13 B 1240/12

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 12. Oktober 2012 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt. Gründe: I. Die 1995 geborene Antragstellerin erwarb am 16. Juni 2012 im Land Berlin die Allgemeine Hochschulreife mit einer bescheinigten Durchschnittsnote von 1,8. Mit am 27. Juli 2012 eingegangenem Antrag bewarb sie sich bei der Antragsgegnerin für das Wintersemester 2012/2013 um einen Studienplatz im Studiengang Humanmedizin. Als Ortswunsch gab sie allein die Charité-Universitätsmedizin Berlin an. In einem beigefügten Schreiben vom 9. Juli 2012 beantragte sie die Berücksichtigung im Rahmen der Vorabquote nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Berliner Hochschulzulassungsgesetzes (BerlHZG). Sie sei noch minderjährig und habe ihren Wohnsitz bei ihren sorgeberechtigten Eltern im Einzugsgebiet der Charité. Durch Bescheid vom 14. August 2012 lehnte die Antragsgegnerin den Zulassungsantrag ab. Daraufhin hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen beantragt, der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, sie nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2012/2013 im ersten Fachsemester im Studiengang Humanmedizin innerhalb der festgesetzten Kapazität an der Charité-Universitätsmedizin Berlin zum Studium zuzulassen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit der Begründung abgelehnt, die Antrag-stellerin erfülle die für sie maßgeblichen Auswahlgrenzen nicht und habe auch keinen Anspruch darauf, im Rahmen einer Vorabquote für Minderjährige bevorzugt zugelassen zu werden. Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BerlHZG, die keine Entsprechung in Art. 9 Abs. 1 des Staatsvertrages habe, finde keine Anwendung im Verfahren der Studienplatzvergabe durch die Antragsgegnerin. Zwar sprächen der Wortlaut von § 1 und § 8 Abs. 1 BerlHZG dafür, dass das Auswahlverfahren der Antragsgegnerin unter vollständiger Anwendung der Quoten nach § 7 Abs. 1 BerlHZG erfolgen solle. Aus der Gesetzesbegründung für die Einführung der Minderjährigen-quote folge aber, dass der Gesetzgeber nur Regelungen für die Bewerbungen an den Berliner Hochschulen in den nicht dem zentralen Vergabeverfahren unter-liegenden Studiengängen habe treffen wollen. In systematischer Hinsicht sei zu berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin bei der Durchführung des zentralen Vergabeverfahrens nach den Art. 5 ff. des Staatsvertrages die auf der Grundlage von Art. 12 Staatsvertrag erlassenen Vergabeverordnungen der Länder anzuwenden habe. Die Vergabe von Studienplätzen unter Anwendung anderer, von dem Staatsvertrag abweichender rechtlicher Grundlagen sei ihr nicht möglich. Dies würde unter Umständen zu nicht hinnehmbaren Ergebnissen führen. Da die Berliner VergabeVO Stiftung die Kriterien des Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 9 Abs. 1 Staatsvertrag umfassend regele, sei auch nicht erkennbar, dass das Land Berlin von der Verordnungsermächtigung in Art. 12 Abs. 1 des Staatsvertrages allein oder zusätzlich durch das Berliner Hochschulzulassungsgesetz habe Gebrauch machen wollen. Mit der dagegen eingelegten Beschwerde macht die Antragstellerin geltend, ein An-spruch auf Vorab-Zulassung folge aus § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BerlHZG. Die Vor-schrift gelte nach § 8 Abs. 1 BerlHZG ausdrücklich auch für das zentrale Vergabe-verfahren. Angesichts des eindeutigen Wortlauts müssten die Motive des Gesetzgebers zurücktreten. Art. 9 des Staatsvertrages schließe die Anwendung des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BerlHZG nicht aus. Der Staatsvertrag erlaube es in Art. 12 Abs. 1 Nr. 1, die Auswahlkriterien zu regeln; dies müsse statt durch Verordnung auch durch ein Gesetz möglich sein. Ferner sei es nicht nach Art. 12 Abs. 2 Staatsvertrag erforderlich, dass alle Bundesländer Minderjährigenquoten einführten; es bestehe auch schon deshalb kein Widerspruch zu dieser Vorschrift, weil nicht eine Regelung in der VergabeVO, sondern im Berliner Hochschulzulassungsgesetz erfolgt sei. II. Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht abgelehnt. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung liegen nicht vor. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf Zulassung zum Studium der Humanmedizin an der Charité-Universitätsmedizin Berlin. Sie erfüllt mit einer Abiturdurchschnittsnote von 1,8 und ohne Wartezeit nicht die Auswahlgrenzen, die für sie im zentralen Vergabeverfahren nach der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung) im Studiengang Humanmedizin maßgeblich sind. Die Antragstellerin hat nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung auch keinen Anspruch darauf, nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BerlHZG im Rahmen einer Vorabquote für Minderjährige bevorzugt zugelassen zu werden. Nach dieser Vorschrift sollen in einem Auswahlverfahren bis zu drei Zehntel, jedoch nicht weniger als ein Zwanzigstel, der zur Verfügung stehenden Studienplätze vorbehalten werden für bestimmte Bewerber, unter anderem für solche (Nr. 5), die zum Zeitpunkt des Bewerbungsschlusses noch minderjährig sind und ihren Wohnsitz im Einzugsgebiet der Hochschule bei einer für sie sorgeberechtigten Person haben. Die Antragstellerin erfüllt diese Voraussetzungen. Diese Bestimmung ist aber im zentralen Vergabeverfahren, in dem die Antragsgegnerin Studienplätze vergibt, nach vorläufiger Einschätzung nicht anwendbar. Das normative System zur Vergabe von Studienplätzen ist mehrstufig ausgestaltet. Grundlage sind zunächst die Vorschriften im Hochschulrahmengesetz des Bundes, das in §§ 31ff. auch materielle Vorgaben für das zentrale Vergabeverfahren enthält. Die rahmenrechtlichen Vorschriften sind bislang nicht aufgehoben worden; der entsprechende Gesetzentwurf vom 23. Juli 2007 (BT-Drs. 16/6122) ist der Diskontinuität anheimgefallen. Sie gelten auch nach Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz gemäß Art. 125b Abs. 1 Satz 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG i. V. m. Art. 75 GG in der bis zum 1. September 2006 geltenden Fassung mit der Wirkung von Bundesrahmenrecht, vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. August 2007 – 1 BvR 2667/05 -, NVwZ-RR 2008, 33; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Auflage 2011, Art. 125b Rn. 3; Lindner, in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 2. Auflage 2011, XI Rn. 12; Stettner, in: Dreier, 2. Auflage 2008, Art. 125b Rn. 4, fort. § 72 Abs. 2 Satz 1 HRG verpflichtet die Länder, ihr Hochschulzulassungsrecht zu einem übereinstimmenden Zeitpunkt entsprechend den Rahmenbestimmungen der §§ 29 bis 35 zu regeln. Dem sind die Länder zuletzt durch den Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008 (im Folgenden: Staatsvertrag) nachgekommen, der, sofern er nicht erschöpfende Normen des Hochschulrahmengesetzes wortgleich wiederholt, dieses ausfüllt. Der durch die Landtage ratifizierte, vgl. für Berlin § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 29. Oktober 2008, GVBl. S. 310, zum 1. Mai 2010 in Kraft getretene Staatsvertrag ist Landesrecht. Die Stiftung für Hochschulzulassung ist – in verfassungsrechtlich zulässiger Weise – auf der Grundlage des Staatsvertrags nach dem Recht des Landes NRW errichtet worden. Vgl. Art. 1 Satz 2 Staatsvertrag sowie das Gesetz zur Errichtung einer Stiftung "Stiftung für Hochschulzu-lassung" vom 18. November 2008, GV.NRW. S. 709; zur Verfassungsmäßigkeit vgl. OVG NRW, Be-schlüsse vom 21. Dezember 2010 – 13 B 1482/10 -, DVBl. 2011, 303, und vom 1. Februar 2012 – 13 A 2214/11 -, juris. Art. 12 Staatsvertrag ermächtigt die Länder, durch Rechtsverordnungen die Einzelheiten des Verfahrens und der dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien zu bestimmen (Absatz 1), die übereinstimmen müssen, soweit das für eine zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig ist (Absatz 2). Wie die anderen Bundesländer hat