1 C 11407/10

Leitsatz: 1. Zu den Anforderungen an die Bestimmtheit der künftigen Planung bei Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB. (Rn.31) 2. Die städtebauliche Rechtfertigung einer Veränderungssperre kann fehlen, wenn Ziel der Planung allein oder vorrangig der Immissionsschutz für einen einzelnen Betrieb ist. Eine solche Planung kann nur bei unabweisbaren betrieblichen Anforderungen des betreffenden Unternehmens in Betracht gezogen werden.(Rn.44) 3. Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre darf grundsätzlich nur in engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob bestimmte Festsetzungen im Bebauungsplan rechtmäßig getroffen werden können. (Rn.45) 4. Umfängliche "lokale Immissionsschutzbestimmungen" (hier Vermeidung von zahlreichen laugen- oder säurebildenden Stoffen bzw. Laugen oder Säuren) zugunsten eines bestimmten Betriebes können nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB gestützt werden.(Rn.47) Die von der Antragsgegnerin am 16.09.2010 beschlossene Satzung zur „Verlängerung der Veränderungssperre im Bereich der in Aufstellung befindlichen Änderungen der Bebauungspläne Nr. ..., ..., ..., ... (Industriegebiet W.../K...)“ wird für unwirksam erklärt. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. A. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch ansonsten zulässig. Die Antragstellerin ist insbesondere gemäß § 47 Abs. 1 Satz 2 VwGO antragsbefugt, weil nach der Abgrenzung des künftigen Bebauungsplangebietes und des Geltungsbereiches der Veränderungssperre die Betriebsflächen der Antragstellerin (Flur ..., Flurstücke ...-..., ..., ...-..., ... und ...) in den Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplanes einbezogen werden sollen und demgemäß im Geltungsbereich der Veränderungssperre liegen. Der am 18.05.2009 gestellte Antrag auf Erteilung einer Änderungsgenehmigung nach § 16 BImschG zur Erweiterung des Betriebes wurde bisher aufgrund der wirksamen Veränderungssperre nicht beschieden, eine Ausnahmegenehmigung nach § 14 Abs. 2 BauGB folglich gerade nicht erteilt. B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre (vgl. etwa Urteile des Senats vom 27.01.2010, 1 A 10779/09; vom 02.08.2011, 1 C 10184/01 und vom 18.05.2000, 1 C 10758/99, jeweils veröffentlicht in esovgrp.de) sind nicht erfüllt. Die Veränderungssperre ist rechtswidrig und daher für unwirksam zu erklären. I. Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, sobald ein Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst und gemäß § 2 Abs. S. 2 BauGB ortsüblich bekannt gemacht worden ist (BVerwG, Beschluss vom 15.04.1988, Buchholz 406.11 § 10 BBauG Nr 16; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/-Krautzberger, 100. EL 2011, BauGB § 214 Rn. 206). Der Stadtrat der Antragsgegnerin hat am 19.12.2008 die Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre beschlossen, die am 16.01.2009 öffentlich bekannt gemacht worden ist. Bereits am 09.04.2003 hat der Stadtrat einen Beschluss über die Aufstellung zur Änderung verschiedener Bebauungspläne (Nr. ..., ..., ..., ... - jeweils Industriegebiet W.../K...) gefasst und am 20.10.2003 öffentlich bekannt gemacht. Demgemäß konnte die Antragsgegnerin gemäß § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich grundsätzlich eine Veränderungssperre beschließen. II. Die Veränderungssperre erweist sich aber als materiell rechtswidrig. 