19 A 1232/87

Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Beklagte wird verpflichtet, unter Abänderung seines Festsetzungsbescheides vom 15. Oktober 1985 und Aufhebung seines Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 1985 den Landeszuschuß für 1982 um 16.951,60 DM und den Landeszuschuß für 1983 um 21.075,20 DM anzuheben. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Berufungsverfahren sind erstattungsfähig. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. T a t b e s t a n d : Der Kläger ist Träger mehrerer Privatschulen. Zu ihnen gehört die schule, ein als Ersatzschule genehmigtes Gymnasium. Mit seiner Klage wendet sich der Kläger gegen die Festsetzung der Landeszuschüsse nach dem Ersatzschulfinanzgesetz für die Haushaltsjahre 1982 und 1983 durch den Beklagten. Am 16. Juli 1970 faßte der Rat der Beigeladenen folgenden Beschluß: "Den Trägern der privaten Gymnasien in ist jährlich ein Betrag vom 50,-- DM je Schüler, mindestens jedoch 15.000,-- DM zu zahlen. Hiermit soll den Schulträgern die Aufbringung der Eigenleistung nach § 6 EFG erleichtert werden." Aufgrund dieses – bezüglich der Höhe im Jahre 1973 geänderten - Ratsbeschlusses gewährt die Beigeladene dem Kläger für die in seiner Trägerschaft stehenden Schulen jährlich städtische Zuschüsse in unterschiedlicher Höhe. Für das Haushaltsjahr 1982 betrug der Zuschuß für die schule insgeamt 56.505,-- DM (aufgeteilt in Einzelbeträge von 42.379,-- DM und 14.126,-- DM), für das Haushaltsjahr 1983 52.688,-- DM. Die die Zuschüsse in Höhe von 42.379,-- DM und 52.688,-- DM bewilligenden Bescheide des Oberstadtdirektors der Beigeladenen vom 16. Juni 1982 und 27. Juni 1983 enthalten hinsichtlich der Zuschußbeträge folgenden Zusatz: "Davon entfallen 60 % auf die Eigenleistung und 40 % auf die Beschaffung von Lehrmitteln." Nach Vorlage der Jahresrechnungen 1982 und 1983 durch den Kläger setzte das seinerzeitt zuständige Schulkollegium beim Regierungspräsidenten in die an den Kläger zu zahlenden Landeszuschüsse für das Jahr 1982 auf 3.924.466,97 DM und für 1983 auf 4.222.541,37 DM fest. Die entsprechenden Festsetzungsbescheide des Schulkollegiums vom 24. März 1983 und 9. März 1984 enthalten jeweils folgenden Zusatz: "Nach Durchführung der örtlichen Prüfung gemäß Nr. 16.1 VVOzEFG behalten wir uns vor, diese Festsetzung zu berichtigen." Im August 1985 erfolgte die örtliche Prüfung der die schule betreffenden Jahresrechnungen 1982 und 1983 durch den inzwischen zuständig gewordenen Beklagten. In seinem "Prüfbericht" für das "Haushaltsjahr 1982" heißt es: "Nach der bisherigen Praxis des SKD wurde immer der Gesamtbetrag des Zuschusses der Stadt unter Titel 282.1 verbucht und entsprechend bei der Berechnung der Eigenleistung in vollen Abzug gebracht. Unter Hinweis auf die eindeutige Rechtslage des § 6 Abs. 3 EFG i.V.m. Ziffer 6.3.1 und 6.3.2 VVOzEFG sowie den eindeutigen Bescheid der Stadt (hierin wurde der Gesamtbetrag des Zuschusses mit der Maßgabe gewährt 60 % der Deckung der Eigenleistung und 40 % zur Beschaffung von Lehrmitteln zu verwenden) konnte die o.g. Praxis nicht anerkannt werden. Die o.g. Vorschriften sind abschließend und lassen insoweit keinen Ermessensspielraum zu. Somit war der Gesamtzuschuß in Höhe von 42.379,-- DM wie folgt zu verbuchen: Titel 282.1: 25.427,40 DM Titel 282.2: 16.951,60 DM." Zum "Haushaltsjahr 1983" führt der "Prüfbericht" des Beklagten aus: "Es wird ausdrücklich Bezug auf die Anmerkungen zum Rechnungsjahr 1982 genommen. Danach war der Gesamtzuschuß der Stadt in Höhe von 52.688,-- DM wie folgt zu verbuchen: Titel 282.1: 31.612,80 DM Titel 282.2: 21.075,20 DM." Mit Bezug auf seinen "Prüfbericht" setzte der Beklagte durch Bescheid vom 15. Oktober 1985 gegenüber dem Kläger die Landeszuschüsse für das Haushaltsjahr 1982 auf 3.903.592,12 DM und für das Haushaltsjahr 