auch Berlin eine Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung (VergabeVO Stiftung, vom 18. Mai 2010, GVBl. S. 269, zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. Mai 2012, GVBl. S. 151) erlassen. Die für den Verwaltungsvollzug maßgebliche Vergabeverordnung wird von der Stiftung für Hochschulzulassung erarbeitet (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Staatsvertrag) und von den zuständigen Ministerien der Bundesländer als Landesrechtsverordnung formal erlassen und in Kraft gesetzt. In der Literatur wird insoweit von "gemeindeutschem Hochschulzulassungsrecht" gesprochen. Hauck/Scholz/Brauhardt, Verfassungsrechtliche Aspekte des neuen Studienplatzvergaberechts, WissR 41 (2008), 307 (309); siehe auch Lindner, in: Hartmer/Detmer, a. a. O., XI Rn. 121; zu den verfassungsrechtlichen Problemen vgl. Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Auflage 2003, Staatsvertrag Art. 16 Rn. 3 f. Die Berliner Rechtsverordnung wird allerdings nicht nur auf den Staatsvertrag, sondern auch auf § 11 Nr. 1 des Gesetzes über die Zulassung zu den Hochschulen des Landes Berlin in zulassungsbeschränkten Studiengängen (Berliner Hochschulzulassungsgesetz – BerlHZG, vom 18. Juni 2005, GVBl. S. 393, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Mai 2011, GVBl. S. 194) gestützt. Dieses enthält unter anderem materielle Vergaberegelungen, ist aber auch Grundlage (vgl. § 11 Nr. 2 BerlHZG) für die Verordnung zur Regelung der Zulassung in zulassungsbeschränkten Studiengängen durch die Hochschulen des Landes Berlin (Hochschulzulassungsverordnung, vom 4. April 2012, GVBl. S. 111), die das örtliche Zulassungs- und Auswahlverfahren regelt. Die Gesetzgebungskompetenz für die landesrechtlichen Hochschulzulassungsgesetze, die allerdings überwiegend keine Regelungen für das zentrale Vergabeverfahren enthalten, ergibt sich, soweit sie nicht schon aus Art. 72 Abs. 1 GG folgt, aus Art. 125b Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 GG. Wird von der danach – hier seit dem 1. August 2008 – bestehenden Abweichungsbefugnis Gebrauch gemacht, geht nach § 72 Abs. 3 Satz 3 GG abweichend von Art. 31 GG das (spätere) Landesgesetz dem Bundesgesetz (hier: dem Hochschulrahmengesetz) vor. Vgl. dazu Franzius, Die Abweichungsgesetzgebung, NVwZ 2008, 492; Hansalek, Die neuen Kompetenzen des Bundes im Hochschulrecht, NVwZ 2006, 668 (670); Jarass, in: Jarass/Pieroth, a. a. O., Art. 125b Rn. 4; Pieroth, in: dies., Art. 72 Rn. 28 ff. Hiervon ausgehend beurteilt sich die Frage, ob die Antragsgegnerin im zentralen Vergabeverfahren die Antragstellerin im Rahmen einer Vorabquote für Minderjährige zu berücksichtigen hat, zunächst nach dem Staatsvertrag. Mit diesem verwaltungsrechtlichen Vertrag haben die Länder, den Regeln der Rahmengesetzgebung entsprechend, den vom Hochschulrahmengesetz gezogenen Rahmen ausgefüllt, und zugleich ihre verfassungsrechtliche – in § 72 Abs. 2 HRG einfach-gesetzlich verankerte – Pflicht erfüllt, gemeinsam ein angemessenes Verfahren für die Zulassung zum Studium in den Studiengängen mit numerus clausus zu entwickeln. Vgl. dazu BVerfG, Urteile vom 18. Juli 1972 – 1 BvL 32/70 und 25/71 -, BVerfGE 33, 303, und vom 7. April 1976 – 2 BvH 1/75 -, BVerfGE 42, 103. Der Staatsvertrag ist im Lichte des Rahmengesetzes auszulegen, das zum Teil Vollregelungen beinhaltet. Nach Art. 2 Nr. 2 Staatsvertrag hat die Stiftung für Hochschulzulassung nach Maßgabe des nachfolgenden Abschnitts 3 das zentrale Vergabeverfahren durchzuführen. Dort ist in Art. 8 Abs. 1 Satz 1 vorgesehen, dass die Bewerber in einem Auswahlverfahren nach den Artikeln 9 und 10 sowie nach Absatz 4 ausgewählt werden. Nach Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Staatsvertrag sind in einem Auswahlverfahren bis zu zwei Zehntel der zur Verfügung stehenden Studienplätze vorzubehalten für in den Ziffern 1 bis 6 genannte Bewerbergruppen. Eine Quote für Minderjährige ist nicht vorgesehen. Die Vorschrift lässt auch keinen Raum dafür, dass landesrechtlich – für das zentrale Vergabeverfahren – ein entsprechender Sondertatbestand geschaffen wird. Die Regelung der Vorabquoten-Tatbestände im Staatsvertrag ist abschließend. Dafür spricht schon der Wortlaut. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Staatsvertrag definiert nicht allgemein Gründe für Vorabquoten, sondern nennt enumerativ die Bewerbergruppen, für die Vorabquoten zu bilden sind, ohne ein "insbesondere" oder einen ähnlich öffnenden Begriff voranzustellen. Ein Blick auf die entsprechende Vorschrift im Hochschulrahmengesetz verdeutlicht den abschließenden Charakter der Norm. Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Staatsvertrag entspricht § 32 Abs. 2 Satz 1 HRG, wonach bis zu drei Zehntel der Studienplätze vorzubehalten sind für die in den Ziffern 1 bis 5 genannten Bewerbergruppen. Dass die rahmenrechtliche Aufzählung abschließend ist, ergibt sich neben dem Wortlaut des § 32 Abs. 2 Satz 1 HRG aus § 32 Abs. 2 Satz 2 HRG. Danach kann das Landesrecht vorsehen, dass innerhalb der Quote nach Satz 1 Studienplätze für in der beruflichen Bildung qualifizierte Bewerber vorbehalten werden. Einer solchen Regelung, von der in Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 Staatsvertrag Gebrauch gemacht wurde, bedürfte es nicht, wenn § 32 Abs. 2 Satz 1 HRG Raum ließe für weitere, von den Ländern zu schaffende Vorabquoten. Ferner können nach § 73 HRG von den Vorschriften dieses Gesetzes abweichende Regelungen nur für Hochschulen getroffen werden, die ausschließlich ein weiterbildendes Studium anbieten, fachbedingt eine geringe Studentenzahl haben oder ausschließlich auf den öffentlichen Dienst ausgerichtet sind. Eine Vorabquote für minderjährige Bewerber ergibt sich auch nicht aus der auf der Grundlage von Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag ergangenen VergabeVO Stiftung. Die Berliner VergabeVO Stiftung sieht – in Übereinstimmung mit den übrigen Länderverordnungen – keine Vorabquote für Minderjährige vor. Sie unterscheidet sich damit auch von der Berliner Hochschulzulassungsverordnung, die für das dezentrale Vergabeverfahren in § 6 Abs. 1 Nr. 4 in Übernahme des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BerlHZG einen Vorwegabzug für Minderjährige regelt. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kann zur Konkretisierung oder weiteren Ausgestaltung des Staatsvertrags auch nicht anstelle der VergabeVO Stiftung auf das Berliner Hochschulzulassungsgesetz zurückgegriffen werden. Es kann offen bleiben, ob der Staatsvertrag auch durch (formell)gesetzliche Landesregelungen anstelle von Rechtsverordnungen ausgefüllt werden kann. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kommt dem Berliner Hochschulzulassungsgesetz, soweit hier relevant, schon keine die VergabeVO Stiftung ersetzende Wirkung zu. Vielmehr zeigt die oben erwähnte Verordnungsermächtigung in § 11 Nr. 1 BerlHZG, dass die Einzelheiten des zentralen Vergabeverfahrens, wie von Art. 12 Staatsvertrag vorgesehen, durch die Senatsverwaltung in der VergabeVO Stiftung geregelt werden sollten. Die landesrechtliche Regelung einer Vorabquote für Minderjährige wäre darüber hinaus nicht von Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag gedeckt. Danach bestimmen die Länder durch Rechtsverordnungen die Einzelheiten des Verfahrens und der dabei anzuwendenden inhaltlichen Kriterien, insbesondere: 1. die Auswahlkriterien (Artikel 8 und 9 sowie 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2), 2. die Quoten nach Artikel 9 Abs. 1. Damit werden die Länder, das zeigen schon die obigen Ausführungen zum abschließenden Charakter des Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Staatsvertrag, nicht etwa ermächtigt, weitere Vorabquoten-Tatbestände zu schaffen. Vielmehr geht es nur um die Ausgestaltung der dabei anzuwendenden Kriterien. Anders lässt sich auch Art. 12 Abs. 1 Nr. 2 Staatsvertrag nicht erklären, wonach "die Quoten" nach Art. 9 Abs. 1 zu bestimmen