2 B 1/24

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 28. Februar 2023 gegen die in dem Bescheid des Antragsgegners vom 24. Januar 2023 unter den Ziffern 1. bis 5. getroffenen Anordnungen wird wiederhergestellt. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 25.000,– € festgesetzt. Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 28. Februar 2023 gegen die in dem Bescheid des Antragsgegners vom 24. Januar 2023 unter den Ziffern 1. bis 5. getroffenen und mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung versehenen naturschutzrechtlichen Verfügungen, mit denen der Antragstellerin im Wesentlichen die Beseitigung eines von ihr angelegten Schwimmteichs und an dessen Stelle die Wiederherstellung eines naturnahen Stillgewässers samt Einrichtung einer extensiven Grünlandfläche aufgegeben wurde, wiederherzustellen, ist nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch ansonsten zulässig. Da sich der Antrag lediglich auf diejenigen Verfügungen bezieht, für die eine sofortige Vollziehung angeordnet bzw. aufrechterhalten wurde, sind die in den angegriffenen Bescheiden enthaltenen Zwangsgeldandrohungen und Gebührenfestsetzungen nicht Gegenstand des hiesigen Verfahrens. Der Antrag ist auch begründet. Zwar entspricht die vom Antragsgegner gegebene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolgte jedoch materiell rechtswidrig. Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Falle einer gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes prüft das Verwaltungsgericht im Falle eines Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO, ob wegen der Besonderheiten des Einzelfalles ein privates Interesse an der aufschiebenden Wirkung vorliegt, das gegenüber dem im Gesetz in diesen Fällen unterstellten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Hat die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet, kommt es darauf an, ob die Behörde zu Recht das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung höher gewichtet hat als das private Interesse, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens den Verwaltungsakt nicht befolgen zu müssen. Bei dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Lässt sich bei der summarischen Prüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen oder anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, ist zu differenzieren zwischen dem gesetzlich angeordneten Sofortvollzug und den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde. Im letztgenannten Fall bedarf es neben der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides noch eines besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses, das mit dem Interesse am Erlass des Verwaltungsaktes nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Das besondere öffentliche Vollziehungsinteresse, das von der Behörde gemäß § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO gesondert zu begründen ist, ist in den Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges durch den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung konstituiert und bedarf damit keiner weiteren Darlegung durch die Behörde. In diesen letztgenannten Fällen führt regelmäßig die offensichtliche Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist. Lässt sich bei der Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nach dem dargelegten Maßstab weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Dabei sind die Folgen zu würdigen, die eintreten würden, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache dagegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung angeordnet oder wiederhergestellt würde, dem Rechtsbehelf aber in der Hauptsache der Erfolg zu versagen wäre. Im Rahmen der nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt vorliegend das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Dies folgt bereits daraus, dass es für die Antragstellerin einen ganz erheblichen Aufwand bedeuten würde, die von ihr neu hergestellte Teichanlage zu beseitigen und die Teichanlage in ihrem ursprünglichen Zustand wiederherzustellen. Damit ginge ein Substanzverlust einher, der faktisch eine Vorwegnahme der Hauptsache bedeuten würde und den die Antragstellerin im vorliegenden Einzelfall vor der Durchführung eines Hauptsacheverfahrens nicht hinnehmen muss. Zwar ist im Naturschutzrecht anerkannt, dass auch die Beseitigung von Anlagen im Interesse einer Vermeidung irreversibler Schäden sofort vollziehbar angeordnet werden kann (OVG Schleswig, Beschl. v. 9. Februar 2005 – 1 MB 16/05 – juris Rn. 19; OVG Schleswig, Beschl. v. 11. Dezember 2009 – 1 MB 26/09 – juris Rn. 16). Diese Grundsätze