehler darstellt, kann dahinstehen. Denn offensichtlich wäre der Fehler nicht (vgl. wegen mangelnder Offenkundigkeit des Fehlers in einem ohne Rechtsgrundlage ergangenen Bescheid über den Teil(erlass) von Aussetzungszinsen und damit einen die Gebührenerhebung – hier die Nichterhebung – betreffenden Sachverhalt offengelassen: BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 1997 – 8 C 1.96 –, juris Rn. 29 f.; vgl. auch im Falle „absoluter Gesetzeslosigkeit“ im Gegensatz zur sogenannten einfachen Gesetzeslosigkeit: Schoch/Schneider VwVfG/Goldhammer, Grundwerk Juli 2020, VwVfG § 44 Rn. 62 mwN.). Für einen verständigen Durchschnittsbürger ist nicht offenkundig bzw. unzweifelhaft klar, dass die Verwaltungsbehörde den Wasserverbrauch nicht schätzen darf, wenn der Abgabenschuldner bzw. Gebührenpflichtige (vgl. § 19 Abs. 1 der Satzung) – insoweit muss sich der Antragssteller das Verhalten seiner Mieterin zurechnen lassen und ggfls. Schadensersatzansprüche aus dem Mietverhältnis geltend machen – den Zählerstand trotz Aufforderung nicht mitteilt. Im Gegenteil: Es ist nach Hinweis darauf ein üblicher Vorgang, Verbräuche bei fehlenden Angaben zu schätzen. Insoweit finden sich in der Satzung auch zahlreiche Regelungen für Schätzungen des Verbrauchs (vgl. die Ausführungen aaO.). Aus diesem Grund und weil der Fehler nicht die Erhebung der Gebühr, sondern die Art und Weise ihrer Berechnung und damit den Gebührenmaßstab betrifft, hat auch die Antragsgegnerin die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen nicht in so erheblichem Maße verletzt, dass von niemandem erwartet werden könnte, den Verwaltungsakt als verbindlich an zu erkennen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).