1983 auf 4.177.667,29 DM fest und kündigte an, der – unter Berücksichtigung bereits geleisteter Abschlagszahlungen – "zu viel gezahlte Landeszuschuß in Höhe von 44.874,08 DM" werde gemäß Ziffer 15.3 der VVOzEFG in die Jahresrechnung 1984 bei Titel 361 übernommen und mit den Abschlägen für das Haushaltsjahr 1986 verrechnet. Gegen die Festsetzung des Landeszuschusses für die Haushaltsjahre 1982 und 1983 legte der Kläger unter dem 5. November 1985 Widerspruch ein und verwies zur Begründung auf ein Schreiben des Oberstadtdirektors der Beigeladenen vom 8. August 1985, in dem es u.a. heißt: "Nach dem ausdrücklichen Willen des Rates der Stadt ist der gewährte Zuschuß mit 60 % zur Mitfinanzierung der Eigenleistung des Schulträgers gedacht. Die dann noch verbleibenden 40 % der Zuwendung waren selbstverständlich jeweils in den einzelnen Haushaltsjahren als zweckgebundene Zuwendung (einmalige Einnahmen), die weder zu den laufenden Schulkosten noch zur Deckung der Eigenleistung gewährt wird (für die Beschaffung besonderer Lehrmittel), bestimmt und war somit gemäß Ziffer 6.33 der Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Ersatzschulfinanzgesetzes (VVzEFG) im Haushalt nicht nachzuweisen." Diese Ausführungen der Beigeladenen ließen – so der Kläger – an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. Die vom Beklagten bezüglich der schule eingesetzen Beträge in Höhe von 16.951,60 DM (Haushaltsjahr 1982) und 21.075,20 DM (Haushaltsjahr 1983) seien deshalb im Haushalt nicht nachzuweisen. Mit Bescheid vom 12. Dezember 1985 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Im Hinblick auf die zwischen dem Kläger und dem Beklagten streitige Frage der Anrechnung von 40 % des städtischen Zuschusses hob der Oberstadtdirektor der Beigeladenen unter dem 29. November 1985 und 8. Januar 1986 seine Zuwendungsbescheide für die Haushaltsjahre 1982 und 1983 im Einverständnis mit dem Kläger auf und wies diesem gleichzeitig die gesamten Zuschüsse "als zweckgebundene Zuwendung zur Mitfinanzierung der Eigenleistung" zu. Zur Begründung führte der Oberstadtdirektor der Beigeladenen in seinem Bescheid vom 29. November 1985 aus: "Es ist selbstverständlich, daß nach dem eindeutigen Willen des Rates der Stadt die gewährten Zuschüsse nicht zu einer Kürzung der Landeszuschüsse führen dürfen, sondern als zusätzliche finanzielle Hilfe für die Privatschulen gedacht waren, die für die schulische Versorgung der Stadt einen wesentlichen Beitrag leisten und damit auch zur Entlastung der öffentlichen Haushalte beitragen." Am 31. Dezember 1985 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht: Der Festsetzungsbescheid vom 15. Oktober 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 1985 sei insoweit rechtswidrig, als er den Landeszuschuß für 1982 um den Betrag vom 16.951,60 DM und den Landeszuschuß für 1983 um den Betrag von 21.075,20 DM mindere. Auch diese Beträge seien gemäß § 6 Abs. 3 EFG auf die Eigenleistung des Klägers anzurechnen. Die dem Kläger von der Beigeladenen gewährten städtischen Zuschüsse seien in voller Höhe als "fortdauernde Zuwendungen Dritter" im Sinne der genannten Vorschrift zu bewerten. Die Beigeladene habe zwar aus Gründen, die wohl nur kommunalgeschichtlich erklärbar und heute nicht mehr feststellbar seien, die Zuschußsummen aufgeteilt und bestimmt, daß 60 % zur Deckung der Eigenleistung und 40 % zur Beschaffung von Lehrmitteln zu verwenden seien. Diese Aufteilung habe jedoch schon damals keinen Sinn ergeben. Auch ein Betrag, der zur Deckung der Eigenleistung gewährt worden sei, könne selbstverständlich zur Beschaffung von Lehrmitteln verwendet werden, und ein Betrag, der zur Beschaffung von Lehrmitteln geleistet worden sei, vermindere ebenso selbstverständlich die Eigenleistung, aus der diese Lehrmittel hätten sonst finanziert werden müssen. Die