gelangen im vorliegenden Fall jedoch nicht zur Anwendung. Der genannte naturschutzspezifische Prüfungsmaßstab rechtfertigt sich daraus, dass Eingriffe in den Naturhaushalt regelmäßig von Folgewirkungen begleitet werden, die zumindest nach Ablauf eines gewissen Zeitraums nicht oder nur schwer umkehrbar sind. Solche erheblichen Folgewirkungen sind nach Auffassung der Kammer vorliegend nicht zu befürchten. Die Teichanlage in ihrer ursprünglichen Form ist in wesentlichen Teilen beseitigt worden. Ein dort ggf. ehemals vorhandener Lebensraum für Tiere ist damit zwar verlorengegangen, ein weitergehender Lebensraumverlust droht indes nicht. Anhaltspunkte für eine konkret bevorstehende Intensivierung einer etwaigen Beeinträchtigung des Naturhaushalts, die über den temporären Verlust eines vergleichsweise kleinen Habitats hinausreicht, sind damit nicht zu erkennen (vgl. hierzu VG Schleswig, Urt. v. 17. Januar 2012 – 1 B 81/01 – juris Rn. 30). Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass allein aus der für die Dauer des Hauptsacheverfahrens verzögerten Wiederherstellung eines entsprechenden Habitats weitergehende, erhebliche Einschränkungen der Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts in der näheren Umgebung resultieren oder dass eine Wiederherstellung des Habitats nach Ablauf jenes Zeitraums unmöglich wäre. Der vom Antragsgegner vorgebrachte Gesichtspunkt, wonach das (von ihm behauptete) Habitat ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung über mehrere Fortpflanzungs- und Vegetationsperioden dem Naturhaushalt entzogen werde, ist für sich genommen nicht geeignet, im Einzelfall eine irreversible Schädigung der Natur anzunehmen, die nach der o. g. Rechtsprechung das erforderliche besondere öffentliche Vollzugsinteresse trotz eines mit dem Vollzug einhergehenden Substanzverlustes zu rechtfertigen vermag. Auch die pauschale, in der Antragserwiderung geäußerte Befürchtung, wonach bei einem Verbleib des derzeitigen baulichen Zustands über mehrere Jahre verschiedene, nicht näher definierte Arten verschwinden oder stark geschwächt werden könnten, führt nicht zur Annahme eines solchen Interesses. Denn im vorliegenden Fall gilt es zu berücksichtigen, dass sich in unmittelbarer räumlicher Nähe zur hier verfahrensgegenständlichen Teichanlage mindestens drei weitere Stillgewässer befinden, welche nach der bislang unwidersprochenen Einschätzung des Landesamtes für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume einen Biotopcharakter aufweisen (vgl. Bl. 63 R der Beiakte). Für etwaige in der ursprünglichen Teichanlage ehemals beheimatete Tierarten bestehen also in dem hier zu betrachtenden räumlichen Nahbereich weiterhin umfangreiche Lebens- und Rückzugsräume, sodass auch bei einer verzögerten Umsetzung der Wiederherstellungsanordnung eine biologische (Re-) Migration möglich bleibt. Der für die Antragstellerin drohende Substanzverlust ist auch nicht derart marginal, dass er im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung vernachlässigt werden könnte. Gerade die geforderte Beseitigung der neuen, z. T. aus massiven Betonelementen hergestellten (neuen) Teichanlage wäre mit einem massiven Kostenaufwand verbunden. Im Übrigen erweisen sich die angegriffenen Anordnungen unter den Ziffern 1. bis 5. des Bescheides vom 24. Januar 2023 bei summarischer Prüfung auch nicht als offensichtlich rechtmäßig. Als Rechtsgrundlage für die angegriffene Wiederherstellungsanordnung kommt § 11 Abs. 8 S. 2 LNatSchG in Betracht. Danach ist bei Vorliegen eines unzulässigen Eingriffs in die Natur und Landschaft der ursprüngliche Zustand wiederherzustellen. Dass die zuständige Behörde auch eine darauf gerichtete Anordnung erlassen kann, ergibt sich zumindest implizit aus § 11 Abs. 8 S. 6 LNatSchG („Anordnungen nach den Sätzen 2 bis 5“). § 11 Abs. 8 S. 2 LNatSchG ist über den Verweis in § 2 Abs. 4 S. 2 LNatschG i. V. m. § 3 Abs. 2 BNatSchG auch anwendbar, wenn Teile von Natur und Landschaft, die einem besonderen Schutzregime unterfallen, rechtswidrig zerstört, beschädigt oder verändert worden sind. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG selbst bildet dagegen keine taugliche Rechtsgrundlage für die angegriffene Anordnung. Denn gemäß § 11 Abs. 8 S. 1 LNatSchG gelten § 17 Abs. 8 Satz 2 und Abs. 11 BNatSchG nicht. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin steht der Anwendbarkeit des Eingriffsregimes der §§ 14 ff. BNatSchG auch die Vorschrift des § 18 Abs. 2 S. 1 BNatSchG nicht entgegen. Danach sind die §§ 14 bis 17 BNatSchG auf Vorhaben in Gebieten mit Bebauungsplänen nach § 30 BauGB, während der Planaufstellung nach § 33 BauGB und im Innenbereich nach § 34 BauGB nicht anzuwenden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, da der Bereich, in dem sich die verfahrensgegenständliche Teichanlage befindet, dem Außenbereich i. S. v. § 35 BauGB zuzuordnen ist. In Ermangelung einer vorhandenen Bauleitplanung richtet sich die Zugehörigkeit des genannten Bereichs zum Außenbereich im Wesentlichen danach, ob er noch einem Bebauungszusammenhang i. S. v. § 34 Abs. 1 BauGB zugeordnet werden kann. Maßgeblich für das Bestehen eines Bebauungszusammenhangs ist, inwieweit die aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche (noch) diesem Zusammenhang angehört. Mögliche Bestandteile eines Bebauungszusammenhangs sind bebaute Grundstücke, soweit die darauf befindliche Bebauung geeignet ist, den Bebauungszusammenhang selbst herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken. Den Bebauungszusammenhang selbst herstellen oder zu seiner Entwicklung beitragen können nur Bauwerke, die optisch wahrnehmbar sind und ein gewisses Gewicht haben, so dass sie geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter zu prägen. Hieraus folgt, dass zur „Bebauung" im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB grundsätzlich nur Bauwerke gehören, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Baulichkeiten, die nur vorübergehend genutzt werden oder in einem weiteren Sinne "Nebenanlagen" zu einer landwirtschaftlichen, (klein)gärtnerischen oder sonstigen Hauptnutzung sind, sind in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellen (BVerwG, Beschl. v. 5. April 2017 – 4 B 46.16 – juris Rn. 6). Auch unbebaute Grundstücke können dem Bebauungszusammenhang angehören, wenn es sich um eine Baulücke im engeren Sinne des Wortes handelt, d. h. um ein zwar unbebautes, aber bebauungsfähiges Grundstück, das trotz der fehlenden Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit der umgebenden Bebauung nicht stört (vgl. BVerwG, Urt. v. 30. Juni 2015 – 4 C 5.14 – juris Rn. 13). Da bei der Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich den Grundstücks- und Parzellengrenzen keine entscheidende Bedeutung beizumessen ist, ist ein Grundstück, selbst wenn es teilweise bebaut ist, nicht in seiner vollen Ausdehnung dem Bebauungszusammenhang zuzurechnen. Vielmehr endet der im Zusammenhang bebaute Ortsteil grundsätzlich mit der letzten Bebauung (BVerwG, Beschl. v. 2. März 2000 – 4 B 15.00 –juris Rn. 4), sodass die sich anschließenden Freiflächen grundsätzlich zum Außenbereich gehören. Ausgehend von diesen Grundsätzen nimmt der Bereich, in dem sich die verfahrensgegenständliche Teichanlage befindet, ersichtlich nicht mehr an dem durch die vorhandene Bebauung gebildeten Zusammenhang teil. Die Entfernung zwischen der nördlich des Flurstücks x/xx belegenen Wohnbebauung auf dem Flurstück x/xx und der südlich belegenen Wohnbebauung auf dem Flurstück xxx/x beträgt mehr als 80 m (die genannten Flurstücksbezeichnungen beziehen sich auf die Flur x der Gemarkung A-Stadt). Auch in Ansehung der umgebenden Bebauungsstruktur kann insofern keine Baulücke mehr angenommen werden, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbrechen würde. Vor diesem Hintergrund endet der Bebauungszusammenhang in nördlicher und südlicher Richtung an den Außenwänden der erwähnten Wohnbebauung. Entgegen den Ausführungen des Antragsgegners vermag die Kammer einen Eingriff in die Natur und Landschaft im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG jedoch nicht ohne weiteres aus § 8 Abs. 1 Nr. 15 LNatSchG abzuleiten, wonach ein Eingriff insbesondere bei einer Beseitigung oder erheblichen Beeinträchtigung eines gesetzlich geschützten Biotops vorliegen kann. Ein Biotop ist nach § 30 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BNatSchG insbesondere der natürliche oder naturnahe Bereich stehender Binnengewässer einschließlich ihrer Ufer und der dazugehörigen uferbegleitenden natürlichen oder naturnahen Vegetation sowie ihrer natürlichen oder naturnahen Verlandungsbereiche, Altarme und regelmäßig überschwemmten Bereiche. Nach § 21 Abs. 7 LNatSchG in Verbindung mit § 1 Nr. 1 b) der Landesverordnung über gesetzlich geschützte Biotope vom 13. Mai 2019 (Biotopverordnung) gelten stehende Binnengewässer insgesamt als natürlich oder naturnah, wenn die Uferbereiche überwiegend durch natürliche Verlandungsprozesse geprägt sind und eine Mindestfläche von 200 m² aufweisen. Zwar kann der Antragstellerin nicht darin gefolgt werden, dass die Annahme eines Biotops schon deshalb ausscheide, weil der Teich ursprünglich lediglich über eine Fläche von ca. 250 m² verfügt habe, von denen durch