13 B 1696/19

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. November 2019 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 Euro festgesetzt. Gründe : Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 3 K 4295/19 gegen die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 30. April 2019 anzuordnen, abgelehnt. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt, dass die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausfalle. Die Untersagungsverfügung erweise sich nach der gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig. Sie beruhe auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV NRW. Bei den von der Antragstellerin im Internet angebotenen Casino- und Pokerspielen handele es sich um öffentliches Glücksspiel. Dieses betreibe die Antragstellerin unerlaubt, da sie über keine Erlaubnis i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV NRW verfüge. Eine solche Erlaubnis sei weder entbehrlich noch sei die Regelung verfassungs- oder unionsrechtswidrig. Die Tätigkeit der Antragstellerin sei zudem nicht genehmigungsfähig, da sie gegen das Internetverbot i.S.d. § 4 Abs. 4 GlüStV NRW verstoße. Auch diese Regelung sei mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Die angefochtene Verfügung leide schließlich nicht unter einem Ermessensfehler. Eine Duldung der Tätigkeit der Antragstellerin sei nicht geeignet, das Internetverbot durchzusetzen. Aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null bestünden keine Handlungsalternativen für den Antragsgegner, so dass keine Störerauswahl habe getroffen werden müssen. Da dieser sein Einschreiten nicht an einem Plan ausgerichtet habe, müsse er lediglich dem Willkürverbot gerecht werden. Diese Anforderung sei erfüllt, da er im Rahmen der behördlichen Recherche auf auffällige Werbung für das Glücksspielangebot der Antragstellerin gestoßen sei und sein Einschreiten mit der hohen Vielfalt der angebotenen Spiele und Spielkategorien begründet habe. Da die Untersagungsverfügung sofort vollziehbar sei, bestehe auch kein Anlass, in Bezug auf die Zwangsmittelandrohung vom Regelvorrang des Vollzugsinteresses abzuweichen. Die durch die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen hiergegen angeführten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und ihrem Antrag stattzugeben. 1. Der Einwand, die in der Hauptsache angefochtene Untersagungsverfügung sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts bereits wegen einer nicht ordnungsgemäß durchgeführten Anhörung formell rechtswidrig, ist zurückzuweisen. Mit ihm zielt die Antragstellerin darauf, dass der Antragsgegner ihr im Verwaltungsverfahren bislang eine Einsichtnahme in die gemeinsamen Vollzugsleitlinien der Bundesländer verweigert habe. Hiermit ist indes noch kein Anhörungsmangel dargelegt. Das Erfordernis einer vorherigen Anhörung aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW bedeutet, dass die Behörde dem Betroffenen vor Erlass eines in dessen Rechte eingreifenden Verwaltungsakts Gelegenheit zu geben hat, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Sie muss den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar oder erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem ungefähren Zeitpunkt zu rechnen hat. Hierbei muss sie die tatsächlichen und rechtlichen Aspekte des Einzelfalls herausstellen, die für die beabsichtigte Entscheidung bestimmend sind. Vgl. statt vieler Nachweise nur Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 28 Rn. 35. Mit ihrem Beschwerdevorbringen zeigt die Antragstellerin nicht auf, dass der Inhalt der von ihr angeführten Vollzugsleitlinien der Bundesländer für den Antragsgegner bei seiner Entscheidungsfindung überhaupt maßgeblich gewesen ist. Dies liegt auch nicht auf der Hand, weil sich der Antragsgegner in seinen für den Erlass der Untersagungsverfügung schriftlich angeführten Gründen nicht entscheidungstragend auf die Vollzugsleitlinien gestützt hat. Er hat dort im Gegenteil ausdrücklich klargestellt, in einem Schriftwechsel mit dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin im Vorfeld der getroffenen Entscheidung allein deshalb auf die Existenz der Vollzugsleitlinien hingewiesen zu haben, um klarzustellen, dass in allen Bundesländern und nicht allein in Nordrhein-Westfalen gegen die Anbieter verbotener Glücksspiele vorgegangen werde. Eine weitere Bedeutung komme den Vollzugsleitlinien für den vorliegenden Fall nicht zu. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang bemängelt, der Antragsgegner sei bei Erlass der Ordnungsverfügung möglicherweise gerade nicht „planvoll“ vorgegangen, was sich aber nur mittels Einsichtnahme in die Vollzugsleitlinien überprüfen lasse, macht sie der Sache nach materiell-rechtliche Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung, namentlich die Ermessensbetätigung des Antragsgegners, aber keinen Verstoß gegen die Anhörungspflicht aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW geltend. 2. Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin zudem darauf, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen der sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV NRW ergebenden materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der Untersagungsverfügung zu Unrecht bejaht habe. Es ist nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung vielmehr überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragstellerin für die von ihr im Internet veranstalteten Casino- und Pokerspiele gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV NRW einer Erlaubnis bedarf, die sie nicht hat und die ihr auch nicht erteilt werden darf, weil das Veranstalten und Vermitteln dieser öffentlichen Glücksspiele im Internet und die Werbung hierfür gemäß § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV NRW ausnahmslos verboten sind. a) In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist höchstrichterlich und in verallgemeinerungsfähiger Weise geklärt, dass ein ausnahmsloses Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Casino- und Pokerspielen im Internet, wie es sich hier aus § 4 Abs. 4 GlüStV NRW ergibt, mit Verfassungs- und Unionsrecht grundsätzlich im Einklang steht. Vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193 = juris, Rn. 30. aa) Mit dem Internetverbot werden in nicht diskriminierender Weise verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele, insbesondere des Jugendschutzes sowie der Bekämpfung der Spielsucht und Begleitkriminalität, verfolgt. Mit ihm soll spezifischen Gefahren begegnet werden, die das Anbieten von Spielen über das Internet gegenüber der Veranstaltung von Glückspielen im Allgemeinen mit sich bringt. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen Online-Glücksspiele anders geartete und größere Gefahren des Auftretens krimineller Verhaltensweisen wie der betrügerischen Manipulation und der Geldwäsche. Zudem begründen die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren, insbesondere für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Frequenz von Spielangeboten in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, stellen Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können. Vgl. zu den Einzelheiten BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193 = juris, Rn. 31 f. m.w.N. bb) Ausgehend von diesen Gemeinwohlzielen ist das Internetverbot zunächst verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Verfassungsrechtlich ist dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten bei der Bestimmung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme ein Einschätzungs- und Prognosespielraum eingeräumt, der erst dann überschritten wird, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können. Gemessen daran stellt auch eine begrenzte und regulierte Öffnung des Vertriebswegs Internet für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten wie in § 2 Abs. 5, § 4 Abs. 5 GlüStV NRW die Geeignetheit des Internetverbots nicht in Frage. Das von den Ländern gewählte Prinzip des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt kann eine Kanalisierung herbeiführen, die das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs fördert. Die zuständigen Landesbehörden werden durch das Erlaubniserteilungsverfahren in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler zu nehmen. Im Übrigen ist das modifizierte Internetverbot weiterhin geeignet, die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrages zu erreichen, indem es den Spieler zwingt, die ihm unterfallenden Glücksspielangebote real aufzusuchen und so die spielsuchtfördernde häusliche Online-Spielvariante zu vermeiden. Das Verbot ist auch erforderlich, die damit verfolgten legitimen Zwecke zu erreichen. Gleich geeignete mildere Mittel sind nicht ersichtlich. Dass die Länder von der Möglichkeit, den gesamten Glücksspielmarkt im Internet zu legalisieren, unter Verweis auf die hohe Manipulationsanfälligkeit von Casinospielen und Poker, deren herausragendes Suchtpotenzial sowie ihre Anfälligkeit für eine Nutzung zu Zwecken der Geldwäsche abgesehen haben, erscheint nicht als offensichtlich fehlsam. Die Regelung ist auch weiterhin verhältnismäßig im engeren Sinne. Wenn schon das generelle Internetverbot angemessen war, gilt dies erst recht für ein Internetverbot, von dem für bestimmte Fallgruppen im Erlaubniswege Ausnahmen gemacht werden können. Das Internetverbot verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ausnahmen vom Internetverbot für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten werden durch die vom Gesetzgeber angestrebte Kanalisierung des Glücksspiels im oben dargestellten Sinne und die geringere Suchtgefahr bei den ausnahmsweise zulässigen Spielformen sachlich gerechtfertigt. Vgl. zu den Einzelheiten BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193 = juris, Rn. 34 ff. m.w.N. cc) Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV NRW verstößt auch nicht gegen Unionsrecht. Es schränkt zwar die durch Art. 56 f. AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit von Glücksspielanbietern ein, die – wie die Antragstellerin – ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben und ihre Dienstleistungen im Bundesgebiet erbringen wollen. Diese Beschränkung ist aber – unter Berücksichtigung des den Mitgliedstaaten dabei unionsrechtlich zustehenden Beurteilungsspielraums – gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen. Mit der kontrollierten Zulassung des Vertriebswegs Internet für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten soll den unerlaubten Angeboten im Internet zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV NRW eine legale, sichere und den Spielerschutz gewährleistende Alternative gegenübergestellt werden. Eine begrenzte Erlaubnis von Glücksspielen im Rahmen von Sonder- oder Ausschließlichkeitsrechten kann der Verwirklichung der im Allgemeininteresse liegenden Ziele des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung dienen, da sie die Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen lenkt. Die teilweise Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet widerspricht auch keiner konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren. Sie bezieht sich lediglich auf die nach Einschätzung des Gesetzgebers unter suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefährlichen Lotterien sowie Sportwetten. Das demgegenüber höhere Suchtpotenzial von Online-Casinospielen und Online-Poker haben die Länder in ihren amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag unter Bezugnahme auf eingeholte Studien und Berichte hinreichend dargestellt. Diese Glücksspiele weisen nach der entsprechenden Einschätzung der Länder außerdem eine gegenüber anderen Glücksspielangeboten höhere Anfälligkeit für Manipulationen und die Nutzung für Geldwäsche auf. Darüber hinaus ist die ausnahmsweise Erlaubniserteilung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten an strenge Voraussetzungen geknüpft, die dem spezifischen Gefährdungspotenzial des Online-Glücksspiels Rechnung tragen. Dass es bei der Prüfung der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses ankommt, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen, führt zu keiner anderen Beurteilung. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass die partielle und streng regulierte Öffnung des Internetvertriebswegs hinsichtlich der Sportwetten ausdrücklich Experimentiercharakter hat (vgl. § 10a GlüStV NRW). Die Experimentierklausel ist gerade darauf angelegt, Erfahrungen zu sammeln und die Ergebnisse der probeweisen Öffnung systematisch zu beobachten und auszuwerten. Da dieses Experiment noch nicht abgeschlossen ist, sondern die Erteilung der zahlenmäßig limitierten Sportwettenkonzessionen angesichts noch hierzu anhängiger gerichtlicher Verfahren weiterhin aussteht, kann die probeweise Öffnung des Vertriebswegs Internet, insbesondere hinsichtlich seiner Eignung, noch nicht abschließend bewertet werden. Die beschränkte Öffnung für Online-Lotterien und -Pferdewetten steht zwar nicht unter diesem Experimentiervorbehalt. Es fehlen aber jegliche Anhaltspunkte dafür, dass die regulierte Öffnung dieser Glücksspielarten eine allgemeine Spielleidenschaft über diesen begrenzten Markt hinaus entfacht hätte. Vgl. zu den Einzelheiten BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193 = juris, Rn. 38 ff. m.w.N. b) Das Beschwerdevorbringen erfordert keine andere Beurteilung. Mit