3 LA 72/21

Leitsatz: Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind. (Rn.8) Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 15. Kammer, Einzelrichter - vom 3. August 2021 wird abgelehnt. Der Beklagte trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Zulassungsverfahrens. Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht begründet. Sein Vorbringen, das den Prüfungsumfang für das Oberverwaltungsgericht bestimmt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht. 1. Das Verwaltungsgericht hat der auf Erstattung von Fahrtkosten zur Kindertagesstätte des Pflegekindes der Kläger, hilfsweise auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, gerichteten Klage im Hinblick auf den Hilfsantrag stattgegeben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Der Beklagte erstatte gemäß Nr. 9 der „Richtlinien des Kreises Dithmarschen über die Gewährung von Beihilfen“ (GA Bl. 23 f., im Folgenden: „Richtlinien“) im Rahmen der Vollzeitpflege nach § 33 SGB VIII den Kostenbeitrag für den Besuch der Kindertageseinrichtung. Ob darüber hinausgehend im Einzelfall weitere Kosten im Zusammenhang mit der Kindertagesförderung zu übernehmen seien, regelten die genannten Richtlinien nicht. Nr. 11 der Richtlinien sehe allerdings vor, dass, sofern die Besonderheit des Einzelfalls es erfordere, eine Sonderbeihilfe gewährt werden könne. Nach Auffassung des Gerichts sei vorliegend von einer derartigen Besonderheit des Einzelfalls in Form einer kilometermäßig sehr langen Wegstrecke zur Kindertagesstätte, die unter zumutbaren Bedingungen nur per Pkw erreicht werden könne, auszugehen. Da insoweit allerdings die Bewilligung derartiger Leistungen im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten stehe und eine Kostenerstattung in der von den Klägern geltend gemachten Höhe nicht die einzig ermessensgerechte Entscheidung sei, bestehe nur ein Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Ergänzend hat das Verwaltungsgericht dem Beklagten detaillierte Hinweise zur Ausübung seines Ermessens gegeben. 2. Die vom Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, hierzu a), der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 VwGO, hierzu b) liegen nicht vor, bzw. sind schon nicht ausreichend dargelegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nach ständiger Rechtsprechung auch des beschließenden Senats gegeben, wenn ein Erfolg des Rechtsmittels, dessen Zulassung begehrt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie dessen Misserfolg, wobei die Zweifel das Ergebnis der Entscheidung betreffen müssen (vgl. nur Beschl. d. Senats v. 23.04.2024 - 3 LA 80/21 -, juris Rn. 4 m. w. N.). Solche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts ergeben sich aus dem Vortrag des Beklagten nicht. Der Beklagte argumentiert insoweit, dass sich ein Anspruch auf Übernahme der Fahrtkosten nicht aus § 39 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 SGB VIII ergebe. Voraussetzung dafür sei ein besonderer – abweichender – Bedarf in der Person des Kindes oder Jugendlichen, der hier aber nicht gegeben sei. Kindbezogene Gründe, auf die sich eine gebotene Abweichung allein stützen dürfe, seien nicht zu ersehen. Eine Abweichung von den monatlichen Pauschalbeträgen, die im Runderlass „Pflegegeld in der Jugendhilfe – Festsetzung der Pauschalbeträge für laufende Leistungen zum Unterhalt nach § 39 Abs. 5 SGB VIII“ festgesetzt seien, komme deshalb nicht in Betracht. Bei diesen Ausführungen verkennt der Beklagte, dass das Verwaltungsgericht den von ihm dem Grunde nach angenommenen Anspruch der Kläger nicht auf § 39 Abs. 4 Satz 3 SGB VIII gestützt hat, sondern auf Nr. 11 („Sonderbeihilfen“) der eigenen Richtlinien des Beklagten (UA S. 6, vierter Absatz, S. 7 vorletzter Absatz ), nach denen Beihilfen aus bestimmten Anlässen „in Anlehnung an § 39 Abs. 3 SGB VIII“ in angemessenem Rahmen gewährt werden. Mit dieser möglichen Anspruchsgrundlage hat sich der Beklagte in seinem Zulassungsantrag nicht auseinandergesetzt und damit keine Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses des Urteils des Verwaltungsgerichts dargelegt. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst ausschließlich innewohnende interne Bindung hinaus grundsätzlich nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und durch das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes eine anspruchsbegründende Außenwirkung begründen. Die einschlägigen Richtlinien dürfen dabei vom Gericht nicht wie Gesetze oder Verordnungen gerichtlich ausgelegt werden, sondern dienen nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Die Überprüfung hat sich damit in erster Linie darauf zu konzentrieren, ob der Anspruch der potentiellen Zuwendungsempfänger auf Wahrung des Gleichbehandlungsgebots beachtet ist und ob kein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt. Sind die Fördervoraussetzungen zulässigerweise in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig, ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den selbst gegebenen Richtlinien zum Ausdruck kommt. Die rechtliche Prüfung hat demnach nicht an der Auslegung der Verwaltungsvorschrift anzusetzen, sondern daran, welche Förderpraxis der Behörde ihrer Entscheidung zugrunde lag und ob diese ermessensfehlerfrei mit rechtlichen Vorgaben und dem Förderzweck vereinbar ist (vgl. nur VGH Mannheim, Urt. v. 13.07.2023 - 14 S 2699/22 -, juris Rn. 63 f. m. w. N.). Diesen begrenzten Prüfungsmaßstab hat das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung verkannt. Es geht auf die Förderpraxis des Beklagten überhaupt nicht ein, sondern stellt kurzerhand das Vorliegen der Voraussetzungen von Nr. 11 der Richtlinien fest und konstruiert freihändig Vorgaben für die weitere Ermessensausübung durch den Beklagten. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen aber – nochmals – keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind (BVerwG, Urt. v. 16.06.2015 - 10 C 15.14 -, juris Rn. 24). Insoweit ist auch darauf hinzuweisen, dass eine Behörde auch bei einem Bescheidungsurteil nicht gehindert ist, den begehrten Verwaltungsakt aus Gründen (erneut) zu versagen, zu denen sich das Urteil nicht verbindlich äußert (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 13.10.2015 - OVG 12 R 49.15 -, juris Rn. 2; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 448 m. w. N.). Bloße obiter dicta oder Hinweise zur weiteren Sachbehandlung entfalten ebenfalls keine Bindungswirkung (OVG Lüneburg, Beschl. v. 27.09.2018 - 13 OB 257/16 -, juris Rn. 5 m. w. N.). b) Soweit die Beklagte besondere rechtliche Schwierigkeiten und die die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend macht, begründet sie dies jeweils mit der Rechtsfrage, ob Fahrtkosten, die durch die Inanspruchnahme eines zumutbaren Kindergartenplatzes entstehen, im Zusammenhang mit der Sicherstellung des notwendigen Unterhalts des Kindes gemäß § 39 Abs. 1 SGB VIII zu berücksichtigen sind. aa) Voraussetzung für den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist jedoch, dass die im Zulassungsantrag dargelegte Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung der Vorinstanz von Bedeutung war (vgl. nur Beschl. d. Senats v. 23.04.2024 - 3 LA 80/12 -, juris Rn. 24 m. w. N.). Wie sich aus den Ausführungen unter a) ergibt, war § 39 Abs. 1 SGB VIII jedoch für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht entscheidungserheblich. Zudem handelt es sich bei Entscheidungen nach § 39 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 SGB VIII um Entscheidungen aufgrund der „Besonderheit des Einzelfalls“, sodass nicht damit zu rechnen wäre, dass ein Berufungsverfahren über den konkreten Einzelfall hinaus dazu beitrüge, die Rechtsfortbildung zu fördern oder die Rechtseinheit zu wahren (vgl. zu diesem Erfordernis nur Beschl. d. Senats v. 23.04.2024 - 3 LA 80/21 -, juris Rn. 24 m.w.N.). bb) Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO weist eine Rechtssache auf, wenn sie voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht. Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert grundsätzlich, dass in fallbezogener Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts die geltend gemachten Schwierigkeiten als solche benannt werden und darüber hinaus aufgezeigt wird, dass und aus welchen Gründen sie sich qualitativ von denjenigen eines Verwaltungsrechtsstreits „durchschnittlicher“ Schwierigkeit abheben (Beschl. d. Senats v. 16.06.2021 - 3 LA 56/20 -, juris Rn. 23 m. w. N.). Die Ausführungen des Beklagten genügen diesen Anforderungen nicht. Diese beschränken sich darauf, dass die Rechtsfrage nicht aus § 39 SGB VIII heraus zu beantworten und in der Rechtsprechung ungeklärt sei. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit ergibt sich aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO). Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).