Beigeladene habe mit der Gesamtsumme ihrer Zuschüsse den Kläger und nicht das Land finanziell entlasten wollen. Soweit die Beigeladene dies in ihren Bescheiden vom 29. November 1985 und 8. Januar 1986 klargestellt habe, habe sie zugleich rückwirkend eine verläßliche und eindeutige Rechtsgrundlage dafür geschaffen, dass jedenfalls jetzt eine Anrechnung des städtischen Zuschusses auf die Leistungen des Landes nach dem Ersatzschulfinanzgesetz ausgeschlossen sei. Der vom Beklagten vorgenommenen Anrechnung stünden auch Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes entgegen. Das Schulkollegium beim Regierungspräsidenten in habe die Zuschußpraxis der Beigeladenen gegenüber Ersatzschulen aus jahrelanger vorangehender Prüfung gekannt und stets unbeanstandet hingenommen, ohne daß Teile der städtischen Zuschüsse auf den Landeszuschuß angerechnet worden seien. Er – der Kläger – habe nicht damit rechnen müssen, daß mit dem Wechsel der Schulaufsicht rückwirkend eine Änderung der Rechtsauffassung eintreten würde. Sein Vertrauen auf die ständige Praxis sei auch schutzwürdig, da er die städtischen Zuschüsse für den Betrieb der Ersatzschulen inzwischen verbraucht habe. Der Kläger hat beantragt, den Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 15. Oktober 1985 insoweit aufzuheben, als hierin eine Rückforderung vom 44.874,08 DM festgesetzt worden ist und seinen Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 1985 aufzuheben, sowie den Beklagten zu verpflichten, seinen Festsetzungsbescheid vom 15. Oktober 1985 abzuändern und den Landeszuschuß für 1982 auf 3.920.543,72 DM und den Landeszuschuß für 1983 auf 4.198,742,49 DM festzusetzen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beigeladene hat – ohne Antragstellung – geltend gemacht: Es gebe keinen Ratsbeschluß, der eine Aufteilung der städtischen Zuschüsse an die privaten Gymnasien im Verhältnis 60 zu 40 beinhalte. Insoweit sei immer noch der Ratsbeschluß aus dem Jahre 1970 Grundlage der Zuweisungen. Im Rat sei jedoch darüber diskutiert worden, daß die Mittel, die sie – die Beigeladene – den privaten Schulträgern zuweise, in jedem Falle zu einem Prozentsatz den Schulen unmittelbar zugute kommen sollten. Diesem Anliegen sei in den Zuwendungsbescheiden durch eine Aufteilung der Zuschüsse Rechnung getragen worden. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 10. März 1987, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, abgewiesen. Gegen das am 18. Mai 1987 zugestellte Urteil hat der Kläger am 9. Juni 1987 Berufung eingelegt und zur Begründung ergänzend vorgetragen: Ohne Rücksicht auf eine eingetretene Bestandskraft ihrer ursprünglichen Zuwendungsbescheide habe die Beigeladene mit Zustimmung des Begünstigten, des Klägers also, diese Bescheide aufheben und ihnen rückwirkend eine neue Zweckbestimmung geben können. Spätestens durch diese einvernehmliche Aufhebung der ursprünglichen Zuwendungsbescheide und die rückwirkende Festlegung einer neuen Zweckbestimmung seien die stritigen Beträge Zuwendungen im Sinne des § 6 Abs. 3 EFG geworden. Aus den Kontenblättern der schule für die Haushaltsjahre 1981 und 1985 ergebe sich im übrigen, daß die städtischen Zuschüsse der Beigeladenen stets für zusätzliche Lehr- und Lernmittel ausgegeben worden seien. Auf Vorschlag der jeweiligen Fachkonferenz seien diese zusätzlichen Mittel angeschafft und entsprechend abgebucht worden. Der Kläger beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, unter Änderung des Festsetzungsbescheides vom 15. Oktober 1985 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 1985 die in dem Bescheid vom 15. Oktober 1985 festgesetzten Zuschüsse für das Haushaltsjahr 1982 um 16.951,60 DM und für das Haushaltsjahr 1983 um 21.075,20 DM anzuheben. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er wiederholt und vertieft sein bisheriges Vorbringen. Die Beigeladene schließt sich dem Antrag des Klägers an. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsakten der Beigeladenen und des Beklagten. Entscheidungsgründe: Die Berufung ist begründet. Der Beklagte ist verpflichtet, die in seinem Bescheid vom 15. Oktober 1985 bewilligten Landeszuschüsse für das Haushaltsjahr 1982 um 16.951,60 und für das Haushaltsjahr 1983 um 21.075,20 DM anzuheben. Diese Verpflichtung folgt aus § 6 Abs. 3 des Gesetzes über die Finanzierung der Ersatzschulen (Ersatzschulfinanzgesetz – EFG -) vom 27. Juni 1961 (GV NW S. 230). Danach sind auf die Eigenleistungen des Schulträgers "fortdauernde Zuwendungen Dritter anzurechnen, die zur Aufbringung der Eigenleistung gewährt werden." Die streitigen Beträge in Höhe von 16.591,60 DM und 21.075,20 DM sind Zuwendungen im Sinne der genannten Vorschrift. Daß die Beigeladene die streitigen Beträge zur Aufbringung der Eigenleistung des Klägers gewährt hat, ergibt sich zweifelsfrei aus der in den Bescheiden vom 29. November 1985 und 8. Januar 1986 – rückwirkend – getroffenen Zweckbestimmung. In den genannten Bescheiden erklärt der Oberstadtdirektor der Beigeladenen, die dem Kläger für die Haushaltsjahre 1982 und 1983 gewährten Zuschüssen seien nach dem eindeutigen Willen des Rates der Beigeladenen insgesamt, also auch soweit man sie zu 40 % - d.h. in Höhe der hier streitigen Beträge – für die Anschaffung von Lehrmitteln angewiesen habe, als eine finanzielle Hilfe für den Kläger gedacht gewesen, die nicht zu einer Kürzung der Landeszuschüsse habe führen sollen. Damit hat die Beigeladene klargestellt, was zwischen ihr, dem Kläger und dem Funktionsvorgänger des Beklagten – dem Schulkollegium beim Regierungspräsidenten in - zu keinem Zeitpunkt zweifelhaft gewesen ist: daß es sich nämlich bei den städtischen Zuschüssen trotz der Aufteilung dieser Mittel in solche zur Aufbringung der Eigenleistung und solche für die Anschaffung von Lehrmitteln angewiesen habe, als eine finanzielle Hilfe für den Kläger gedacht gewesen, die nicht zu einer Kürzung der Landeszuschüsse habe führen sollen. Damit hat die Beigeladene klargestellt, was zwischen ihr, dem Kläger und dem Funktionsvorgänger des Beklagten – dem Schulkollegium beim Regierungspräsidenten in - zu keinem Zeitpunkt zweifelhaft gewesen ist: daß es nämlich bei den städtischen Zuschüssen trotz der Aufteilung dieser Mittel in solche zur Aufbringung der Eigenleistung und solche für die Anschaffung von Lehrmitteln stets um Zuwendungen gehandelt hat, die nicht etwa eine Kürzung der Landeszuschüsse bewirken, sondern ausschließlich dem Schulträger zugute kommen sollten. Es mag dahingestellt bleiben, ob es dieser Klarstellung seitens der Beigeladenen überhaupt bedurft hat, ob es also nicht auch dem Beklagten von Anfang an klar sein mußte, welche Zweckbestimmung den jeweiligen Zuwendungen seitens der Beigeladenen an den Kläger zugrunde gelegen hat. Es mag ferner dahingestellt bleiben, ob nicht der Beklagte allein schon im Hinblick auf die ständige Verwaltungspraxis seines Funktionsvorgängers gehalten war, das Vertrauen des Klägers und der Beigeladenen auf diese Praxis als schutzwürdig zu bewerten oder jedenfalls mit Blick auf diese Verwaltungspraxis sowie unter Berücksichtigung der für die Auslegung von Willenserklärungen maßgeblichen Grundsätze (u.a. "falsa demonstratio non nocet") bei den Beteiligten auf eine Klarstellung ihrer Zuwendungspraxis hinzuwirken. Unabhängig von alledem muß nämlich der Beklagte die vom Oberstadtdirektor der Beigeladenen in seinen Bescheiden vom 29. November 1985 und 8. Januar 1986 vorgenommene Klarstellung bei der Festsetzung der Landeszuschüsse für die Haushaltsjahre 1982 und 1983 berücksichtigen. Der Maßgeblichkeit der in den Bescheiden vom 29. November 1985 und 8. Januar 1986 getroffenen