die Umbaumaßnahmen nur ca. 120-130 m² beseitigt worden seien. Denn ausweislich der im Internet frei verfügbaren Luftbilder wies der Teich vor Vornahme der Baumaßnahmen eine Fläche von ca. 430-440 m² auf: Er verfügte damit über die in § 1 Nr. 1 b) der Biotopverordnung vorgesehene Mindestgröße. Der Umstand, dass nur Teile dieses Teiches beseitigt worden sind, ändert nichts daran, dass der ursprüngliche Teich die geforderte Mindestfläche aufwies; unabhängig davon können auch Kleingewässer gem. § 1 Nr. 7 der Biotopverordnung dem Biotopschutz unterfallen. Nach dem Vorbringen des Antragsgegners waren die Uferbereiche der ursprünglichen Teichanlage auch überwiegend durch Verlandungsprozesse geprägt. Diesem Vorbringen ist die Antragstellerin indes schon im Widerspruchsverfahren entgegengetreten. Anders als der Antragsgegner in seinem Widerspruchsbescheid vom 14. November 2023 ausführt (dort S. 4), ist also keineswegs „unstrittig, dass […] eine erhebliche Beeinträchtigung des Naturhaushalts, insbesondere der Tierwelt, vorliegt.“ Nach den Angaben der Antragstellerin wurde der verfahrensgegenständliche Teich spätestens im Jahr 1977 als Fischzuchtteich angelegt und in den nachfolgenden Jahrzehnten für die Fischzucht genutzt. Der Teich sei mit einer hölzernen Umrandung ausgestattet gewesen und habe keinerlei Flachwasserzonen aufgewiesen. Die hölzerne Umrandung sei permanent instandgehalten worden, um im gesamten Teich eine durchgehende Tiefe von 2,50 m herzustellen. Die Intensivfischzucht sei bis vor ca. 15 Jahren betrieben worden; bis zu diesem Zeitpunkt sei das Wasser sogar maschinell mit Sauerstoff angereichert worden. Nach der Aufgabe der Intensivfischzucht seien weiterhin Karpfen in dem Teich gehalten worden. Insbesondere durch den Kot der noch vorhandenen Fische sei allmählich eine Verschlammung des Teiches eingetreten. Die letzten verbliebenen Karpfen seien erst vor 4 oder 5 Jahren in einer intensiven Frostphase verendet. Der Teich sei bis zum Beginn der Umbaumaßnahmen im Jahr 2021 vollständig mit Holzpflöcken umrandet bzw. befestigt gewesen. Es habe im Uferbereich keine natürliche oder naturnahe Vegetation bzw. Verlandungsbereiche gegeben, in denen sich eine Fauna hätte ansiedeln können. Unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin wäre der Teich also deshalb nicht als Biotop zu qualifizieren (gewesen), weil die Uferbereiche nicht überwiegend durch natürliche Verlandungsprozesse geprägt waren, sodass es sich nicht um ein natürliches oder naturnahes Binnengewässer gehandelt hätte. Der Antragsgegner hat sich mit dem Vorbringen der Antragstellerin im Verwaltungsverfahren nicht weiter auseinandergesetzt. Der Vortrag der Antragstellerin wird auch nicht durch die mit der Antragserwiderung eingereichten Luftbilder (Anlage AG 5) widerlegt. Zwar sind auf diesen Luftbildern einzelne (wohl oberirdische) Büsche am Rand des Teiches ansatzweise zu erkennen. Eine für die Annahme eines Biotops erforderliche, prägende Verlandung des Uferbereichs lässt sich anhand der Bilder jedoch nicht ohne weiteres feststellen (in diesem Sinne ist wohl auch die verwaltungsinterne Stellungnahme des Landesamtes für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume vom 9. September 2022 zu deuten, vgl. Bl. 63 der Beiakte). Es ist nicht nachvollziehbar, wieso der Antragsgegner – unter Außerachtlassung der oben zitierten Anforderungen der Biotopschutzverordnung – davon ausgeht, dass ein Stillgewässer dem Biotopschutz unabhängig vom Auftreten typischer Gewässer- und Ufervegetation unterfällt (vgl. S. 4 des Widerspruchsbescheides). Ob losgelöst von einer etwaigen Biotopeigenschaft der ehemaligen Teichanlage von einem Eingriff i. S. d. § 14 Abs. 1 BNatSchG ausgegangen werden kann, vermag die Kammer bei summarischer Prüfung nicht abschließend zu beurteilen. Im Rahmen des hiesigen Eilverfahrens dürfte es darauf ohnehin nicht entscheidungserheblich ankommen, weil zumindest der Umfang der angeordneten Wiederherstellungsmaßnahmen auf der Annahme fußt, dass die Teichanlage in ihrer ursprünglichen Gestalt als Biotop und damit als besonders schützenswerter Naturraum zu qualifizieren ist, dessen Beeinträchtigung eine besonders weitreichende Kompensation erfordert (vgl. hierzu u.a. den Vermerk auf Bl. 83 der Beiakte). Nach den obigen Ausführungen verbleiben indes nicht unerhebliche Zweifel an den Annahmen des Antragsgegners zu den konkreten naturräumlichen Gegebenheiten vor Durchführung der Umbaumaßnahmen, die in tatsächlicher Hinsicht die Grundlage für die konkrete Ausgestaltung der angegriffenen Verfügung bilden. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG.