11 A 1166/16

Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 15. April 2014 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den in C. gelegenen Standorten Am X. 19, X1. -S. -Straße 8, X2.----gasse 41, I.----straße 1 (auf der anderen Straßenseite gegenüber dem C1. -Gartencenter I1. ) und N. 30 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Die Klägerin ist ein Unternehmen, das sich mit dem Sammeln von Altkleidern befasst. Mit Schreiben vom 15. Januar 2014 beantragte die Klägerin die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an insgesamt 34 unterschiedlichen Standorten im Gebiet der Beklagten. In dem Antrag wies die Klägerin darauf hin, dass sie am 27. September 2013 die Sammlung von Altkleidern und Schuhen auf dem Gebiet der Beklagten nach § 18 KrWG bei der zuständigen Behörde angezeigt habe und beabsichtige, ab dem 1. Februar 2014 eine unbefristete Sammlung von Alttextilien und Schuhen durchzuführen. Dem Antrag fügte sie Fotos der vorgesehenen Standorte und eine Foto eines Sammelcontainers bei und wies darauf hin, die Maße des Containers ließen sich diesem Foto entnehmen. Die eingesetzten Container seien neuwertig und verfügten über eine Anti-Graffiti-Beschichtung, so dass eine Verschmutzung der Container verhindert werde. Die Klägerin garantiere, dass durch einen entsprechenden Sammelrhythmus und weitere erforderliche Maßnahmen dafür Sorge getragen werde, dass die Stellplätze nicht vermüllten. In seiner Sitzung vom 25. Februar 2014 fasste der Rat der Beklagten einen „Grundsatzbeschluss über die Erteilung von Erlaubnissen für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen für das Aufstellen von Altkleidercontainern ausschließlich an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger“. Dem Ratsbeschluss lag ein „Konzept Entsorgung und Wartung aus einer Hand“ zugrunde, dem zufolge die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern auf öffentlichen Straßen und Plätzen im Stadtgebiet nur noch an festgelegten Standorten durch einen Verantwortlichen zuzulassen sei. Diese Aufgabe übernehme ab dem 1. Juli 2014 die RegioEntsorgung AöR als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin. Bei der Umsetzung dieses Sondernutzungskonzepts sollten auch die „gewachsenen Strukturen ‚vor Ort´“, namentlich die örtlich bekannte, seit vielen Jahren aktive gemeinnützige Sammlung des Deutschen Roten Kreuzes (DRK), berücksichtigt und integriert werden. Insbesondere solle sichergestellt sein, dass das DRK für seine Zwecke auch weiterhin gemeinnützige Sammlungen durchführen könne. Dies gelte namentlich für derzeit 15 von ihm betriebene Container, die an insgesamt acht öffentlichen oder als öffentlich zu bewertenden Standplätzen aufgestellt seien. Altkleidersammelcontainer anderer Aufsteller sollten künftig grundsätzlich nicht mehr geduldet und entsprechende Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen abgelehnt werden. Die Klägerin erhob am 12. März 2014 Klage, mit der sie die Feststellung begehrte, dass die für die Beklagte zuständige Straßenbaubehörde durch den vorgenannten Beschluss ihres Rats nicht gebunden sei. Das Verfahren wurde nach Rücknahme der Klage in der mündlichen Verhandlung vom 16. März 2016 eingestellt. Mit Bescheid vom 15. April 2014 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse unter Berufung auf den Grundsatzbeschluss des Rats vom 25. Februar 2014 ab. Derzeit werde die Alttextilerfassung im Stadtgebiet ausschließlich durch das DRK durchgeführt. Dies garantiere eine ordnungsgemäße Pflege und Überwachung der Containerstandorte und eine regelmäßige Leerung der Container. Ab dem 1. Juli 2014 werde die haushaltsnahe Erfassung von Alttextilien, Bekleidung und Schuhen von der RegioEntsorgung AöR als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin übernommen. Die Zuteilung der öffentlichen Standplätze für Altkleidersammelcontainer erfolge daher nur noch an diese. Sondernutzungserlaubnisse an sonstige private Unternehmen würden dementsprechend nicht erteilt. Die hierin liegende „Bevorzugung“ derzeit des DRK und künftig der RegioEntsorgung AöR, die anders als die Klägerin berechtigt seien, im öffentlichen Straßenraum Altkleidersammelcontainer aufzustellen, sei durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt, nämlich den einer „Sammlung und Wartung aus einer Hand“. Überdies könnten der Klägerin die