ihm macht die Antragstellerin geltend, dass Verwaltungsgericht habe ihre im erstinstanzlichen Verfahren unter näherer Darlegung im Einzelnen vorgebrachten Einwände unbeachtet gelassen, nach denen das vorstehend wiedergegebene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts falsch oder gar willkürhaft sei, Onlinespiele, wie die von ihr veranstalteten, nach aktuellen empirischen Erkenntnissen im Vergleich zu stationären Spielhallen mit geringeren und im Vergleich zu Sportwetten mit vergleichbaren Sucht- und Kriminalitätsrisiken behaftet seien und die Bundesländer seit nunmehr acht Jahren der ihnen obliegenden Nachweispflicht für die Verhältnismäßigkeit und Kohärenz des Internetverbots für Casino- und Pokerspiele nicht nachkämen. Unter Berücksichtigung dieser Einwände hätte das Verwaltungsgericht ihrem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattgeben müssen. Hiermit stellt die Antragstellerin jedoch die Ergebnisrichtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht durchgreifend Frage. Der Senat sieht vielmehr auch unter Berücksichtigung des diesbezüglichen Vorbringens der Antragstellerin keine hinreichend gewichtigen Gründe dafür, in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen, weil diese in entscheidungserheblicher Weise auf unzutreffenden rechtlichen bzw. tatsächlichen Annahmen beruhte oder dass jedenfalls neuere wissenschaftliche Erkenntnisse zu einem anderen Ergebnis führen müssten. Vgl. in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Juli 2019 – 6 S 2759/18 –, ZfWG 2019, 492 = juris, Rn. 15 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 3. Juli 2019 – 4 MB 14/19 –, ZfWG 2019, 387 = juris, Rn. 14 ff.; Nds. OVG, Urteile vom 28. Februar 2019 – 11 LC 242/16 –, ZfWG 2019, 284 = juris, Rn. 59 ff., und vom 28. Februar 2019 – 11 LB 497/18 –, ZfWG 2019, 275 = juris, Rn. 63 ff. aa) Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem vorstehend wiedergegebenen Urteil ausdrücklich berücksichtigt, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, vgl. EuGH, Urteile vom 14. Juni 2017 – C-685/15 (Online Games) –, juris, Rn. 53, und vom 30. Juni 2016 – C-464/15 (Admiral) –, juris, Rn. 36, bei der Prüfung der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung zum Zeitpunkt ihres Erlasses, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen abzustellen ist. Es hat – wie ausgeführt – ausdrücklich bestätigt, dass das Internetverbot für Casino- und Pokerspiele mit Verfassungsrecht und Unionsrecht weiterhin vereinbar ist und auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten eine andere rechtliche Bewertung nicht geboten ist. Die (teilweise) Öffnung des Internetvertriebs für Sportwetten hat Experimentiercharakter, das Experiment ist noch nicht abgeschlossen. Die in diesem Zusammenhang maßgebliche Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts, der Gesetzgeber habe unter Berücksichtigung des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums in zulässiger Weise davon ausgehen dürfen, gerade vom Online-Glücksspiel gingen auch weiterhin besondere Gefahren aus, steht im Übrigen mit der aktuellen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in Einklang. Vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 2018 – C-3/17 (Sporting Odds) –, in: CR 2018, 526 (529 = Rn. 41). Soweit die Antragstellerin die Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts unter näherer Darlegung im Einzelnen mit dem Hinweis auf die fehlende Belastbarkeit der durch den Gesetzgeber in den Gesetzesbegründungen herangezogenen Erkenntnisquellen beanstandet, rechtfertigt dies unter den gegebenen Umständen keine abweichende Entscheidung. Die angeführten Einwände erweisen sich teils bereits bei einer nur summarisch möglichen Prüfung als nur wenig stichhaltig und sind im Übrigen einer abschließenden Beurteilung in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes aufgrund der hier nur begrenzt zur Verfügung stehenden Aufklärungsmöglichkeiten weitgehend entzogen. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die durch die Antragstellerin geltend gemachten (etwaigen) Mängel der in der Gesetzesbegründung zum Ersten Glücksspielstaatsvertrag zitierten Studie „International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens“ die Grundannahme des Gesetzgebers auch im Ergebnis in Frage stellten. Dies ist schon deshalb zweifelhaft, weil das Internetverbot für Glücksspiel unabhängig von dieser Studie bereits unter Verweis auf Aussagen von Suchtexperten in den Glücksspielstaatsvertrag vom 1. Januar 2007 aufgenommen, vgl. z.B. Bayerischer Landtag, Drucksache 15/8486, S. 2, 11, 14 f., seinerzeit durch das Bundesverwaltungsgericht nicht beanstandet, vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 12, und daher in den Ersten Glücksspielstaatsvertrag übernommen wurde. Vgl. z.B. Landtag NRW, Drucksache 16/17, S. 1; Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 2, 16. Auch ist nicht dargelegt oder anderweitig ersichtlich, dass die von der Antragstellerin erhobenen Manipulationsvorwürfe gegenüber dieser Studie auch und gerade die hier in Rede stehende Beurteilung der spezifischen Suchtgefahr von Internetglücksspiel betreffen würde. Überdies hat der Gesetzgeber neben der benannten Studie weitere Erkenntnisquellen zum Beleg seiner Einschätzung herangezogen. So hat ihm ein Evaluationsbericht vorgelegen, nach dem sich die Vorschriften im Wesentlichen bewährt hätten. Auch hat er vor Erlass des Ersten Glücksspielstaatvertrages eine umfassende strukturierte Anhörung der Beteiligten (u.a. Glücksspielanbieter, Verbraucherschützer, Suchtfachleute) zum Thema „Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland“ durchgeführt und die Stellungnahme der EU-Kommission aus dem Notifizierungsverfahren berücksichtigt. Vgl. z.B. Erster Staatsvertrag zur Änderung des GlüStV vom 15. Dezember 2011, Erläuterungen, Stand: 7. Dezember 2011, S. 3, 4; Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 17. In ähnlicher Weise greift es zu kurz, die Belastbarkeit wissenschaftlicher Studien allein mit dem Argument in Frage zu stellen, dass diese ihrerseits auf die Erkenntnisse aus anderen Veröffentlichungen zurückgreifen, wie die Antragstellerin dies in Bezug auf das Gutachten von Mayer et al. vorträgt. bb) Ebenso ist unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens weder ersichtlich noch den im erstinstanzlichen Verfahren zitierten aktuellen Studien und Forschungsberichten zu entnehmen, dass die vom Bundesverwaltungsgericht angeführten internetspezifischen Gefahren, wie der fehlende Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter, der leichte und ständige Zugang oder die potenziell große Menge und Frequenz von Spielangeboten heute nicht mehr vorlägen. In dem aktuellen Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland - Ergebnisse des Surveys 2017 und Trends -“ vom 15. Februar 2018 wird unter Bezugnahme auf zwei Gutachten ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sich Online-Casinospiele, zu denen auch Online-Pokerspiele gehören, im Allgemeinen durch eine hohe Spielgeschwindigkeit, oftmals höhere Auszahlungsquoten als terrestrische Angebote und eine ständige Verfügbarkeit auszeichnen (S. 205). Weiter (S. 205 f.) wird in dem Forschungsbericht ausgeführt, dass Online-Casinospiele erst in jüngerer Zeit eine größere Verbreitung erfahren hätten und es vermutlich noch einige Zeit dauern werde, bis sich im Zusammenhang mit diesen Spielen auftretende Glücksspielprobleme epidemiologisch niederschlügen. Gegenwärtig sei das exakte Ausmaß der Sucht bei Online-Glücksspielen noch unklar, da die Prävalenzen des mindestens problematischen Glücksspiels unter den Teilnehmern von Online-Glücksspielen schwankten. Unter Berücksichtigung der Daten aus den beiden aktuellsten BZgA-Glücksspielsurveys aus dem Zeitraum 2015 bis 2017 seien Personen mit mindestens problematischem Glücksspielverhalten am häufigsten unter den Personen zu finden, die in den letzten 12 Monaten das „kleine Spiel“ in der Spielhalle (21,1%), Internet-Casinospiele (18,4%), Bingo (12,3%), Geldspielautomaten (10,5%), Oddset-Spielangebote (9,8%) oder Keno (9,6%) gespielt haben (S. 15 und Tabelle 45, S. 249 f.). Der Anteil von Problemspielern bei Online-Sportwetten betrage 4,1% und bei Live-Wetten 5,8%. Eine multivariate Auswertung der zusammengefassten Erhebungen von 2015 und 2017 weise weiterhin signifikant auf das stark erhöhte Risiko von Online-Casinospielen hin. So sei das Risiko eines Online-Casinospielers, mindestens problematisch zu spielen, fast um das 9-fache höher als bei einer Person, die nicht Online-Casinospiele spiele (S. 206). Angesichts der sich aus dem aktuellen Bericht der BZgA ergebenden hohen Werte und schwankenden Ergebnisse bezüglich des Anteils von Spielern mit problematischem und pathologischem Spielverhalten bei Online-Casinospielen ist das Internetverbot für diese Glücksspiele weiterhin als verhältnismäßig anzusehen. Internet-Casinospiele