1. Die von der Antragsgegnerin beschlossene Veränderungssperre erreicht schon nicht den notwendigen Grad der Bestimmtheit für dieses Instrument der Bauleitplanung. Eine Veränderungssperre dient der Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich. Hiernach setzt deren Zulässigkeit nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats eine hinreichend konkrete Planung zum Zeitpunkt ihres Erlasses voraus. Diese Planung muss naturgemäß nicht bereits in ihren Einzelheiten vorliegen, jedoch einen Stand erreicht haben, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sein soll (grundlegend: BVerwG, Urteil vom 10.09.1976, BVerwGE 51, 121, 128; Beschluss vom 15.08.2000, BRS 64 Nr. 109; s.a. Urteile des Senats vom 28.03.1996, 1 C 10510/95, esovgrp.de und vom 18.05.2000, BauR 2000, 1308). Die Sperre kann damit vor dem Hintergrund der nicht unerheblichen Belastung bestehender Baurechte auf der Grundlage des Art. 14 Abs. 1 GG ihre Sicherungsfunktion rechtmäßig nur erfüllen, wenn die in Aussicht genommene Planung so hinreichend deutliche Konturen erlangt hat, dass sie als Maßstab zur Beurteilung möglicherweise entgegenstehender Vorhaben auch tatsächlich in einem vertretbaren Maß taugt (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB 100. EL 2011, § 14 Rn. 43). 2. Diesen Anforderungen wird die vorliegende Veränderungssperre nicht gerecht. In der Begründung des Aufstellungsbeschlusses vom 11.12.2008 ist das Folgende festgehalten: „Durch entsprechende textliche Festsetzungen soll planungsrechtlich gesichert werden, dass Luftverunreinigungen aus bestimmten Stoffgruppen vermieden werden, die ihrerseits die Produktion hochwertiger Materialien verhindern bzw. gefährden. Außerdem sollen damit die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gesichert werden. (…) Im weiteren Bebauungsplanverfahren ist gutachterlich nachzuweisen, um welche Stoffe es sich konkret handelt und wie deren Ausbreitung ist. Diese werden in einer Liste aufgeführt, die Bestandteil der Satzung (Anlage zum Text) wird.“ Bereits hieraus wird deutlich, dass die Anforderungen an die künftige Bauleitplanung im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses derartig allgemein gehalten worden sind, dass auf dieser Grundlage kaum eine Festsetzung vorstellbar scheint, dieses Ziel rechtmäßig umzusetzen. Deutlicher wird dieser Befund durch die Einbeziehung des Konzeptionsentwurfs vom 12.03.2004, wonach im gesamten Plangebiet Anlagen zulässig sein sollen, „bei deren Betrieb keine anorganischen oder organischen laugenbildenden Stoffe oder Laugen, welche pH-Werte >°10 verursachen können oder anorganischen oder organischen säurebildenden Stoffe oder Säuren, welche pH-Werte 10 bzw. 10 verursachen bzw. anorganische oder organische säurebildenden Stoffe oder Säuren, welche pH-Werte 10 bzw. < 3 verursachen können. Stoffe der Stoffgruppe I der A...-Liste werden von mindestens 3 Nutzungen im Industriegebiet gehandhabt, davon kann bei zwei Nutzungen ein Ausstoß von entsprechenden Luftverunreinigungen nicht ausgeschlossen werden. Handhabung und Ausstoß dieser Luftverunreinigungen wird durch aktuelle Genehmigungen nach dem Immissionsschutz und dem Abfallrecht abgedeckt. Außerhalb des Industriegebietes können potenziell durch neue Feststofffeuerungen in Wohnhäusern Luftverunreinigungen der Stoffgruppe I der A...-Liste in für die Firma A... A... K... GmbH relevanten Massenströmen emittiert werden.“ Das Ergebnis der juristischen Betrachtungen wurde wie folgt zusammengefasst (Bl. 29 VA): „Weder eine Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB noch nach § 1 Abs. 4 i.V.m. § 1 Abs. 5 kann mit hinreichender Gerichtsfestigkeit empfohlen werden. Aufgrund der dargelegten Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der städtebaulichen Rechtfertigung gemäß § 1 Abs. 3 BauGB, die für beide Arten der Festsetzung unabdingbar ist, sowie insbesondere der Problematik bezüglich der Bestimmbarkeit und Bestimmtheit der emittierenden Stoffe, bestehen erhebliche Zweifel an einer rechtmäßigen Umsetzbarkeit… Herr Dr. Y empfehle daher aus juristischer Sicht, die Planung einzustellen.