sind. Bestätigt wird diese Auslegung durch § 73 HRG. Danach dürfen von den Vorschriften dieses Gesetzes abweichende Regelungen nur für Hochschulen getroffen werden, die ausschließlich ein weiterbildendes Studium anbieten, fachbedingt eine geringe Studentenzahl haben oder ausschließlich auf den öffentlichen Dienst ausgerichtet sind. Schließlich wäre, anders als die Antragstellerin meint, bei einer in einem einzelnen Bundesland mit Bindung für die Stiftung für Hochschulzulassung eingeführten Vorabquote für Minderjährige Art. 12 Abs. 2 Staatsvertrag verletzt. Danach müssen die Rechtsverordnungen der Länder übereinstimmen, soweit dies für eine zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig ist. Das ist hier der Fall. Die Anwendung unterschiedlicher landesgesetzlicher Vorabquoten-Tatbestände im zentralen Vergabeverfahren, insbesondere auch die Bevorzugung minderjähriger Bewerber aus Berlin, beeinträchtigte nicht nur die Transparenz des Zulassungsverfahrens, sondern führte auch zu einer Verletzung der Teilhaberechte der übrigen Bewerber aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Studienplätze würden nicht mehr, wie verfassungsrechtlich geboten, nach in allen Ländern gleichen materiellen Grundsätzen auf die Studienplatzbewerber verteilt. Ob es, wie die Antragstellerin geltend macht, in anderen Bereichen ebenfalls differierende landesrechtliche Regelungen gibt, ist für dieses Verfahren ebensowenig von Belang wie die Frage, ob diese sich im Rahmen des Art. 12 Abs. 2 Staatsvertrag halten. Das Übereinstimmungsgebot gilt im Übrigen entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch für (formelle) Landesgesetze. Dies folgt schon einfach-gesetzlich aus § 72 Abs. 2 Satz 4 HRG – der Grundlage für Art. 12 Abs. 2 Staatsvertrag –, wonach die erforderlichen ergänzenden Vorschriften der Länder zum Hochschulzulassungsrecht übereinstimmen müssen, soweit dies für die zentrale Vergabe der Studienplätze notwendig ist. Geht § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BerlHZG danach über die Vorgaben des Staatsvertrags hinaus, ist die Bestimmung für die Antragsgegnerin unbeachtlich. Das durch die Stiftung anzuwendende Recht ergibt sich allein aus dem Staatsvertrag und den auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen. Das Land Berlin hat mit dem Abschluss und der Ratifizierung des Staatsvertrags Länderaufgaben und Hoheitsbefugnisse auf die Stiftung für Hochschulzulassung übertragen, die nunmehr das – übereinstimmende – Landesrecht ausführt und Landesstaatsgewalt ausübt. Es hat sich damit seines Rechts zur Ausübung eigener materieller Rechtsetzungsbefugnisse begeben. Darüber hinaus müssen, wie das Verwaltungsgericht zu Recht geltend gemacht hat, aus Gründen der Funktionsfähigkeit der Stiftung und des zentralen Vergabeverfahrens einheitliche rechtliche Regelungen gelten. Die zu diesem Zweck geschaffenen § 72 Abs. 2 HRG und Art. 12 Abs. 2 Staatsvertrag dienen gerade der Vermeidung regionaler Verschiedenheiten. Dies ist auch verfassungsrechtlich geboten. Die bereits erwähnte Pflicht, bundeseinheitliche Kriterien sowie ein entsprechendes Verfahren für die Vergabe von Studienplätzen zu schaffen, folgt aus Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG sowie dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens, der den Ländern hier eine kooperative Verwirklichung des Grundrechtsschutzes auferlegt. Letzteres gilt im Übrigen auch für die Ausführung des Staatsvertrages durch die Länder. Vgl. BVerfG, Urteile vom 18. Juli 1972 – 1 BvL 32/70 und 25/71 -, BVerfGE 33, 303 (352, 356f.), und vom 7. April 1976 – 2 BvH 1/75 -, BVerfGE 42, 103. Gehen die Regelungen des Berliner Hochschulzulassungsgesetzes, die das zentrale Vergabeverfahren betreffen und vom Staatsvertrag abweichen, nach vorläufiger Einschätzung ins Leere, kommt es nicht darauf an, wie § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BerlHZG auszulegen ist. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.