Sondernutzungserlaubnisse ohnehin nicht erteilt werden, weil sie in ihrem Antrag lediglich pauschal behaupte, durch einen entsprechenden Sammelrhythmus und weitere erforderliche Maßnahmen dafür Sorge zu tragen, dass die Stellplätze nicht vermüllten. Sie habe weder angegeben, welcher Sammelrhythmus durchgeführt werden solle, noch welche Maßnahmen ergriffen würden, um eine Vermüllung der Standplätze zu verhindern. Darüber hinaus sei, wie sich aus der dem Antrag beigefügten Fotografie eines Containers ergebe, auf Grund fehlender Kontaktadresse oder Telefonnummer auf dem Container nicht ersichtlich, wer für diesen verantwortlich sei. Auch die Maße des Containers seien der Fotografie nicht zu entnehmen. Am 23. Mai 2014 hat die Klägerin Klage erhoben, die sie auf fünf Standorte beschränkt hat. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen geltend gemacht: Es fehle bereits an einer inhaltlichen und auf straßenrechtliche Erwägungen gestützten Auseinandersetzung mit den einzelnen Containerstandorten. Die Beklagte verweise zur Begründung ausschließlich auf die Ratsentscheidung vom 25. Februar 2014. Eine nähere Begründung, warum ausgerechnet die RegioEntsorgung AöR und kein anderes Unternehmen die Entsorgung vornehmen solle, werde nicht gegeben. Eine derartige konzeptionelle Entscheidung sei in mehrfacher Hinsicht ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe bei ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt, inwiefern das kreislaufwirtschaftliche System der gewerblichen Abfallsammler beeinträchtigt werde, wenn eine Entscheidung zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen allein zugunsten eines Bewerbers ergehe. Dies führe zu einer Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch das Straßenrecht, was mit der Systematik des Kreislaufwirtschaftsgesetzes nicht zu vereinbaren sei. Da das der Ablehnungsentscheidung zu Grunde gelegte Konzept ausdrücklich unbefristet gelte, bestehe die Gefahr, dass alle anderen Anbieter von vornherein von dem relevanten Markt ausgeschlossen würden. Es habe auch kein hinreichend transparentes Vergabeverfahren stattgefunden. Die Beklagte habe das Verfahren zur Vergabe der Stellplätze sowie die Kriterien, nach denen diese vergeben würden, zumindest vorher bekannt machen müssen. Der Zweck des Konzepts bestehe allein darin, Wettbewerb zu verhindern. Es sei allein darauf gerichtet, Konkurrenz durch Dritte, insbesondere durch sie - die Klägerin ‑, auszuschließen. Bei dem Konzept der Beklagten handele es sich nicht um ein Sondernutzungskonzept, sondern um einen politischen Beschluss, der Wettbewerb vollständig ausschließe. Die Beklagte habe schließlich auch ansonsten keine ausreichenden Ermessenserwägungen angestellt. Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 15. April 2014 zu verpflichten, ihren Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für folgende öffentliche Flächen auf dem Gebiet der Stadt C. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden: - Am X. 19, ‑ X1. -S. -Straße 8, ‑ X2.----gasse 41, ‑ auf der anderen Straßenseite gegenüber dem C1. -Gartencenter I1. , I.----straße 1, ‑ N. 30. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat die Beklagte ausgeführt: Die Ablehnungsentscheidung stütze sich nicht allein auf den Ratsbeschluss vom 25. Februar 2014, sondern auch auf umfangreiche Ermessenserwägungen hinsichtlich des Einzelfalls. Neben straßenrechtlich relevanten Aspekten wie der Sauberkeit des Straßen- und Ortsbilds und der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs habe der Ablehnungsentscheidung zugrunde gelegen, dass im Antrag der Klägerin keine konkreten Angaben zur Containergröße, zum Sammelrhythmus und zu den Maßnahmen gemacht worden seien, durch die eine Verunreinigung der Standplätze vermieden werden solle. Im Übrigen seien Konzepte der Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“, sofern sie wie im vorliegenden Fall auf straßenrechtliche Erwägungen gestützt würden, von der Rechtsprechung in Nordrhein-Westfalen als zulässig anerkannt worden. Ein solches Konzept sei durch Ratsbeschluss zu fassen, da es sich nicht mehr um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handele. Dies sei erfolgt. Die Klägerin selbst könne das Konzept der Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“ nicht ansatzweise erfüllen. Abfallrechtliche Erwägungen seien im Übrigen irrelevant. Es