4 B 319/15

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. Februar 2015 teilweise geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 6457/14 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Oktober 2014 wird hinsichtlich der Anordnung unter I.1., an der Außenfassade der Spielhalle P. Str. 33 in L. den Begriff „Joker“ zu entfernen oder unkenntlich zu machen, wiederhergestellt. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen. Die Kosten des Verfahrens erster und zweiter Instanz tragen die Antragstellerin zu 2/3 und die Antragsgegnerin zu 1/3. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 EUR festgesetzt. Die Beschwerde der Antragstellerin hat teilweise Erfolg. 1. Hinsichtlich der Anordnung unter I.1. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Oktober 2014, an der Außenfassade die Werbung mit dem Begriff „Casino“ zu entfernen oder in geeigneter Weise unkenntlich zu machen, ist die Beschwerde unbegründet. Dasselbe gilt hinsichtlich der Verwendung des Begriffs „Deluxe“. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 9 K 6457/14 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Oktober 2014 wiederherzustellen, insoweit zu Recht abgelehnt. Demgegenüber überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem Vollziehungsinteresse hinsichtlich der verfügten Entfernung bzw. Unkenntlichmachung der Bezeichnung „Joker“ an der Außenfassade des Spielhallenunternehmens der Antragstellerin. Insoweit ist die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen, weil Zweifel an der Rechtmäßigkeit bestehen, soweit der Begriff „Joker“ betroffen ist. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin genügt die Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 25. November 2014 der in der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Oktober 2014 unter I.1. ausgesprochenen Aufforderung, an der Außenfassade der Spielhalle der Antragstellerin die Werbung mit den Begriffen „Casino“ und „Deluxe“ zu entfernen oder in geeigneter Weise unkenntlich zu machen, dem formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. In der Begründung einer Vollziehungsanordnung hat die Behörde schlüssig, konkret und substantiiert darzulegen, aufgrund welcher Erwägungen sie gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung als gegeben ansieht und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der gesetzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.9.2001 – 1 DB 26.01 – juris, Rn. 6. Diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin genügt, indem sie unter anderem auf das gesteigerte Interesse abgestellt hat, dass der zusätzliche Spielanreiz durch die unzulässige Werbung und Bezeichnung der Spielhalle schon vor einer rechtskräftigen Entscheidung ohne weiteren Aufschub beendet wird und konkurrierende Unternehmer, die sich rechtstreu verhalten, nicht benachteiligt werden. Ob die zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten Gründe diese tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Beurteilung, ob das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin die gegenläufigen Vollziehungsinteressen überwiegt, ist vielmehr Teil der gerichtlichen Interessenabwägung im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO beschränkt ist, stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Frage, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung, die Werbung mit den Begriffen „Casino“ und „Deluxe“ zu entfernen oder unkenntlich zu machen, das gegenläufige Aufschubinteresse der Antragstellerin überwiegt, weil ihre Klage insoweit voraussichtlich erfolglos sein wird. Überwiegendes spricht dafür, dass sich die angefochtene Verfügung vom 29. Oktober 2014 in diesem Umfang als rechtmäßig erweist. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung hinsichtlich der Entfernung der Bezeichnung „Casino“ darauf gestützt, dass die Außenwerbung mit dem Begriff „Casino“ § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW widerspreche. Nach dieser Vorschrift ist als Bezeichnung des (Spielhallen-)Unternehmens im Sinne des Absatzes 1 lediglich das Wort „Spielhalle“ zulässig. Der Einwand der Antragstellerin, ihr Unternehmen weise an der Außenfassade den Begriff „Spielhalle“ auf und die Vorschrift des § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW verbiete nicht ausdrücklich die Verwendung der Bezeichnung „Casino“, greift nicht durch. Aus der eindeutigen Vorgabe des § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW ergibt sich zugleich, dass das Führen anderer Bezeichnungen als „Spielhalle“ und damit auch des (ggf. zusätzlichen) Namens „Casino“ untersagt ist. Der Begriff „Casino“ ist gemeinhin als Synonym für eine Spielbank gebräuchlich und verzerrt damit bei Verwendung durch eine Spielhalle die Art des dort angebotenen Glücksspiels in übermäßig werblich anreizender Weise. Vgl. auch Gesetzentwurf der Landesregierung, Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – Erster GlüÄndStV), LT NRW-Drs. 16/17 vom 1. Juni 2012, S. 44; ferner Begründung zu § 26 Abs. 1 GlüStV, z. B. Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 92. Das AG GlüStV NRW stellt damit ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 16 Abs. 5 ebenso wie derjenigen zu § 26 Abs. 1 GlüStV Glücksspielstaatsvertrag beispielhaft vor allem auf eine Abgrenzung zum Begriff des "Casinos" (Spielbank) ab. Es soll nicht der Eindruck erweckt werden, es handele sich bei der Spielhalle um eine staatliche Spielstätte. Zur Verhinderung irreführender und attraktivitätssteigernder Werbung fordert § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW eine eindeutige und zweifelsfreie Qualifizierung der Glücksspieleinrichtung als "Spielhalle". Dies gilt insbesondere für die Bezeichnung des Unternehmens an der Außenfläche der Spielhalle. Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. Juni 2013 – 3 L 841/13 –, GewArch 2014, 31 = juris, Rn. 4 unter Hinweis auf den Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW vom 30. April 2013 – 14-38.07.03 - 15 –, http://www.mik.nrw.de/fileadmin/user_upload/Redakteure/Dokumente/Themen_und_Aufgaben/Verfassung_und_Recht/spielhallenerlass1304.pdf. Gerade unter Berücksichtigung der Begründung zu § 26 Abs. 1 GlüStV, der § 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW entspricht, liegt die weitere Konkretisierung durch § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW im Rahmen des Auftrags an die Länder in § 28 GlüStV, die zur Ausführung dieses Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen zu erlassen. Ein rechtliches Hindernis, diese Konkretisierung durch den zuständigen Landesgesetzgeber vorzunehmen, ist nicht ersichtlich. Eine Vergleichbarkeit zur baden-württembergischen Regelung zur Spielersperre besteht entgegen der Auffassung der Antragstellerin schon deshalb nicht, weil diese – anders als hier – nach Auffassung des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg unter Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einen Zugriff auf Daten für Zwecke vorgesehen hat, für die die Daten ausdrücklich nicht erhoben worden sind. Vgl. StGH Bad.-Württ., Urteil vom 17. Juni 2014 – 1 VB 15/13 –, ESVGH 65, 58 = juris, Rn. 403 ff., 409 f. Durchgreifende Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes zeigt die Antragstellerin nicht auf. Der Gesetzgeber war nicht gehindert, eine Verwechselung mit staatlichen Spielbanken zu verhindern, zumal Spielbanken und Spielhallen unterschiedlichen gesetzlichen Regelungen unterliegen, nach denen Spielgeräte in einer Spielbank uneingeschränkt zum Glücksspiel geeignet sind und nicht wie in Spielhallen den Einschränkungen der Gewerbeordnung unterliegen. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2011 – 9 B 52.11 – juris, Rn. 7; Hess. VGH, Beschluss vom 12. Mai 2015 – 8 B 718/14 –, juris, Rn. 21. Mit der Bezeichnung einer Spielhalle als „Casino“ wird mithin suggeriert, die üblichen Beschränkungen für Spielhallen gälten hier nicht. Das gilt nach dem allgemeinen Sprachgebrauch unabhängig davon, in welchem Umfang sich Spielbanken tatsächlich aktuell noch als Casinos bezeichnen. Entsprechend missverständlichen Bezeichnungen darf der Gesetzgeber aus Gründen des Spielerschutzes unabhängig davon entgegentreten, ob insoweit auch wettbewerbsrechtliche Beschränkungen bestehen. Im Übrigen ist der demokratisch legitimierte, mitgliedstaatliche Gesetzgeber im nicht harmonisierten Glücksspielrecht grundsätzlich frei, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen, die mit der Glücksspielpolitik verfolgten Ziele festzulegen und einzelne Glücksspielbereiche aufgrund seiner parlamentarischen Einschätzungsprärogative entsprechend auszugestalten. Das gilt im Rahmen der föderalen Kompetenzordnung des Grundgesetzes für jeden Landesgesetzgeber. Die Bundesrepublik Deutschland ist auch unionsrechtlich nicht dazu verpflichtet, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 10. 12 –, juris, Rn. 52. Erweist sich die Anordnung, die Werbung mit dem Begriff „Casino“ zu entfernen oder in geeigneter Weise unkenntlich zu machen, danach voraussichtlich als rechtmäßig, geht insoweit die Interessenabwägung im Übrigen zu Ungunsten der Antragstellerin aus. Es steht ihr frei, die voraussichtlich unzulässige Bezeichnung „Casino“ vorübergehend mit der Bezeichnung „Spielhalle“ zu überdecken, bis sie über den Ausgang des Klageverfahrens letzte Klarheit hat. Ein Überdecken dürfte trotz der beachtlichen Größe des Schriftzugs „Casino“ mit vertretbarem wirtschaftlichem Aufwand, etwa durch ein vorläufig anzubringendes Schild, zu erreichen sein. Angesichts einer solchen (noch) zumutbaren Übergangslösung einerseits und der aufgrund der auffälligen Werbung mit dem Schriftzug „Casino“ ausgehenden erheblichen Anreizwirkung andererseits überwiegt das Gewicht des durch §§ 26 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 4 und 5 AG GlüStV NRW beabsichtigten Schutzes vor Spielsucht und des Jugend- und Spielerschutzes (vgl. § 1 Nr. 1 und 3 GlüStV). Diese überragend wichtigen Gemeinwohlziele haben besonderes Gewicht, weil von Spielhallen eine besonders starke Suchtgefahr ausgeht. Das Suchtpotential bei Geldspielgeräten ist unter allen Glücksspielen am höchsten wie sämtliche Studien belegen. Bei der weit überwiegenden Zahl der pathologischen Glücksspieler (86,8 %) konnte eine Abhängigkeit aufgrund ihres Spiels an Geldspielautomaten in einer Spielhalle diagnostiziert werden. Aus zahlreichen Forschungsprojekten konnte die Erkenntnis gewonnen werden, dass pathologische Glücksspieler durchschnittlich jeden zweiten Tag zumeist bis zu fünf Stunden spielen und insgesamt hohe Geldbeträge verlieren. Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – Erster GlüÄndStV), LT NRW-Drs. 16/17 vom 1. Juni 2012, S. 43 m. w. N. Das Spielen dieses Glücksspiels hat nach einer Untersuchung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung trotz rigiderer gesetzlicher Regelungen in letzter Zeit erneut zugenommen. Die Ergebnisse korrespondieren mit der Entwicklung der Umsatzzahlen auf dem Glücksspielmarkt. Danach hat der gewerbliche Geldspielautomatenmarkt weiter zugenommen. Automatenhersteller und -aufsteller haben offenbar Mittel und Wege gefunden, die Umsätze in den Gaststätten, Spielhallen und anderen Orten weiter zu steigern. Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht Februar 2014, S. 158, http://www.bzga.de/forschung/studien-untersuchungen/studien/gluecksspiel/?sub=81. Vor diesem Hintergrund erscheint die baldige wirksame Umsetzung zumindest der rechtlich wenig zweifelhaften Regelungen zum Spielerschutz und zur Verhinderung irreführender Werbung durchaus dringlich, auch wenn der Begriff „Casino“ schon seit vielen Jahren an der Außenfassade der Spielhalle angebracht sein sollte und die Antragsgegnerin nach Inkrafttreten der Regelung nicht sofort eingeschritten ist. 2. Die Bezeichnung „Joker Deluxe“ hat