Zweckbestimmung steht es nicht entgegen, daß die ursprünglichen – die schule betreffenden – Zuwendungsbescheide des Oberstadtdirektors der Beigeladenen vom 16. Juni 1982 und 27. Juni 1983 eine Aufteilung der Zuschüsse in solche zur Aufbringung der Eigenleistung und solche zur Beschaffung von Lehrmitteln vorgesehen haben und mit diesem Regelungsgehalt in Bestandskraft erwachsen sind. Die Beigeladene und der Kläger waren nämlich unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt daran gehindert, diese Bestandskraft rückwirkend zu beseitigen und die dem Kläger gewährten städtischen Zuschüsse rückwirkend mit einer anderen bzw. – klarstellend – mit einer eindeutigen Zweckbestimmung zu versehen. Grundsätze des Vertrauensschutzes stehen dem schon deshalb nicht entgegen, weil die den Kläger begünstigenden Bescheide vom 16. Juni 1982 und 27. Juni 1983 mit seinem Einverständnis aufgehoben und durch neue Bewilligungsbescheide ersetzt worden sind. Auch gegenüber dem Beklagten kommen Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes bzw. der Bestandskraft nicht zum Tragen, weil der Beklagte an dem – auf freiwilliger Basis begründeten – Zuwendungsverhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kläger nicht beteiligt ist, sondern im Rahmen seiner Zuständigkeit lediglich die vom Schulträger vorgelegten Jahresrechnungen mit den darin enthaltenen – für den Beklagten verbindlichen – Vorgaben zu prüfen und auf dieser Grundlage unter Beachtung der maßgeblichen Bestimmungen die jeweiligen Landeszuschüsse festzusetzen hat (vgl. §§ 14 ff. EFG). Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, ein von ihm unter Beachtung der Zuwendungsbescheide vom 16. Juni 1982 und 27. Juni 1983 erlassener Festsetzungsbescheid sei bestandskräftig geworden. Der insoweit allein in Betracht zu ziehende Bescheid vom 15. Oktober 1985 ist nämlich infolge Widerspruchs und Klage gerade nicht in Bestandskraft erwachsen, sondern zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens geworden. Der nachträglichen – klarstellenden – Zweckbestimmung durch die Beigeladene steht es schließlich auch nicht entgegen, daß der Kläger die streitigen Beträge entsprechend der ursprünglichen Zweckbestimmung für die Anschaffung von Lehrmitteln für die schule verwandt hat. Mit dem Kläger ist nämlich festzustellen, daß auch die für Lehrmittel eingesetzten Zuschußbeträge der Beigeladenen wirtschaftlich zu einer Minderung der Eigenleistung des Klägers geführt haben, da die Lehrmittel andernfalls aus sonstigen Eigenmitteln des Klägers hätten finanziert werden müssen. Die nach alledem zu bejahende Maßgeblichkeit der den städtischen Zuschüssen – jedenfalls nachträglich – zugrunde gelegten Zweckbestimmung steht auch im Einklang mit dem von § 6 Abs. 3 EFG verfolgten Zweck, das finanzielle Engagement Dritter für die Schule zu fördern. Dieses Engagement bliebe aus, wenn freiwillige Leistungen Dritter, die zur Aufbringung der Eigenleistung gewährt werden, als fortdauernde Einnahmen in den Haushalt der Schule einzustellen wären. Sie würden dann nämlich lediglich den Haushaltsfehlbetrag und damit die staatlichen Zuschüsse mindern, so daß der Schulträger seine Eigenleistung aus anderen Quellen weiterhin selbst aufbringen müßte. Gerade dies aber will § 6 Abs. 3 EFG verhindern. Die Vorschrift verfolgt das Ziel, diejenigen Leistungen Dritter, die allein der Schule zugedacht sind, auch nur der Schule und nicht zugleich dem Staat zukommen zu lassen. Vgl. OVG NW, Urteil vom 14. November 1986 – 5 A 2634/82 -. Daß die städtischen Zuschüsse nach dem Willen der Beigeladenen und des Rates der Stadt stets allein dem Kläger und nicht auch dem Land Nordrhein-Westfalen zugute kommen sollten, steht außer Zweifel. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 713 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.