sei nicht Sinn und Zweck der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis, den Marktzugang für gewerbliche Sammler zu gewährleisten. Sie habe daher nicht prüfen müssen, inwiefern die Ziele des Kreislaufwirtschaftsgesetzes durch die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnisse beeinträchtigt würden. Die Klägerin habe nach wie vor die Möglichkeit, Altkleidersammelcontainer auf privaten Grundstücken aufzustellen. Es liege schließlich auch kein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, denn die Beklagte behandle alle gewerblich mit dem Sammeln von Altkleidern beschäftigten Interessenten gleich. Das förmliche Vergabeverfahren finde keine Anwendung, da die RegioEntsorgung AöR als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin tätig werde. Die Zusammenarbeit mit dem DRK solle auslaufen. Es gebe nur noch einen Container, der einen Bezug zur öffentlichen Verkehrsfläche habe und vom DRK betrieben werde. Eine Sondernutzungserlaubnis sei allein der RegioEntsorgung AöR erteilt, und zwar für insgesamt 15 Standorte. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 6. April 2016 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Beklagte habe das ihr bei der Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere sei das von der Beklagten verfolgte Konzept einer Entsorgung und Wartung der Standorte „aus einer Hand“ durch die RegioEntsorgung AöR als Kommunalunternehmen des Zweckverbands RegioEntsorgung, das als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig werde, straßenrechtlich nicht zu beanstanden. Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung begründet die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens ergänzend wie folgt: Die Ablehnungsentscheidung kranke bereits daran, dass im Zeitpunkt der Ablehnung noch gar kein Entsorgungssystem der RegioEntsorgung AöR installiert gewesen sei. Diese habe vorher keine Altkleider gesammelt und lediglich beabsichtigt, zum 1. Juli 2014 mit der Sammlung zu beginnen, allerdings zunächst nicht mittels Containern, sondern durch Sacksammlungen. Es sei vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich, weshalb ihr nicht zunächst Sondernutzungserlaubnisse hätten erteilt werden können. Eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung sei nicht getroffen worden, es werde vielmehr die RegioEntsorgung AöR einseitig begünstigt. Dass es sich bei dieser um einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger handele, sei straßenrechtlich irrelevant, zumal die Beklagte tatsächlich nur über einen sehr geringen Einfluss auf diesen Entsorgungsträger verfüge. Die Vorteile, die die Beklagte bei der Vergabe an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sehe, könnten durch Auflagen etc. ohne weiteres auch bei privaten Anbietern erreicht werden. Soweit die Beklagte bemängele, dass sie nähere Angaben zum Sammelrhythmus etc. bisher nicht gemacht habe, sei dies darauf zurückzuführen, dass ihr Antrag nach der Beschlussfassung durch den Rat der Beklagten als vollkommen aussichtslos habe angesehen werden müssen. Weitere Ausführungen seien daher nicht angezeigt gewesen. Die Klägerin beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 15. April 2014 zu verpflichten, ihren Antrag auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für folgende öffentliche Flächen auf dem Gebiet der Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden: ‑ Am X. 19, ‑ X1. -S. -Straße 8, ‑ X2.----gasse 41, ‑ auf der anderen Straßenseite gegenüber dem C1. -Gartencenter I1. , I.----straße 1, und ‑ N. 30, hilfsweise festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 15. April 2014 rechtswidrig gewesen ist. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie bezieht sich zur Begründung ebenfalls auf ihr erstinstanzliches Vorbringen und trägt ergänzend vor: Es bestehe nicht die von der Klägerin angenommene wettbewerbs- oder vergaberechtliche Konkurrenzsituation, weil es sich bei der RegioEntsorgung AöR um die öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin handele, der eine Entsorgungspflicht zukomme. Dies unterscheide sie von der Klägerin. Die Ablehnung sei ermessensfehlerfrei auf das Konzept der Entsorgung und Wartung „aus einer Hand“ gestützt worden und daher sachlich gerechtfertigt. In Umsetzung dieses Konzepts seien ausschließlich der RegioEntsorgung AöR mit Bescheiden vom 11. August 