“ Ausweislich der Unterrichtungsvorlage wurde jedoch als Alternative eine sog. „kleine Lösung“ vorgeschlagen und eine Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO i.V.m. § 1 Abs. 5 BauNVO als eine mögliche rechtliche Grundlage zum Erreichen der Planziele genannt. Eine solche Vorgehensweise löse die Probleme für A... nicht vollständig und erfülle die gestellten Anforderungen nicht umfassend; allerdings ließe sich hierdurch jedoch ein Teilerfolg erzielen, da bestimmte konkrete Betriebe, denen A... eine Negativwirkung zuschreibe (wie z.B. das Biomasseheizkraftwerk oder das Zementmahlwerk) ausgeschlossen werden könnten. Am 16.09.2010 beschloss daher der Stadtrat der Antragsgegnerin eine Satzung zur Verlängerung der Veränderungssperre um ein weiteres Jahr, die am 29.11.2010 öffentlich bekannt gemacht wurde, sodass nunmehr der Ablauf der Veränderungssperre am 15.01.2012 erfolgt. Im Oktober 2010 gelangte eine umfangreiche Liste der X.. GmbH zu den Planakten (Bl. 36ff VA) hinsichtlich „Anlagen, die Luftverunreinigung in Form von laugen- oder säurebildenden Stoffen bzw. in Form von Laugen oder Säuren emittieren können.“ Mit Schreiben vom 21.10.2010 äußerte die Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord erneut rechtliche Bedenken hinsichtlich der Planungen. Die in Aussicht gestellten Regelungen widersprächen dem bestehenden Genehmigungsbescheid der Antragstellerin, die im Bereich des Bebauungsplans Nr. ... eine überregionale bedeutsame Anlage zur Lagerung und Aufbereitung von Erdaushub und Bauschutt betreibe. Dabei dürfe diese laut Genehmigungsbescheid Bodenaushub und Bauschutt größer Z1.1 der LAGA M 20 annehmen und behandeln. Bisher habe es auch während der langjährigen Koexistenz der Firmen A... und H... keine Beschwerden gegeben. Die geplanten Regelungen der Untersagung sämtlicher möglicher relevanter Emissionen reichten daher weit über das gesetzlich vorgegebene Immissionsschutzziel hinaus und verhinderten sowohl wirtschaftlich sinnvolle als auch aus Umweltsicht wichtige Maßnahmen und Vorhaben. Mit ihrem Normenkontrollantrag vom 22.12.2010 macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend: Der zulässige Antrag sei begründet, weil die Veränderungssperre nicht zur Sicherung der Planung erforderlich und schon daher rechtswidrig sei. Die Realisierung der Planung sei aus mehreren Gründen rechtlich unmöglich, es handele sich insbesondere um eine reine Gefälligkeitsplanung zugunsten eines Unternehmens und es stünden für das vorgegebene Planungsziel keine geeigneten rechtlichen Instrumentarien zur Verfügung. Mit der SGD Nord und insbesondere dem eigenen Gutachten der Antragsgegnerin sei davon auszugehen, dass Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB sowie nach § 1 Abs. 4 i.V.m. § 1 Abs. 5 BauNVO vorliegend nicht möglich seien. Darüber hinaus seien Festsetzungen nach § 1 Abs. 9 i.V.m. § 1 Abs. 5 BauNVO schon deshalb nicht möglich, da entgegen der allgemeinen Zweckbestimmung Hauptnutzungen des Industriegebietes ausgeschlossen würden. Die Planung diene nicht städtebaulichen, sondern ausschließlich wirtschaftspolitischen Zielen zugunsten eines Unternehmens. Damit seien jegliche Erweiterungsmöglichkeiten von bereits bestehenden Unternehmen ausgeschlossen, was bereits jetzt einen unheilbaren Abwägungsmangel im Hinblick auf die noch abzuschließende Bauleitplanung darstelle. Die Planung erweise sich auch als unmöglich, weil durch Regen und andere Niederschläge Immissionen auf das Betriebsgelände der Firma A... gelangen könnten, die durch eine Bauleitplanung nicht auszuschließend wären. Dies beträfe insbesondere Immissionsbelastungen, die aus Anlagen außerhalb des Geltungsbereichs der streitgegenständlichen Bebauungspläne herrührten sowie allgemeinen Verkehrsbelastungen, wozu auch der Rheinhafen zu zählen sei. Insgesamt sei eine Planung allein zur Standortsicherung einer chemischen Fabrik durch § 1 Abs. 9 BauNVO nicht gedeckt. Weder das Arbeitsplatzargument noch die Luftreinhaltung könnten die Planung rechtfertigen, zumal die Luftqualität für ein derartiges Gebiet erstaunlich gut sei. Mit den geforderten Maßgaben zur Luftreinhaltung würden entgegen den Gebietsfestsetzungen Anforderungen entsprechend einem „Luftkurort“ gestellt. Die Unmöglichkeit der Planung ergebe sich auch daraus, dass die von der Firma A... geforderten Grenzwerte schon bei wenigen Feuerungsanlagen in den angrenzenden Wohngebieten überschritten