5 KN 2/19

Leitsatz: Der Erlass Einführung der aktuellen LAI-Hinweise zum Schallimmissionsschutz bei Windkraftanlagen in Schleswig-Holstein des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein vom 31. Januar 2018 und das Konzept zum Umgang mit AltWKA bei der Beurteilung der Schallimmission durch das Interimsverfahren (Überwachungskonzept AltWKA) des Landesamtes für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein vom 25. Mai 2018 sind keine Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.(Rn.18) Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Beitrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO unzulässig. Nach dieser Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Daran fehlt es. Bei dem Erlass und dem Konzept handelt es sich nicht um Rechtsvorschriften. Der Begriff der Rechtsvorschrift ist über die in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO genannten Merkmale hinaus nicht legal definiert. Als Gegenstand einer Normenkontrolle kommen danach nur landesrechtliche Vorschriften in Betracht, die im Range unter dem Landesgesetz stehen. Dazu gehören Satzungen und Rechtsverordnungen. Dem stehen Vorschriften gleich, die dadurch Rechtsnormqualität erlangt haben, dass sie unabhängig von ihrem materiellen Gehalt durch Satzung oder Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003, 4 CN 6.03, Rn. 25, juris). Das Bundesverwaltungsgericht – dessen Auffassung der Senat teilt – schließt Regelungen, die anhand formeller Kriterien nicht oder nicht eindeutig als Rechtsnormen zu qualifizieren sind, vom Kreis der Rechtsvorschriften nicht von vornherein aus. Allerdings ist für jede Regelung gesondert zu prüfen, ob sie den Kriterien genügt, die für eine Rechtsvorschrift unabdingbar sind. Als hierfür tauglicher Anknüpfungspunkt zählt unter anderem die Frage, ob es sich um Regelungen handelt, die mit einem Außenwirksamkeitsanspruch ausgestattet wurden (vgl. BVerwG, a.a.O., juris, Rn. 27). Dafür reicht es aus, wenn sich die Geltung der Regelungen - über die in das behördliche Funktions- und Weisungsverhältnis eingebundenen, nachgeordneten Verwaltungsträger hinaus - auf private oder öffentliche Träger eigener Rechte und Pflichten erstreckt. Höchstrichterlich anerkannt wurde eine Außenwirkung deshalb z.B. für die Ziele der Raumordnung in Regionalplänen, (vgl. BVerwG, a.a.O. und BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002, 4 BN 60.01, Rn. 11, juris), für anspruchskonkretisierende Ausführungsbestimmungen zu Pauschalbeträgen bei Sozialhilfeleistungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 2004, 5 CN 1.03, Rn. 27, juris) und für die Festsetzung von Regelsätzen durch Runderlass (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 1993, 5 N 1.92, Rn. 11, juris). Gemessen an diesen Maßstäben fehlt den hier streitgegenständlichen Regelungen die Außenwirkung. Erlass und Konzept lassen sich nicht auf § 48 Abs. 1 BImSchG stützen und sind deshalb nicht als normkonkretisierende, sondern nur als norminterpretierende Verwaltungsvorschriften einzuordnen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. März 2019, 12 ME 105.18, Rn. 66, juris; Jarass, BImSchG, 13. Auflage 2020, § 48 Rn. 67 f., beckonline). Beide Regelungen sind auch keine „Schlusssteine", die den Vorgaben des Bundesimmissionsschutzgesetzes zu materiell-rechtlicher Außenwirkung verhelfen würden (vgl. BVerwG, vom 25. November 1993, 5 N 1.92, Rn. 11, juris). Sie sollen insbesondere nicht das Verfahren zur Ermittlung der Emissionen und Immissionen von Windkraftanlagen nach § 48 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG regeln, sondern lediglich der nachgeordneten Behörde eine Richtschnur zum Umgang mit den LAI-Hinweisen geben, die wiederum selbst lediglich Empfehlungen darstellen, denen keine normative Wirkung zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989, 7 C 77.87, Rn. 27, juris; Jarass, a.a.O., Rn. 68). Damit ist für beide Regelungen kein Geltungsbereich ersichtlich, der über die in das behördliche Funktions- und Weisungsverhältnis eingebundenen Verwaltungsträger hinausgeht und sich auf private oder öffentliche Träger eigener Rechte und Pflichten erstreckt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor. Die Antragsteller bewohnen als Eigentümer Grundstücke in Schleswig-Holstein, die sich in unmittelbarer Nähe zu Windkraftanlagen (WKA) befinden. Sie wenden sich im vorliegenden Normenkontrollverfahren gegen einen Erlass des Antragsgegners sowie ein Konzept zur Einführung und Umsetzung der LAI-Hinweise zum Schallimmissionsschutz bei Windkraftanlagen (LAI-Hinweise). Mit Erlass vom 31. Januar 2018 forderte das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung das ihm nachgeordnete Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume dazu auf, die LAI-Hinweise (Stand 30. Juni 2016) im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren und bei der Überwachung von Windkraftanlagen „als Erkenntnisquelle“ anzuwenden. Nach Ziffer 2. ordnet der Erlass unter anderem folgendes an: „Die Genehmigung für die zu beurteilende WKA soll in […] Sonderfällen in Anlehnung an die Irrelevanzregelung der Nr. 3.2.1 Abs. 2 TA Lärm auch bei einer Überschreitung der IRW aufgrund der Vorbelastung durch vorhandene Anlagen aus Gründen des Lärmschutzes nicht versagt werden, wenn der von der WKA verursachte Immissionsbeitrag im Hinblick auf den Gesetzeszweck als nicht relevant anzusehen ist. Bisherige Untersuchungen zur Anwendung der überarbeiteten LAI-Hinweise weisen darauf hin, dass dies in der Regel der Fall ist, wenn die von den einzelnen WKA ausgehende Zusatzbelastung den IRW an den maßgeblichen Immissionsorten um mindestens 12 dB(A) unterschreitet und damit keine wahrnehmbaren zusätzlichen schädlichen Umwelteinwirkungen verursacht. Das Irrelevanzkriterium gilt im Regelfall auch bei der Ermittlung der Vorbelastung.“ Auf Grundlage des Erlasses erstellte das Landesamt in der Folgezeit ein „Konzept zum Umgang mit AltWKA bei der Beurteilung der Schallimmission durch das Interimsverfahren (Überwachungskonzept AltWKA)“. Darin wird im Wesentlichen das Vorgehen zur rechnerischen Überprüfung von Bestandsanlagen nach dem Interimsverfahren beschrieben. Unter „Bewertung“ wird sinngemäß ausgeführt, dass schallreduzierende Maßnahmen nach § 17 BImSchG bei Bestandsanlagen nicht angeordnet werden könnten, wenn die Überprüfung bzw. Ermittlung der Schallimmissionen am Immissionsort nach Abzug des Messabschlags von 3 dB(A) gemäß Ziffer 6.9 der TA Lärm einen Beurteilungspegel von (Lr) ≤ IRW ergebe. Mit Beschluss vom 15. Juli 2020 hat der Senat angeordnet, über die Zulässigkeit des Antrags abgesondert zu verhandeln. Die Antragsteller sind der Ansicht, der Antrag sei zulässig, weil es sich bei den streitgegenständlichen Regelungen (Erlass und Konzept) um Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO handele. Ihre Außenwirkung ergebe sich daraus, dass die nachgeordnete Behörde auf ihrer Grundlage Genehmigungs- bzw. Vollzugsentscheidungen treffe. Die Regelungen seien unter anderem mit Hinblick auf den Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen nach § 3 Abs. 1 BImSchG normkonkretisierend. Das Irrelevanzkriterium und die im Konzept vorgesehenen Messabschläge hätten zur Folge, dass bei den sie betreffenden Windkraftanlagen keine schallreduzierenden Maßnahmen anzuordnen wären. Die Antragsteller beantragen, 1. Ziffer 2 des Erlasses „Einführung der aktuellen LAI-Hinweise zum Schallimmissionsschutz bei Windkraftanlagen in Schleswig-Holstein“ vom Schleswig-Holsteinischen Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung vom 31. Januar 2018 in Bezug auf die Regelung, dass das Irrelevanzkriterium im Regelfall auch bei der Ermittlung der Vorbelastung gelte, für unwirksam zu erklären, 2. die Verwaltungsrichtlinie „Konzept zum Umgang mit AltWKA bei der Beurteilung der Schallimmission durch das Interimsverfahren (Überwachungskonzept AltWKA)“ vom Schleswig-Holsteinischen Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume vom 25. Mai 2018 für unwirksam zu erklären. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Er vertritt die Ansicht, den Regelungen komme keine Außenwirkung zu. Im Übrigen stehe die empfohlene Anwendung der LAI-Hinweise mit höherrangigem Recht, insbesondere mit § 5 BImSchG und der TA Lärm in Einklang. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten Bezug genommen.