2014 und vom 7. März 2016 Sondernutzungserlaubnisse erteilt worden. Eine Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für zusätzliche Container anderer Sammler, insbesondere der Klägerin, sei nicht in Betracht gekommen. Eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu gemeinnützigen Organisationen liege hierin nicht. Denn Container privater Sammler, insbesondere auch des DRK, seien im öffentlichen Verkehrsraum nicht mehr aufgestellt. Im Zusammenhang mit Altkleidercontainern durch die RegioEntsorgung AöR durchgeführte Vergabeverfahren hätten sich ausschließlich auf die Vergabe der entsprechenden Leistungsaufträge zur Einsammlung, Beförderung und Verwertung der in die Container eingeworfenen Alttextilien und Schuhe bezogen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 6 K 465/14 VG Aachen sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Berufung hat Erfolg. Die Ablehnung der Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den fünf von der Klägerin in ihrem Klageantrag benannten Standorten mit Bescheid vom 15. April 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. A. Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern stellt eine Sondernutzung dar. Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris, Rn. 38 f., m. w. N. Die von ihr gestellten und bei Klageerhebung auf fünf Standorte beschränkten Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen sind hinreichend bestimmt. Vgl. zur Bestimmtheit von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen: OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2015 - 11 A 1131/13 -, NVwZ-RR 2015, 830 (831) = juris, Rn. 25 ff., m. w. N. Die Anträge der Klägerin sind prüffähig. Sie hat hinsichtlich der aufgeführten fünf Aufstellungsorte Straßennamen angegeben, Hausnummern bzw. in einem Fall anstelle einer Hausnummer eine Umschreibung der Örtlichkeit ergänzt und jeweils Fotos betreffend die etwaigen Standorte beigefügt. Allein das Fehlen von Angaben zum Sammelrhythmus oder von genauen Maßen der Altkleidersammelcontainer führt nicht dazu, dass die Beklagte die Anträge der Klägerin nicht hätte prüfen können. B. Die Ablehnung der Anträge der Klägerin durch Bescheid vom 15. April 2014 unter Berufung auf den Grundsatzbeschluss des Rats vom 25. Februar 2014, wonach die Erfassung und Entsorgung von Alttextilien durch im öffentlichen Straßenraum aufgestellte Container künftig nur noch durch die RegioEntsorgung AöR als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin erfolgen und Sondernutzungserlaubnisse künftig ausschließlich dieser und keinem Dritten erteilt werden sollten, ist ermessensfehlerhaft (dazu I.). Die in dem angegriffenen Bescheid weiter angestellten auf den Einzelfall der Klägerin bezogenen Ermessenserwägungen tragen die Ablehnung nicht (dazu II.). Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW). Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen. Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen. Vgl. hierzu etwa OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (857) = juris, Rn. 48 ff., m. w. N. Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches). Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (857) = juris, Rn. 54, und Beschlüsse vom 2. August 2006 ‑ 11 A 2642/04 -, juris, Rn. 21, und vom 1. Juli 2014 - 11 A 1081/12 -, juris, Rn. 8 f., m. w. N. Ob die Sondernutzung durch einen Altkleidersammelcontainer eines gemeinnützigen oder gewerblichen Aufstellers geschieht, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Straßenrechtlich zu beanstanden sind etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale. So fehlt auch dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“ der straßenrechtliche Bezug. Die Zuverlässigkeit ist grundsätzlich ebenfalls ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist. Etwas anderes kann im Einzelfall ausnahmsweise dann gelten, wenn die Behörde die Ablehnung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis etwa auf den straßenbezogenen Gesichtspunkt stützt, die Sicherheit des Straßenverkehrs sei im Falle der Erteilung der Erlaubnis an den betreffenden Antragsteller mit Blick auf dessen Verhalten nicht gewährleistet. Allerdings ist eine Berufung darauf in der Regel nur dann gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der betreffende Antragsteller sich nicht an etwaige mit der Sondernutzungserlaubnis verbundene Auflagen oder Bedingungen halten wird. Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (857) = juris, Rn. 56 ff., m. w. N. Grundsätzlich ist es nicht ermessensfehlerhaft, Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit der Begründung abzulehnen, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche kann nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (857) = juris, Rn. 62, m. w. N. Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion) auszugleichen, kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen solcher gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessensausgleich erforderlich werden. Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 1980 ‑ 7 B 155.79 -, NJW 1981, 472 = juris, Rn. 4, und vom 20. April 2010 - 3 B 80.09 -, juris, Rn. 6. Sobald Sondernutzungsinteressen an einer bestimmten Straßenfläche entstehen, treffen - unabhängig davon, ob es sich um gleichartige oder verschiedene Sondernutzungsinteressen handelt - grundsätzlich gegenläufige Nutzungsinteressen aufeinander, die im Rahmen der Prüfung, ob und an wen eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen ist, einen Interessenausgleich erforderlich machen können. Diese Ausgleichs- und Verteilungsfunktion der Sondernutzungserlaubnis kann bei entsprechender Ermessenshandhabung und Abwägung der gegenseitigen Belange durch die Erlaubnisbehörde auch unabhängig von den Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu einer räumlichen und (oder) zeitlichen Begrenzung bestimmter Sondernutzungen führen. Allerdings dürfen auch im Rahmen des „Verteilungsermessens“ nicht solche Belange herangezogen werden, die überhaupt keinen Bezug zum Bestand und zur Nutzung der Straße haben, also keine straßenbezogenen Belange mehr darstellen. Was insoweit sachlich gerechtfertigt ist, bestimmt sich nach dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) unter Berücksichtigung des Lebenssachverhalts, in dessen Rahmen das Ermessen ausgeübt wird. So dürfen etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale im spezifisch straßenrechtlichen Ermessensprogramm nicht berücksichtigt werden. Differenzierungsgründe können demnach weder die Gemeinnützigkeit einzelner Sammelunternehmer noch der im Marktrecht entwickelte Grundsatz „bekannt und bewährt“ sein. Dagegen sind auf den Straßenkörper bezogene oder mit dem Widmungszweck im Zusammenhang stehende Erwägungen zulässig. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, NVwZ-RR 2017, 855 (858) = juris, Rn. 72 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2014 - 5 S 348/13 -, NVwZ-RR 2014, 539 (541) = juris, Rn. 38. Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich. Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 -, BVerwGE 100, 335 (340 f.) = juris, Rn. 22, und vom 18. September 1984 - 1 A 4.83 -, BVerwGE 70, 127 (142) = juris, Rn. 41, sowie Beschlüsse vom 22. Mai 2008 - 5 B 36.08 -, juris, Rn. 4, und vom 25. September 1998 - 5 B 24.98 -, juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2016 - 13 B 905/16 -, juris, Rn. 37; Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier/Gerhardt, VwGO, Kommentar, Loseblatt-Sammlung (Stand: September 2018), § 114 Rn. 22; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 5. Auflage 2018, § 114 Rn. 86 ff., 93 ff., m. w. N. Die in diesem Zusammenhang relevant werdende Frage, ob die unter Heranziehung von straßenbezogenen Erwägungen begründete Entscheidung einer Kommune, eine bestimmte Form der Sondernutzung generell (nur noch) „in eine Hand“ zu geben, als generelle Ermessensausübung zulässig ist, vgl. zu Konzepten der Wartung und Entsorgung „aus einer Hand“: Bay. VGH, Urteil vom 19. Juli 1996 - 8 B 95.730 -, juris, Rn. 14; OVG Bremen, Beschluss vom 14. März 1996 - 1 B 102/95 -, NVwZ-RR 1997, 385 (387); VG Köln, Urteil vom 28. November 2014 - 18 K 4839/13 -, juris, Rn. 37; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. März 2013 - 14 K 889/12 -, juris, Rn. 43 ff.; VG Braunschweig, Urteile vom 26. November 2014 - 6 A 322/13 -, juris, Rn. 20 ff., 33 f., und vom 10. Februar 2009 - 6 A 240/07 -, juris, Rn. 29 ff., ist jeweils im zur Beurteilung stehenden Einzelfall zu beantworten. I. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die in dem angegriffenen Bescheid auf den „Grundsatzbeschluss über die Erteilung von Erlaubnissen für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen für das Aufstellen von Altkleidercontainern ausschließlich an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger“ vom 25. Februar 2014 gestützte Ermessensausübung fehlerhaft, denn die im Ratsbeschluss angestellten generellen Erwägungen halten ihrerseits einer an den aufgeführten Maßstäben ausgerichteten Überprüfung nicht stand. 1. Gegen die Erwägung des Rats der Beklagten, die Zulassung weiterer Container(standorte) führe zu einer Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums und könne das Orts- und Straßenbild negativ beeinflussen, ist allerdings nichts zu erinnern. Sie beruht auf nachvollziehbaren straßenrechtlichen Erwägungen, die vom Ermessensspielraum, der der Beklagten bei ihrer Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der von der Klägerin begehrten Sondernutzungserlaubnisse zukommt, grundsätzlich gedeckt sind. 2. Der Grundsatzbeschluss des Rats ist aber fehlerhaft, weil er sich entgegen der darin ausdrücklich getroffenen Entscheidung nicht darauf beschränkt, das Konzept einer Entsorgung und Wartung „aus einer Hand“ durch eine ausschließliche Übertragung der Altkleidercontainersammlungen im öffentlichen Straßenraum auf die öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin zu verwirklichen. Denn das vom Rat der Beklagten aufgestellte Konzept sieht ausweislich der Begründung daneben auch die Fortführung der bisherigen Zusammenarbeit mit den gemeinnützigen Organisationen und deren Einbindung in das Entsorgungssystem der Beklagten vor. In der Begründung des Grundsatzbeschlusses des Rats heißt es u. a.: „Eine Einbindung der gemeinnützigen Organisationen, die zurzeit in der Altkleidersammlung im Tätigkeitsbereich der RegioEntsorgung AöR tätig sind, soll erfolgen,…“ (Ziffer 3. des in Bezug genommenen Dringlichkeitsbeschlusses der RegioEntsorgung AöR vom 10. Februar 2014, S. 4 des Grundsatzbeschlusses). „Bei der Umsetzung dieses Sondernutzungskonzeptes werden jedoch auch die bisherigen gemeinnützigen und sonstigen regionalen Organisationen in das von der RegioEntsorgung AöR errichtete Erfassungssystem integriert und berücksichtigt“ (S. 4). „Karitative/gemeinnützige Altkleidersammlungen durch das Deutsche Rote Kreuz widersprechen diesem Konzept nicht; die alleinige Verantwortlichkeit für den Betrieb und die Wartung der öffentlichen Standplätze verbleibt bei der RegioEntsorgung AöR“ (S. 6). „…Demnach kann die bestehende gemeinnützige Sammlung des Deutschen Roten Kreuzes, […], in das neue Konzept integriert werden […]“ (S. 6). „[…] wird sichergestellt, dass die Durchführung der Alttextilsammlung durch das seit Jahren tätige Deutsche Rote Kreuz… im Einklang mit dem vorliegenden Konzept gewährleistet bleibt, so dass dieses für seine Zwecke auch weiterhin gemeinnützige Sammlungen durchführen kann…“ (S. 6 - 7). Insoweit ist von acht öffentlichen oder als öffentlich zu bewertenden Containerstandorten mit insgesamt 15 Altkleidersammelcontainern die Rede, die zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses vom DRK betrieben wurden und in das Entsorgungskonzept integriert werden sollten. Damit wird im Ergebnis (jedenfalls) dem DRK als gemeinnützigem Sammler eine eigenverantwortliche Erfassung und gemeinnützige Verwertung eines Teils der im Stadtgebiet anfallenden Alttextilien ermöglicht. a. Von einer vollständigen Ausschließung Dritter durch die Vergabe der öffentlichen Standplätze an nur einen Verantwortlichen kann daher nicht die Rede sein. Denn im Ergebnis erfolgt die Entsorgung und Wartung der Altkleidersammelcontainer vielmehr nicht „aus einer Hand“, weil nicht die RegioEntsorgung AöR als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin hierfür in straßenrechtlicher Hinsicht verantwortlich zeichnen soll, sondern jedenfalls für einen Teil der aufgestellten Container auch gemeinnützige Organisationen, insbesondere das DRK. b. Diese generelle Ermessensausübung führt zu einer strukturellen Ungleichbehandlung von gewerblichen Sammlern, die gemessen am Maßstab des Art. 3 Abs.1 GG durch die vom Rat der Beklagten angestellten Ermessenserwägungen sachlich nicht gerechtfertigt ist. Der Status als gemeinnützige Organisation erlaubt keine Besserstellung des DRK oder anderer gemeinnütziger Organisationen bei der Vergabe von Standplätzen für Altkleidersammelcontainer. Denn ob die Sondernutzung durch einen Altkleidersammelcontainer