das Verwaltungsgericht als Werbung und zusätzlichen Spielanreiz angesehen, die § 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW widerspreche. Der Begriff „Joker“ sei als Name einer Spielkarte, die in Spielen regelmäßig besondere Chancen mit sich bringe, mit Glücksspielen assoziiert. Verstärkt werde dieser werbliche Eindruck noch durch die Verbindung des Begriffs „Joker“ mit „Deluxe“. Der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist nur hinsichtlich des Zusatzes „Deluxe“ zu folgen. Gemäß §§ 26 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 4 AG GlüStV NRW darf von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Auch wenn diese Werberestriktionen als noch hinreichend bestimmte verfassungsrechtlich unproblematische Berufsausübungsregelungen anzusehen sind, vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 11. Juni 2015 – 1 B 5.13 –, juris, Rn. 189 f., erscheint zweifelhaft, ob (bereits) der Begriff „Joker“ an der Außenfassade der in Rede stehenden Spielhalle hiervon erfasst ist. Denn eine Auslegung dieser Verbote im Sinne eines totalen Werbeverbots stößt unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit auf Bedenken. Unproblematisch sind sie jedoch, soweit sie entsprechend der Begründung zu § 26 Abs. 1 GlüStV verhindern sollen, dass von der äußeren Gestaltung von Spielhallen ein übermäßiger werblicher Anreiz zum Spielen ausgeht. Vgl. z. B. Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 92. Dies kann sowohl bei einer Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele der Fall sein (§ 16 Abs. 4 Satz 1 AG GlüStV NRW) als auch bei einer besonders auffälligen Gestaltung (§ 16 Abs. 4 Satz 2 AG GlüStV NRW). Bei der Prüfung, ob im Einzelfall ein zusätzlicher Anreiz zum Spielen geschaffen wird, kann auch im Zusammenhang mit § 26 Abs. 1 GlüStV auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu denjenigen Einschränkungen der Werbung für das Glücksspiel zurückgegriffen werden, die im Anwendungsbereich von § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV bestehen. Gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV gilt § 5 GlüStV auch für Spielhallen, soweit sie Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereithalten. Der Reichweite und den Grenzen zulässiger Werbung ist durch verfassungskonforme (Art. 12 Abs. 1 GG) und am Verhältnismäßigkeitsgebot orientierte Auslegung des Glücksspielstaatsvertrags Rechnung zu tragen; die sich hiernach ergebenden Grenzen zulässiger Werbung stimmen mit den unionsrechtlichen Anforderungen im Wesentlichen überein. Verfassungsrechtlich und unionsrechtlich zulässige Werbung darf (nur) den Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot hinlenken, aber nicht auf die Förderung des natürlichen Spieltriebs abzielen. Werbung darf „die bereits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenken, aber nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren“; sie darf nicht „zur aktiven Teilnahme am Spiel anregen“, sie darf aber „über die Existenz der Produkte informieren“. Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 26. Mai 2014 – 22 CS 14.640 –, NVwZ-RR 2014, 684 = juris, Rn. 17, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013, Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 286 = juris, Rn. 45 ff. und Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, § 26 Rn. 8 a. E.; ebenso Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW vom 30. April 2013 ‑ 14-38.07.03 - 15 –, http://www.mik.nrw.de/fileadmin/user_upload/Redakteure/Dokumente/Themen_und_Aufgaben/Verfassung_und_Recht/spielhallenerlass1304.pdf. Gemessen daran kommt ernsthaft in Betracht, dass die alleinige Verwendung des Begriffs „Joker“ noch nicht als Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele angesehen werden kann, die einen unzulässigen Anreiz schafft und über die zulässige Information hinausgeht, die bereits durch das zugelassene Wort „Spielhalle“ ausgedrückt wird. Von einer besonders auffälligen Gestaltung dürfte allein durch die Verwendung des Begriffs „Joker“ noch keine Rede sein. Der über dem Eingangsbereich der Spielhalle angebrachte Schriftzug „Joker“ ist zwar deutlich sichtbar, aber etwa nur halb so hoch wie die (bislang) daneben angebrachte Bezeichnung „Casino“. Auch spricht Überwiegendes dafür, dass von der Bezeichnung „Joker“ keine übermäßige Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgeht. Die Bezeichnung „Joker“ kann als (bloße) Information über die Existenz bestimmter Spielgeräte verstanden werden. Es gibt zahlreiche (auch ältere) Geldspielgeräte, deren Bezeichnungen eine Verbindung zum Begriff „Joker“ aufweisen, wie etwa „Joker“, „Joker 7“, „Joker G“ „Joker Bonus“ oder „Jolly Joker“. Vgl. etwa: http://www.goldserie.de/index.php?option=com_beschreibung&catid=3&Itemid=158&limitstart=900 Auch ist nicht ernsthaft davon auszugehen, dass durch die Verwendung des Begriffs „Joker“ ein zum Glücksspiel Unentschlossener zur Teilnahme motiviert wird. Ein besonderer Anreiz geht von dem Begriff „Joker“ nicht aus. Zwar mag mit der Spielkarte „Joker“ die Assoziation einer ‑ auf einem glücklichen Zufall beruhenden ‑ weiteren Gewinnchance verbunden sein. Damit suggeriert allein der Begriff „Joker“ aber (noch) nicht, die angebotenen Spiele der Antragstellerin böten tatsächlich besondere Gewinnchancen. Im Übrigen verdeutlicht auch der Begriff „Joker“, dass die Realisierung von Gewinnchancen im Bereich des Glücksspiels letztlich vom Zufall abhängig ist. Demgegenüber spricht Überwiegendes dafür, dass die Verwendung der Wortkombination „Joker Deluxe“ einen unzulässigen Anreiz schafft. Mit ihr ist bereits eine besonders auffällige Gestaltung der Außenfassade der Spielhalle verbunden. Die über dem Eingangsbereich der Spielhalle angebrachten Wörter „Joker“ und „Deluxe“ stehen übereinander und erreichen insgesamt eine beachtliche Gesamthöhe. Die auffällige Gestaltung wird dadurch betont, dass für die Wörter „Joker“ und „Deluxe“ zwei verschiedene Schriftarten gewählt wurden und das Wort „Deluxe“ zudem weiß unterlegt ist. Diese auffällige Gestaltung ist auch geeignet, einen übermäßigen werblichen Anreiz für den Spielbetrieb zu schaffen. Die Wortkombination „Joker Deluxe“ geht über die zulässige Information hinaus, dass in der Spielhalle der Antragstellerin Glücksspiel angeboten wird. Der verstärkende Zusatz „Deluxe“ erweckt zu Unrecht den Eindruck, als vermittle das Spielangebot der Antragstellerin in Abgrenzung zum Angebot anderer Spielhallen besondere Gewinnchancen und sei daher auch besonders attraktiv. Damit ist aber nicht hinreichend sicher auszuschließen, dass die Wortkombination „Joker Deluxe“ auch bisher Unentschlossene zur aktiven Teilnahme am Glücksspiel anregt. Spricht damit Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Anordnung, die Werbung mit dem Begriff „Joker“ zu entfernen oder in geeigneter Weise unkenntlich zu machen, geht auch die Interessenabwägung im Übrigen zum Nachteil der Antragsgegnerin aus. Es ist nicht ersichtlich, dass durch die weitere Verwendung des Begriffs „Joker“ bis zu einer rechtskräftigen Klärung ihrer Zulässigkeit in nennenswertem Umfang konkrete Suchtgefahren ausgelöst werden, die eine sofortige Beseitigung rechtfertigen könnten. Hingegen fällt die Interessenabwägung bezüglich der Verwendung des Begriffs „Deluxe“ zu Lasten der Antragstellerin aus. Es ist auch insoweit nicht ersichtlich, dass das Interesse der Antragstellerin, den wirtschaftlichen Aufwand für die vorübergehende Entfernung oder Unkenntlichmachung des Zusatzes „Deluxe“ zu vermeiden, gegenüber dem Schutz vor Spielsucht und dem Jugend- und Spielerschutz überwiegen könnte. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO und berücksichtigt das überwiegende Obsiegen der Antragsgegnerin. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und berücksichtigt die Vorläufigkeit der Entscheidung im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).