sein dürften. Die Antragstellerin beantragt, die Satzung vom 16.09.2010 der Antragsgegnerin zur Verlängerung der Veränderungssperre im Bereich der in Aufstellung befindlichen Änderungen der Bebauungspläne Nrn. ..., ..., ..., ... (Industriegebiet W.../K...) für unwirksam zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Normenkontrollantrag abzulehnen. Sie tritt dem Normenkontrollantrag umfassend entgegen. Die Veränderungssperre sei formell rechtmäßig zustande gekommen und beziehe sich auf den nach wie vor gültigen Planaufstellungsbeschluss vom 05.03.2003. Die Anforderungen an die inhaltliche Konkretisierung einer zu sichernden Planung seien bei der Veränderungssperre regelmäßig sehr niedrig anzusetzen. Das dort geforderte Mindestmaß an Konkretisierung sei im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Planung ausreichend. Einzelheiten der Planung stünden unter dem Vorbehalt späterer Änderungen, sodass eine detaillierte bauliche Nutzung nicht dargelegt werden müsse. Es reiche aus, dass die zukünftige Nutzung des Gebiets der Art nach im Wesentlichen festgelegt sei. Vorliegend stehe aber gerade die Art der baulichen Nutzung insbesondere auch für den hier wohl maßgeblichen Bebauungsplan Nr. ... fest; es handele sich um ein Industriegebiet, was auch künftig so bleiben solle. Bestandskräftige Genehmigungen würden beachtet, ebenso die vorhandenen Nutzungsstrukturen. Es solle jedoch durch entsprechende textliche Festsetzungen zukünftig planungsrechtlich gesichert werden, dass Luftverunreinigungen aus bestimmten Stoffgruppen vermieden würden. Darüber hinaus sollten hierdurch die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gesichert werden. Aus diesem Grund sei von dem Büro X.. eine 5-seitige Tabelle mit den Anlagen erstellt worden, die Luftverunreinigungen in Form von laugen- oder säurebildenden Stoffen bzw. in Form von Laugen oder Säuren beinhalteten. Dies sei für die inhaltliche Konkretisierung absolut ausreichend. Dem Nutzungskonzept liege auch in der vom Stadtrat der Antragsgegnerin eingeleiteten Planung eine positive planerische Konzeption zugrunde, wobei bestimmte negative Festsetzungen nicht ausgeschlossen seien. Die Rechtmäßigkeit der Planung dürfe hingegen nur in äußerst engen Grenzen mit der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre in Verbindung gebracht werden. Ob die beabsichtigte Planung einer Überprüfung im Normenkontrollverfahren standhalten werde, sei im Verfahren gegen die Veränderungssperre irrelevant. Eine antizipierte Normenkontrolle des künftigen Bebauungsplanes finde somit grundsätzlich nicht statt. Dies sei auch der Grund gewesen, dass das Gutachten X.. X/Y nicht in Verfahren zum Erlass der Veränderungssperre vorgelegt worden sei. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB auf die Veränderungssperre keine Anwendung finde. Die Frage, ob der Bebauungsplan ordnungsgemäß abgewogen worden sei, lasse sich abschließend ohnehin erst nach und aufgrund des Satzungsbeschlusses beurteilen. Im Übrigen könne auch von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Planung nicht ausgegangen werden. Vielmehr könne das von der Antragsgegnerin angestrebte Ziel, eine Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO i.V.m. § 1 Abs. 5 BauNVO durchaus realisiert werden. Diese sogenannte „Feinsteuerung“ innerhalb eines Plangebietes lasse ohne weiteres Differenzierungen in Bezug auf bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zu. Es sei etwa möglich, die Vorhaben, die von einem Baugebiet ferngehalten werden sollten, durch eine abschließende Aufzählung der Betriebe zu bestimmen, die ausdrücklich für zulässig erklärt würden. Nach alledem sei die beabsichtigte Planung weder offensichtlich rechtswidrig noch nicht vollziehbar und folglich sei der Normenkontrollantrag abzulehnen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Satzungsaufstellungsunterlagen der Antragsgegnerin (1 Aktenordner). Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.