eines gemeinnützigen oder gewerblichen Aufstellers erfolgt, ist straßenrechtlich ohne Belang, weil das Sondernutzungsrecht im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral ist. c. Es fehlt auch an einer sachlichen Rechtfertigung für die im Grundsatzbeschluss des Rats vorgesehene Einbindung der gemeinnützigen Organisationen bei gleichzeitigem Ausschluss gewerblicher Aufsteller. Bindet der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger - wie es hier durch den Grundsatzbeschluss des Rats gewollt ist - gemeinnützige Organisationen in seine Aufgabenwahrnehmung ein, indem er ihnen Teilaufgaben wie die Durchführung von sondernutzungserlaubnispflichtigen Containersammlungen überträgt bzw. überlässt, muss die hierin liegende Ungleichbehandlung anderer - insbesondere gewerblicher - Sammler mit straßenbezogenen Erwägungen sachlich gerechtfertigt werden. Soweit sich der Rat durch die Formulierung des Grundsatzbeschlusses hinsichtlich der „bereits bestehenden und über viele Jahre zuverlässig durchgeführten Alttextilsammlungen der karitativen und gemeinnützigen Organisationen vor Ort“ (S. 6) sinngemäß darauf beruft, die gemeinnützigen Organisationen hätten ihre Zuverlässigkeit in Bezug auf die Sauberhaltung der Containerstandorte in der Praxis nachgewiesen, folgt hieraus schon deswegen kein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung, weil dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“, auf den die Erwägung letztlich zielt, der straßenrechtliche Bezug fehlt. 3. Mit Blick darauf, dass sich der Grundsatzbeschluss nicht auf ein Konzept einer Entsorgung „aus einer Hand“ beschränkt, kann dahinstehen, ob die mit Problemen der Verunreinigung von Containerstandplätzen und damit mit straßenbezogenen Erwägungen begründete Entscheidung, die Wartung und Entsorgung im öffentlichen Verkehrsraum aufgestellter Altkleidersammelcontainer ausschließlich der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgerin zu übertragen bzw. zu überlassen und private Sammler durch die Versagung der Erteilung notwendiger Sondernutzungserlaubnisse generell hiervon auszuschließen, nach Maßgabe der zuvor dargelegten Grundsätze ermessensfehlerfrei ist. 4. Die dem Grundsatzbeschluss des Rats der Beklagten nachfolgende tatsächliche Entwicklung ändert nichts daran, dass der streitgegenständliche Ablehnungsbescheid auf den fehlerhaften Ermessenserwägungen dieses Beschlusses beruht. Dass den Angaben der Beklagten zufolge entgegen der Maßgabe des Rats, die Altkleidersammlungen der gemeinnützigen Organisationen einzubinden und diesen zu ermöglichen, weiterhin für die von ihnen vertretenen gemeinnützigen Zwecke Sammlungen durchzuführen, im öffentlichen Verkehrsraum derzeit keine Altkleidersammelcontainer gemeinnütziger Sammler mehr aufgestellt sind und die tatsächliche Verwaltungspraxis daher insofern vom Grundsatzbeschluss abweicht, führt nicht dazu, dass dieser zwischenzeitlich unwirksam geworden ist. Solange der Rat ihn nicht aufgehoben oder durch eine generalisierende Ermessensausübung anderen Inhalts ersetzt hat, ermöglicht der Grundsatzbeschluss weiterhin eine sachlich nicht gerechtfertigte und damit willkürliche Ungleichbehandlung gewerblicher Sammler und bleibt daher untaugliche Grundlage für die Ablehnung des Antrags eines gewerblichen Sammlers auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis. II. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten wird auch nicht durch die in ihrem Ablehnungsbescheid ergänzend angestellten einzelfallbezogenen Erwägungen getragen, denn diese Erwägungen sind nicht entscheidungstragend. Es besteht bei verständiger Würdigung kein vernünftiger Zweifel daran, dass der Antrag der Klägerin auch allein unter Bezugnahme auf den Grundsatzbeschluss des Rats und dessen generalisierende Ausübung von Ermessen abgelehnt worden wäre. Die Beklagte wollte aus den im Bescheid näher dargelegten Gründen gerade grundsätzlich verhindern, dass Sondernutzungserlaubnisse an gewerbliche Sammler erteilt werden. Eine solche Erlaubniserteilung hätte im offenen Widerspruch zu dem die Erlaubnisbehörde bindenden Grundsatzbeschluss des Rats gestanden. Daraus wird deutlich, dass der Antrag der Klägerin selbst dann abgelehnt worden wäre, wenn die im Bescheid aufgeführten einzelfallbezogenen Ausschlussgründe nicht vorgelegen hätten. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.