stehen im Hinblick auf den Problemspieleranteil von allen in den BZgA-Surveys untersuchten Glücksspielen nach dem Automatenspiel in der Spielbank an zweiter Stelle in der Rangfolge. Gegen diese Einschätzung spricht nicht der nach der BZgA-Studie relativ geringe Anteil der Befragten am illegalen Online-Glücksspiel. Danach haben in den zurückliegenden 12 Monaten lediglich 0,6% der Befragten illegale Online-Casinospiele und 1,8% der Befragten Online-Sportwetten in der „Grauzone“ gespielt. Diese Werte stehen im Kontrast zu den Prognosen der Glücksspielmarktforschung und sind nach der BZgA-Studie möglicherweise auf Vorbehalte der Befragten zurückzuführen, über ihre Spielaktivitäten im illegalen Markt bzw. in der „Grauzone“ Auskunft zu geben. Zudem sei der Online-Glücksspielmarkt sehr unübersichtlich und die Angebote im Internet erweckten oft den Schein der Legalität, so dass den Konsumenten möglicherweise auch nicht immer bewusst sei, an einem illegalen Glücksspiel oder einem Glücksspiel in der gesetzlichen „Grauzone“ teilzunehmen (S. 201). Vgl. dazu: Nds. OVG, Urteile vom 28. Februar 2019 – 11 LB 497/18 –, ZfWG 2019, 275 = juris, Rn. 64 ff., und – 11 LC 242/16 –, ZfWG 2019, 284 = juris, Rn. 77 ff.; Banz/Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, Häufigkeit und Bedeutung bei den einzelnen Glücksspielformen, ZfWG 2019, 212 (222), wonach bei den als risikoreich eingestuften Online-Casinospielen zu erwarten sei, dass es relativ lange dauern werde, bis sich Veränderungen des Marktes in einem Anstieg mindestens problematischer Spieler bemerkbar mache, da sich ein Suchtverhalten nicht „über Nacht“ entwickle. Eine andere Beurteilung ist insbesondere auch nicht aufgrund des Endberichts des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags vom 10. April 2017 oder der Studie von Lischer - Das Gefährdungspotenzial von Internet-Glücksspielen und Möglichkeiten des Spielerschutzes -, geboten. Dem Endbericht des Landes Hessen lässt sich nicht entnehmen, dass das Suchtpotenzial von Online-Casinospielen das Internetverbot nicht mehr rechtfertigt. Da Online-Casinospiele erst in jüngerer Zeit eine größere Verbreitung gefunden haben, können aus einer Befragung von glücksspielsüchtigen Spielern aus dem Jahr 2014 keine hinreichenden Rückschlüsse auf die Suchtgefahr dieser Spiele gezogen werden. Das Ergebnis der Umfrage ist auch angesichts der geringen Anzahl der Befragten nicht aussagekräftig. Zudem ist bei der Beurteilung des Suchtpotenzials verschiedener Glücksspielarten nicht nur pathologisches Spielverhalten, sondern auch schon problematisches Spielverhalten zu berücksichtigen, so dass die ausschließliche Befragung von aufgrund ihrer Glücksspielsucht stationär behandelten Patienten nicht ausreicht. Soweit die Studie von Lischer zu dem Ergebnis kommt, dass Online-Glücksspiele nicht mit höheren Risiken verbunden seien als vergleichbare Spiele im stationären Vertrieb (S. 10), erscheint dies spekulativ und überzeugt nicht. Dieses Ergebnis lässt sich insbesondere nicht so aus der in Bezug genommenen BZgA-Studie 2017 herleiten, nach der das exakte Ausmaß der Sucht bei Online-Spielen noch unklar ist, die vorliegenden Zahlen allerdings bei Online-Casinospielen nach den Automatenspielen den zweithöchsten Anteil von Problemspielern ausweisen. Auch der Verweis auf die Möglichkeit der Vereinbarung von Spielbeschränkungen oder -sperren (S. 12 ff.) überzeugt nicht. Eine solche Vereinbarung kann nur auf Freiwilligkeit beruhen und wird daher allenfalls von Personen genutzt werden, denen ihr problematisches Spielverhalten bereits bewusst ist. Sofern der Abschluss entsprechender Vereinbarungen also überhaupt angeboten wird, dürfte ein solches Angebot insbesondere im Bereich der Prävention und des Jugendschutzes kaum Wirkung entfalten. Vgl. dazu im Einzelnen: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Juli 2019 – 6 S 2759/18 –, ZfWG 2019, 492 = juris, Rn. 17; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 3. Juli 2019 – 4 MB 14/19 –, ZfWG 2019, 387 = juris, Rn. 21 ff.; Nds. OVG, Urteile vom 28. Februar 2019 – 11 LB 497/18 –, ZfWG 2019, 275 = juris, Rn. 66, 69, und – 11 LC 242/16 –, ZfWG 2019, 284 = juris, Rn. 79, 82. Soweit die Antragstellerin unter Verweis auf diverse Stimmen in der Literatur und Forschung belegen möchte, dass die Möglichkeit zur Schaffung „verantwortungsvoller Spieleangebote“ den Gesetzeszwecken gerecht würde und sie damit die Erforderlichkeit des Internetverbots in Zweifel ziehen will, ist dem entgegenzuhalten, dass unter Berücksichtigung der zuvor benannten Datenlage weder nachvollziehbar dargelegt noch sonst ersichtlich ist, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten hat. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die wissenschaftliche Diskussion in diesem Bereich keineswegs abgeschlossen oder unstreitig ist. Dass es künftig eine Lockerung für Online-Casinospiele geben könnte, steht zum gegenwärtigen Zeitpunkt ebenfalls nicht fest. Allerdings belegen die Diskussionen über den Umgang mit dieser Glücksspielsparte und die daran anknüpfenden Studienaufträge - vgl. z.B. Fiedler u.a., Universität Hamburg, Regulierungsoptionen für den deutschen Onlinespielglücksmarkt, Endbericht, 16. September 2019, abrufbar unter: https://kurzlink.de/OiIhmLPLM; Landtag NRW, Drucksache 17/2629 -, dass der Gesetzgeber der vom Europäischen Gerichtshof postulierten dynamischen Nachweispflicht gerecht wird. Vgl. dazu auch: Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2020 – 11 LA 479/18 –, juris, Rn. 48 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Juli 2019 – 6 S 2759/18 –, ZfWG 2019, 492 = juris, Rn. 17. cc) Auch eine fortbestehende Kohärenz des Internetverbots gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV NRW wird durch das Beschwerdevorbringen nicht in durchgreifend Zweifel gezogen. Weder der bereits durch das Bundesverwaltungsgericht berücksichtigte Entschluss des Gesetzgebers, den Vertriebsweg des Internets für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten kontrolliert zuzulassen, noch die von Schleswig-Holstein seit Mitte 2018 vorgenommene Liberalisierung im Bereich der Sportwetten vermögen eine andere Sichtweise begründen, da diese Art der Glücksspiele in auch für den Senat plausibler Weise als weniger gefährlich angesehen und überdies an strenge Voraussetzungen geknüpft werden. Vgl. dazu im Einzelnen: OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 3. Juli 2019 – 4 MB 14/19 –, ZfWG 2019, 387 = juris, Rn. 24 ff.; Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 18, 20. Soweit die Beschwerde auf das Online-Angebot von Lotto Hessen verweist, hat sie schon nicht dargelegt, dass es sich bei den dort angebotenen Spielen um mit dem von der Untersagungsverfügung erfassten Glücksspielangebot der Antragstellerin vergleichbares Online-Casinospiele handelt. c) Stehen die von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen der Anwendung des § 4 Abs. 4 GlüStV NRW nicht entgegen, bedarf es keiner Auseinandersetzung mit der von ihr aufgeworfenen Frage, ob die Erteilung einer Genehmigung für die Veranstaltung von Casino- und Pokerspielen im Internet nach Maßgabe der (entsprechend) heranziehenden Vorschriften in §§ 4a ff. GlüStV NRW zu erfolgen hätte, weil die Vorschrift des § 4 GlüStV selbst insbesondere den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ergebenden Transparenzanforderungen, vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14 (Ince) –, juris, Rn. 95, nicht genügte. Ebenso bedarf es keiner weiteren Befassung mit der Frage, ob der Antragstellerin nach dessen Rechtsprechung, vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14 (Ince) –, juris, Rn. 65, vor dem Hintergrund einer (vermeintlichen) Unionsrechtswidrigkeit von § 4 Abs. 4 GlüStV NRW das Fehlen einer Erlaubnis nicht entgegengehalten werden dürfte bzw. der Antragstellerin eine Duldung zu erteilen wäre. 3. Schließlich gebieten auch die Bedenken der Antragstellerin gegen die ordnungsgemäße Ermessensausübung des Antragsgegners keine andere Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193 = juris, Rn. 22 f., im Ausgangspunkt zutreffend ausgeführt, dass eine Behörde keine Handlungsalternativen mehr hat, zwischen denen sie nach Zweckmäßigkeitserwägungen auswählen kann, wenn sie aufgrund einer Ermessenserwägung auf Null zum Einschreiten verpflichtet ist. Sie muss vielmehr in allen diesen Fällen handeln. Daher muss die Behörde für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen - weiteren - Sachgrund anführen. Hat die Behörde kein spezielles Handlungskonzept für die zeitliche Reihenfolge des Einschreitens gegen mehrere Störer entwickelt, genügt es, dass sich ein Einschreiten nicht als willkürlich darstellt. Dafür reicht es beispielsweise aus, wenn die Behörde Anhaltspunkten für Gesetzesverstöße nachgeht und einschreitet, sobald sie im regulären Gang der Verwaltung die Überzeugung gewonnen hat, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten gegeben sind. Das Willkürverbot ist dabei erst dann verletzt, wenn sich ein sachlicher Grund für ein staatliches Handeln nicht finden lässt. Vgl. dazu etwa: Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 88. Ergänzungslieferung August 2019, Art. 3 Rn. 265, 432 f. m.w.N. Nach dieser Maßgabe überspannt die Antragstellerin die Anforderungen an das Willkürverbot, wenn sie meint, es erfordere zwingend einen vorbestehenden Plan mit sachlichen Kriterien, ob und ggf. wie gegen Verstöße gegen das Internetverbot für Casino- und Pokerspiele ordnungsrechtlich vorzugehen ist. Überdies ist unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner im vorliegenden Fall willkürlich gehandelt hat. Er hat nachvollziehbar ausgeführt, im regulären Gang der Verwaltung durch die Werbung der Antragstellerin auf die unzulässige Veranstaltung von Casino- und Pokerspielen im Internet durch diese aufmerksam geworden zu sein und die Voraussetzungen für ein ordnungsbehördliches Einschreiten geprüft und bejaht zu haben. Auch der wohl jedenfalls sinngemäß geltend gemachte Einwand der Antragstellerin, es bedürfe zwingend einer Einsichtnahme in die Vollzugsleitlinien der Bundesländer, um eine etwaige Unvereinbarkeit des Vorgehens mit diesen Vollzugleitlinien überprüfen zu können, rechtfertigt nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zur Verfügung stehenden Erkenntnislage noch nicht die Annahme jedenfalls offener Erfolgsaussichten. Allgemeine Verwaltungsvorschriften – wie die durch die Antragstellerin zitierten Vollzugsleitlinien der Bundesländer – entfalten aus sich heraus keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger. Bedeutung für ein Außenrechtsverhältnis vermögen sie dementsprechend grundsätzlich nur darüber zu erlangen, dass sich die Verwaltung an sie als an einen von ihr selbst gesetzten Maßstab für ihre Praxis bindet (sog. Selbstbindung der Verwaltung), d.h. ihren Inhalt zur Grundlage ihres Verwaltungshandelns und dabei namentlich ihrer Ermessensausübung macht. Auf diesem Wege entfalten Verwaltungsvorschriften zwar am Ende doch eine mittelbare Außenwirkung über die zur Herstellung von Rechtsanwendungsgleichheit gebotene Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG. Bezugspunkt für die Beurteilung einer gleichförmige Behandlung vergleichbarer Sachverhalte ist damit aber nicht die allgemeine Verwaltungsvorschrift selbst, sondern die tatsächlich ausgeübte Verwaltungspraxis. Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1980 – 1 C 52.75 –, BVerwGE 61, 15 = juris, Rn. 20; OVG NRW, Urteil vom 6. Oktober 2004 – 1 A 2470/03 –, Schütz BeamtR ES/C IV 1 Nr. 72 = juris, Rn. 30 m.w.N. Der Antragsgegner hat zur Begründung für sein Vorgehen in den schriftlichen Gründen der angefochtenen Untersagungsverfügung nicht nur ausgeführt, dass die Vollzugsleitlinien für die Entscheidung im vorliegenden Fall ohne maßgebliche Bedeutung gewesen sind. Er hat zudem mitgeteilt, sich im Hinblick auf die Verfolgung des klassischen Ziels der Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit bzw. der Abwehr diesbezüglicher Gefahren dazu entschlossen zu haben, konsequent gegen unerlaubtes Glücksspiel im Internet, insbesondere in den Bereichen Casino- und Pokerspiele sowie Zweitlotterien vorzugehen. Er verfolge dieses Ziel sowohl mit aktuell geführten als auch mit noch zu führenden Verfahren. Hiernach hätte es für die Annahme einer mutmaßlich gleichheitswidrigen Ermessensausübung der Darlegung bedurft, dass der Antragsgegner entgegen dieser Ausführungen in seiner Verwaltungspraxis bei vergleichbaren Fällen tatsächlich eine andere Herangehensweise pflegt. Dies zeigt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen nicht auf und es ist auch sonst nicht ersichtlich. 4. Soweit im Hinblick auf die noch verbleibenden offenen Fragen gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO eine ergänzende folgenorientierte Interessenabwägung vorzunehmen ist, geht diese in Anbetracht der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der in der Hauptsache angefochtenen Untersagungsverfügung zu Lasten der Antragstellerin aus. Insbesondere die Behauptung der Antragstellerin, durch den Vollzug der Untersagungsverfügung würden vollendete, irreversible Tatsachen geschaffen, da sie ihre Marktstellung verlieren und dadurch einen Wettbewerbsnachteil erleide, den sie nie wieder ausgleichen könne, ist weder nachvollziehbar begründet noch belegt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar.