19 A 1319/22

Leitsatz: 1. Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift unterliegt keiner eigenständigen Auslegung wie eine Rechtsnorm insbesondere nach ihrem Wortlaut, entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind (wie st. Rspr., BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 ‑ 10 C 15.14 ‑, BVerwGE 152, 211, juris, Rn. 24). 2. Eine Gehörsverletzung durch eine Überraschungsentscheidung liegt vor, wenn das Gericht einen bis dahin unerörtert gebliebenen rechtlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Verfahrensverlauf auch unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nicht zu rechnen braucht (wie BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. November 2022 ‑ 2 BvR 2480/10 u. a. ‑, GRUR 2023, 549, juris, Rn. 156). Der Antrag wird abgelehnt. Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt. Gründe: Der Senat entscheidet über die Berufungszulassung durch den Berichterstatter, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§ 87a Abs. 2 und 3, § 125 Abs. 1 VwGO). Der Berufungszulassungsantrag der Beklagten ist unbegründet. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt ist und vorliegt. Die Beklagte stützt ihren Antrag ausdrücklich auf den Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (I.) und zusätzlich sinngemäß auf den Zulassungsgrund einer Gehörsverletzung nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 i. V. m. § 138 Nr. 3 VwGO mit der Rüge, die Argumentation des Verwaltungsgerichts sei hinsichtlich der Ermessensreduzierung auf Null überraschend (II.). Keiner dieser Zulassungsgründe liegt vor. I. Die Berufung ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen. 1. Das gilt insbesondere für die Rüge der Beklagten unter Nr. 1 ihrer Antragsbegründung, die „strafrechtliche Würdigung“ durch das Verwaltungsgericht „gehe fehl“, weil es diese Würdigung „auf eine ebenso unsichere Grundlage“ stütze wie das US-amerikanische Strafgericht. Diese Rüge geht an den tragenden Gründen des angefochtenen Urteils vorbei. Das Verwaltungsgericht hat dem Kläger den geltend gemachten Anspruch auf Wiedereinbürgerung als ehemaliger Deutscher nach § 8 Abs. 1 Nr. 2, § 13 StAG auf der Ebene des gesetzlichen Einbürgerungstatbestands maßgeblich mit der Erwägung zugesprochen, für eine Berücksichtigung seiner Strafverurteilung in Texas/USA vom 25. Januar 2011 zu lebenslanger Freiheitsstrafe wegen eines bewaffneten Raubüberfalls mit einem Toten fehle es an den beiden Voraussetzungen des § 12a Abs. 2 Satz 1 StAG, dass die Verurteilung in einem rechtsstaatlichen Verfahren ausgesprochen worden und das Strafmaß verhältnismäßig ist. Die Einbürgerungsbehörde, die eine Auslandsverurteilung nach dieser Vorschrift berücksichtigen wolle, trage in Zweifelsfällen die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass auch im Einzelfall die Voraussetzungen für ein rechtsstaatliches Verfahren vorgelegen hätten und das Strafmaß verhältnismäßig gewesen sei. Die Kammer könne bei Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalls keine Überzeugung von der Rechtsstaatlichkeit der in Texas gegen den Kläger ausgesprochenen Strafverurteilung gewinnen, die auf einem strafprozessrechtlichen Schuldeingeständnis zur Verhinderung der Todesstrafe (plea bargain agreement) ohne Gerichtsverhandlung und Sachverhaltsaufklärung beruhe. Auch die Beklagte habe diese Voraussetzung im Widerspruchsbescheid verneint (S. 11 ff. des Urteils unter Bezugnahme u. a. auf BVerfGE 133, 168, Rn. 105). Im Widerspruchsbescheid vom 23. Mai 2018 hatte das Bundesverwaltungsamt (BVA) selbst eingeräumt, dass „eine Verletzung der deutschen und europäischen Verfahrensgrundsätze vorliegt“, aber die Rechtsauffassung vertreten, diese Verletzung gegen das Gewicht der vom Kläger begangenen Straftat abwägen und den Rechtsstaatsverstoß dahinter zurücktreten lassen zu dürfen („Die Verletzung der rechtsstaatlichen Grundsätze wird durch Ihr begangenes Unrecht verdrängt.“). An diesen tragenden verwaltungsrechtlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu den Voraussetzungen des § 12a Abs. 2 Satz 1 StAG geht die Rüge der Beklagten von vornherein vorbei, das Verwaltungsgericht habe eine „strafrechtliche Würdigung“ vorgenommen, der eine hinreichende Tatsachengrundlage fehle und bei der das Verwaltungsgericht selbst bei Zugrundelegung des von ihm beschriebenen Tathergangs „Aspekte der Mittäterschaft nach § 25 Abs. 2 StGB“ verkannt habe. Damit lässt die Beklagte ihrerseits den rechtlichen Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts außer Betracht, die Einbürgerungsbehörde, die eine Auslandsverurteilung nach § 12a Abs. 2 Satz 1 StAG berücksichtigen wolle, trage in Zweifelsfällen die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass die Voraussetzungen für ein auch im Einzelfall rechtsstaatliches Verfahren vorgelegen hätten und das Strafmaß verhältnismäßig gewesen sei. Mit ihren Ausführungen in der Antragsbegründung versucht die Beklagte lediglich, vermeintliche strafrechtlich relevante Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts zu erschüttern, ohne jedoch darzulegen, dass und weshalb das in Texas durchgeführte Strafverfahren gegen den Kläger auf der Grundlage des von ihr angenommenen Tathergangs entgegen dem vom Verwaltungsgericht festgestellten Verstoß gegen das Schuldprinzip und entgegen ihrer eigenen Würdigung im Widerspruchsbescheid mit den Verfahrensgrundsätzen des deutschen und europäischen Rechts vereinbar sein soll. Auch enthält die Antragsbegründung der Beklagten keine Rüge gegen den genannten verwaltungsrechtlichen Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts, die Darlegungs- und Beweislast für die Voraussetzungen einer Berücksichtigung einer Auslandsstraftat nach § 12a Abs. 2 Satz 1 StAG liege bei der Einbürgerungsbehörde. 2. Ohne Erfolg rügt die Beklagte weiter unter Nr. 2 ihrer Antragsbegründung, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Reduzierung des ihr durch § 13 StAG eingeräumten Einbürgerungsermessens auf eine Entscheidung zugunsten des Klägers angenommen. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung insoweit auf die Vorgaben im Erlass „Wiedereinbürgerung gem. § 13 StAG bei Verlust nach § 28 StAG“ des Bundesministeriums des Innern (BMI) vom 26. Oktober 2010 gestützt, mit Rücksicht auf das näher beschriebene vorangegangene Verwaltungshandeln des Bundesamts für Wehrverwaltung bestehe ein öffentliches Interesse an einer Wiedereinbürgerung ehemaliger Deutscher nach § 13 StAG, die ihre Staatsangehörigkeit nach § 28 Satz 1 StAG verloren haben und denen bei rechtzeitiger Antragstellung die Zustimmung des Bundesamtes für Wehrverwaltung nach dieser Vorschrift hätte erteilt werden können. In diesen Fällen solle die Einbürgerung „nur bei Straffreiheit und Unbedenklichkeit i. S. d. §§ 11, 12a StAG erfolgen.“ Diese teilweise ermessensreduzierenden Vorgaben des BMI hat das Verwaltungsgericht für den Fall des Klägers als durch die Stellungnahme des Bundesamts für Wehrverwaltung vom 17. März 2011 erfüllt angesehen, dass es seinem Eintritt in die US-Streitkräfte bei rechtzeitiger Antragstellung zugestimmt haben würde (vor seinem freiwilligen Eintritt in die US-Streitkräfte am 27. August 2007). Gegen diese Würdigung des Verwaltungsgerichts wendet die Beklagte ohne Erfolg ein, schon aus dem Wortlaut des Erlasses ergebe sich, dass in den genannten Fällen eine erleichterte Wiedereinbürgerungsmöglichkeit lediglich „zu eröffnen“ sei, hingegen habe das BMI gerade nicht geregelt, dass in den genannten Fällen „einzubürgern ist“. Wenn der Erlass bei Vorliegen einer Vorstrafe eine Ermessensabwägung mit dem möglichen Ergebnis der Wiedereinbürgerung vorsehe, dann müsse eine solche Ermessensabwägung erst recht auch mit dem möglichen Ergebnis einer Ablehnung des Wiedereinbürgerungsbegehrens eröffnet sein. Mit dieser Argumentation übersieht die Beklagte, dass der genannte Erlass als überwiegend ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift insoweit keiner eigenständigen Auslegung wie eine Rechtsnorm insbesondere nach seinem Wortlaut unterliegt. Entscheidend ist vielmehr nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung und auch derjenigen des Senats, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 ‑ 10 C 15.14 ‑, BVerwGE 152, 211, juris, Rn. 24, Beschlüsse vom 25. Februar 2021 ‑ 1 WB 25.20 ‑, juris, Rn. 35, und vom 17. Januar 2019 ‑ 6 B 137.18 ‑, juris, Rn. 10 jeweils m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 25. April 2018 ‑ 19 A 2296/16 ‑, juris, Rn. 51 m. w. N. Zu dieser Handhabung in ständiger Verwaltungspraxis enthält die Antragsbegründung der Beklagten keine Ausführungen. Insbesondere benennt sie darin keine Referenzfälle aus ihrer Entscheidungspraxis, in denen sie trotz Vorliegens der Voraussetzungen des öffentlichen Interesses nach dem zitierten Erlass (Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit nach § 28 Satz 1 StAG vor Oktober 2010, Bestätigung des Bundesamts für Wehrverwaltung, dass es die Zustimmung bei rechtzeitiger Antragstellung erteilt haben würde) die Wiedereinbürgerung in Ausübung eines nach § 13 StAG verbliebenen Ermessens gleichwohl abgelehnt und welche Erwägungen sie einer solchen ablehnenden Ermessensentscheidung zugrunde gelegt hat. Nichts anderes ergibt sich aus der Aussage des BMI im zitierten Erlass, dass die Einbürgerung in den so umschriebenen Fällen eines öffentlichen Interesses „nur bei Straffreiheit und Unbedenklichkeit i. S. d. §§ 11, 12a StAG erfolgen … soll.“ Insoweit enthält der Erlass des BMI der Sache nach lediglich die Klarstellung, dass die zwingende gesetzliche Mindestvoraussetzung der Straffreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 2, § 12a, § 13 StAG auch für eine Wiedereinbürgerung in Anwendung des Erlasses gilt. Mit dieser Klarstellung der ohnehin geltenden zwingenden gesetzlichen Vorgaben hat der Erlass lediglich norminterpretierenden, aber keinen ermessenslenkenden Inhalt. Für ein auch insoweit anzunehmendes Verständnis als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift lassen die zitierten höherrangigen Gesetzesbestimmungen ebenso wenig Raum (§ 13 StAG: „… die Voraussetzungen des … erfüllt“, § 12a Abs. 2 Satz 1 StAG: „sind zu berücksichtigen“) wie für die Annahme des Verwaltungsgerichts, das „soll“ in der zitierten Erlassformulierung ermögliche ausnahmsweise eine Wiedereinbürgerung auch bei Vorliegen von nach § 12a StAG zu berücksichtigenden Strafverurteilungen (S. 18 des Urteils). Auf die Stichhaltigkeit des Vorwurfs der Beklagten in der Antragsbegründung, die Argumentation des Verwaltungsgerichts sei insoweit in sich widersprüchlich, kommt es danach nicht an. Denn jedenfalls im Ergebnis führt dieser Vorwurf wegen des Vorrangs der zitierten zwingenden Gesetzesbestimmungen auf keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. II. Die Berufung ist schließlich auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 i. V. m. § 138 Nr. 3 VwGO wegen der sinngemäß gerügten Gehörsverletzung einer überraschenden Entscheidungsbegründung zuzulassen. Mit seiner Annahme, das der Beklagten durch § 13 StAG grundsätzlich eröffnete Wiedereinbürgerungsermessen sei im Fall des Klägers durch den zitierten Erlass des BMI im Sinn eines Einbürgerungsanspruchs auf Null reduziert, hat das Verwaltungsgericht keinen bis dahin unerörtert gebliebenen rechtlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gegeben, mit der auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Verfahrensverlauf auch unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nicht zu rechnen brauchte. Zu dieser Voraussetzung einer Überraschungsentscheidung vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 8. November 2022 ‑ 2 BvR 2480/10 u. a. ‑, GRUR 2023, 549, juris, Rn. 156, vom 25. Mai 2021 ‑ 2 BvR 1719/16 ‑, NJW 2021, 2581, juris, Rn. 13, vom 3. Mai 2021 ‑ 2 BvR 1176/20 -, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteile vom 9. Juni 2021 ‑ 8 C 32.20 ‑, NWVBl. 2022, 18, juris, Rn. 20, und vom 31. Juli 2013 ‑ 6 C 9.12 ‑, BVerwGE 147, 292, juris, Rn. 38 m. w. N., Beschluss vom 21. November 2022 ‑ 1 B 37.22 ‑, juris, Rn. 4 m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. März 2023 ‑ 19 A 2350/21.A ‑, juris, Rn. 3, und vom 27. Juli 2022 ‑ 4 A 1148/19.A ‑, AuAS 2022, 190, juris, Rn. 14. Hier musste die Beklagte unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen mit dieser Würdigung des Verwaltungsgerichts rechnen. Der anwaltlich vertretene Kläger hatte unter Nr. 2 seiner Klagebegründung vom 21. September 2018 ausdrücklich geltend gemacht, das der Beklagten durch § 13 StAG eingeräumte Ermessen sei auf Null reduziert, weil die Einbürgerung unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit die einzig rechtmäßige Entscheidung sei. Für den Fall, dass die Kammer dieser Rechtsauffassung folgen würde, hat die in der mündlichen Verhandlung anwesende Vertreterin der Beklagten zudem zu Protokoll erklärt, sie habe „keine Probleme damit“, dass der Kläger im Fall seiner Wiedereinbürgerung seine amerikanische Staatsangehörigkeit behält. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 40, § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Die Bedeutung der Einbürgerung für den Kläger, auf die es nach diesen Vorschriften für die Streitwertfestsetzung ankommt, bemisst der Senat in ständiger Praxis in Anlehnung an Nr. 42.2 des Streitwertkatalogs 2013 (NWVBl. 2014, Heft 1, Sonderbeilage, S. 11) mit dem doppelten Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG. Zur Auslandseinbürgerung nach § 14 StAG vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Juli 2022 ‑ 19 A 2360/21 ‑, juris, Rn. 13, und vom 2. Januar 2020 ‑ 19 A 1153/18 ‑, juris, Rn. 34. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).