2 S 1150/24

Leitsatz: 1. Die vom Kläger für das erfolglose Widerspruchsverfahren an die Widerspruchsbehörde entrichtete Gebühr gehört zu den zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen des Klägers und ist deshalb ein Teil seiner außergerichtlichen Kosten im Sinne von § 162 Abs. 1 VwGO.(Rn.11) 2. Die gerichtliche Kostenentscheidung ersetzt die im Widerspruchsverfahren getroffene Kostengrundentscheidung nicht nur dann, wenn im anschließenden gerichtlichen Verfahren eine abschließende Sachentscheidung ergeht, sondern auch bei Erledigung der Hauptsache und Kostenentscheidung nach billigem Ermessen gemäß § 161 Abs. 2 VwGO.(Rn.14) 3. Für die Erstattungsfähigkeit der vom Kläger bezahlten Widerspruchsgebühr im Kostenfestsetzungsverfahren ist es rechtlich unerheblich, ob der Beklagte auch Träger der Widerspruchsbehörde ist.(Rn.20) Die Beschwerde der Erinnerungsführerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 24. Juli 2024 - 9 K 3684/23 - wird zurückgewiesen. Die Erinnerungsführerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. I. Die Beteiligten streiten über die Erstattungsfähigkeit einer gegenüber dem Erinnerungsgegner im Vorverfahren festgesetzten und bezahlten Widerspruchsgebühr im Kostenfestsetzungsverfahren nach § 164 VwGO. Die Erinnerungsführerin, eine Gemeinde, zog den Erinnerungsgegner als Inhaber eines Bootsliegeplatzes in ihrem Gemeindegebiet mit Bescheid zu einer pauschalen Jahreskurtaxe für die Jahre 2020 und 2021 in Höhe von jeweils 40,-- EUR heran. Den dagegen vom Erinnerungsgegner erhobenen Widerspruch wies das Landratsamt Bodenseekreis mit Widerspruchsbescheid vom 14.06.2022 zurück. Zugleich setzte das Landratsamt eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 410,-- EUR fest und erlegte dem Erinnerungsgegner die Kosten des Widerspruchsverfahrens auf. In dem sich daran anschließenden Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen hob die Erinnerungsführerin ihre angefochtenen Kurtaxebescheide für die Jahre 2020 und 2021 auf. Hintergrund hierfür war ein Normenkontrollurteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, mit dem die Satzung der Erinnerungsführerin über die Erhebung einer Kurtaxe für unwirksam erklärt wurde, soweit sich diese auf Bootsliegeplätze in einer Hafenanlage erstreckte. Nachdem die Beteiligten daraufhin den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt hatten, stellte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 03.02.2023 - 9 K 1670/22 - das Verfahren ein und erlegte der Erinnerungsführerin die Kosten des Verfahrens auf. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, die Erinnerungsführerin habe den angegriffenen Bescheid aufgehoben und sich damit in die Rolle des Unterlegenen begeben. Die Klage wäre zudem mit Blick auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs im Zeitpunkt der Aufhebung des Bescheids voraussichtlich begründet gewesen. Mit weiterem Beschluss vom 26.04.2023 erklärte das Verwaltungsgericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig. Auf Antrag des Erinnerungsgegners hat der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle des Verwaltungsgerichts mit Beschluss vom 26.06.2023 die Kosten festgesetzt und in diesem Zusammenhang die vom Landratsamt festgesetzte Widerspruchsgebühr in Höhe von 410,-- EUR für erstattungsfähig erklärt. Die dagegen von der Erinnerungsführerin erhobene Erinnerung hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Beschluss vom 24.07.2024 - 9 K 3684/23 - zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die festgesetzte Widerspruchsgebühr gehöre zu den notwendigen Aufwendungen des Erinnerungsgegners nach § 162 Abs. 1 VwGO. Dieser Vorschrift lasse sich entnehmen, dass der obsiegende Beteiligte vom Gegner grundsätzlich alle notwendigen Kosten ab dem Vorverfahren erstattet verlangen könne. Die ursprüngliche Kostengrundentscheidung des Widerspruchsbescheids sei durch die Kostenentscheidung im späteren Klageverfahren ersetzt worden, ohne dass der Widerspruchsbescheid insoweit hätte gesondert angefochten werden müssen. Die Erinnerungsführerin hat am 25.07.2024 Beschwerde gegen den die Erinnerung zurückweisenden Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 24.07.2024 erhoben und zur Begründung zusammengefasst Folgendes vorgetragen: Sie, die Gemeinde, hätte allein ihre Ausgangsbescheide über die Festsetzung der Kurtaxe aufgehoben. Der Widerspruchsbescheid sei hingegen gerade nicht aufgehoben worden und durch die Aufhebung der Ausgangsbescheide zumindest bezüglich der Gebührenfestsetzung auch nicht gegenstandslos geworden. Da der Erinnerungsgegner das Klageverfahren insgesamt für erledigt erklärt habe, habe er die Widerspruchsentscheidung hinsichtlich der Gebührenfestsetzung hingenommen und insoweit sei die Widerspruchsentscheidung in Bestandskraft erwachsen. Ob dem Erinnerungsgegner die Widerspruchsgebühr zu erstatten sei, sei eine Frage des materiellen Gebührenrechts und damit nicht Gegenstand des Kostenfestsetzungsverfahrens. II. Die Beschwerde der Erinnerungsführerin ist zulässig. Ein die Erinnerung nach den §§ 151, 165 VwGO zurückweisender Beschluss des Verwaltungsgerichts ist grundsätzlich mit der Beschwerde nach § 146 Abs. 1 VwGO anfechtbar. Auch der Beschwerdewert von 200,-- EUR (§ 146 Abs. 3 VwGO) ist hier gegeben, da die zwischen den Beteiligten streitige - und im Kostenfestsetzungsbeschluss festgesetzte - Widerspruchsgebühr 410,-- EUR beträgt. Die Beschwerde der Erinnerungsführerin ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, der im streitgegenständlichen Prozess obsiegende Erinnerungsgegner habe Anspruch darauf, seine im Verwaltungsvorverfahren gezahlte Widerspruchsgebühr als Kosten des Vorverfahrens im gerichtlichen Kostenfestsetzungsverfahren gemäß § 164 VwGO erstattet zu erhalten. Im Kostenfestsetzungsverfahren nach § 164 VwGO setzt der Urkundsbeamte des Gerichts des ersten Rechtszugs auf Antrag den Betrag der zu erstattenden Kosten fest, wenn ein Vollstreckungstitel - hier ein Erledigungsbeschluss des Verwaltungsgerichts nach § 161 Abs. 2 VwGO - vorliegt. Zu den festzusetzenden Kosten gehören gemäß § 162 Abs. 1 VwGO die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens. Eine gerichtliche Kostenentscheidung nach dieser Vorschrift ersetzt bzw. verdrängt infolge der Bezugnahme auf die Kosten des Vorverfahrens die Kostentscheidung des Widerspruchsbescheids unmittelbar („automatisch“). Hat sich - wie hier - an das Vorverfahren ein gerichtliches Hauptsacheverfahren angeschlossen, entfällt die Anwendbarkeit des § 80 LVwVfG; eine im Widerspruchsverfahren getroffene Kostengrundentscheidung wird hinfällig, einer darauf gestützten Kostenfestsetzung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG wird - mit anderen Worten - die Grundlage entzogen. Die Regelung in § 162 Abs. 1 VwGO beruht auf der Überlegung, dass erst im anhängig gemachten Hauptsacheverfahren endgültig entschieden wird, wie im Verwaltungsverfahren richtigerweise hätte entschieden werden müssen mit der Folge, dass erst jetzt die „richtige“ Kostenentscheidung getroffen wird und die im gerichtlichen Verfahren unterliegende Partei sämtliche Verfahrenskosten zu tragen hat. Zudem dient die Regelung in § 162 Abs. 1 VwGO der Vereinfachung der Kostenabwicklung. Da im gerichtlichen Verfahren ohnehin eine Kostenfestsetzung zu erfolgen hat, muss daneben nicht noch ein weiteres Kostenerstattungsverfahren betreffend die Kosten des Vorverfahrens stattfinden. Damit wird auch ausgeschlossen, dass es in derselben Streitsache zu unterschiedlichen Kostenentscheidungen hinsichtlich des Vor- und des Klageverfahrens kommt (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 29.06.2006 - 7 C 14.05 - juris Rn. 13, 14; Hug in Kopp/Schenke, 30. Aufl., § 162 Rn. 1b, 16). Diese Auslegung fügt sich nahtlos in das den Verwaltungsprozess bestimmende Unterliegensprinzip ein, welches an ein durch Klageerhebung begründetes und gegebenenfalls durch Rechtsmitteleinlegung fortgeführtes Prozessrechtsverhältnis anknüpft. Die Regelung in § 162 Abs. 1 VwGO bezieht zur Aufrechterhaltung des Grundsatzes der Kosteneinheit zusätzlich auch die im Vorverfahren angefallenen Kosten in die Unterliegenshaftung mit ein, was zur Folge hat, dass die ursprüngliche Einstandspflicht des im Vorverfahren unterliegenden Widerspruchsführers für die Kosten des Vorverfahrens aufgeht im Prozessrisiko der im Verwaltungsverfahren ursprünglich obsiegenden Ausgangsbehörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2006 - 7 C 14.05 - juris Rn. 15). Diese durch § 162 Abs. 1 VwGO bewirkte Ausdehnung des Unterliegensprinzips hält sich auch im Rahmen des dem Gesetzgeber eingeräumten Spielraums zur Regelung der Kostentragungs- und Kostenerstattungspflicht im kontradiktorischen Verfahren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.12.1986 - 1 BvR 872/82 - juris Rn. 43 ff.). Die gerichtliche Kostenentscheidung ersetzt die im Widerspruchsverfahren getroffene Kostengrundentscheidung nicht nur dann, wenn im gerichtlichen Verfahren eine abschließende Sachentscheidung ergeht, sondern auch bei Klagerücknahme mit Kostenentscheidung nach § 92 Abs. 1 VwGO und bei Erledigung der Hauptsache und Kostenentscheidung nach billigem Ermessen nach § 161 Abs. 2 VwGO (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.03.1989 - 2 S 362/89 - juris Leitsatz; Bayrischer VGH, Beschluss vom 13.12.1974 - 60 V 70 - BayVBl 1975, 564; vgl. auch Hug in Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl., § 162 Rn. 16). Auch für diese Konstellationen gilt, dass die Regelung in § 162 Abs. 1 VwGO der Vereinfachung der Kostenabwicklung dient und dem Unterliegensprinzip Geltung verschafft. 2. Davon ausgehend gehören die im Vorverfahren von der Widerspruchsbehörde erhobenen Gebühren und Auslagen als außergerichtliche Aufwendungen zu den voll erstattungsfähigen Kosten des Prozesses, wenn sich - wie hier - an das Vorverfahren ein Hauptsacheverfahren angeschlossen hat und dort eine Kostenentscheidung zugunsten des Klägers bzw. Widerspruchsführers ergangen ist (so auch Bayrischer VGH, Beschluss vom 22.08.1983 - 15 CE 83 A.1638 - BayVBl 84, 691, 692; OVG Hamburg, Beschluss vom 23.12.1960 - OVG Bs. II 62/60 - NJW 1961, 937; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.06.2014 - 8 A 10117/14 - juris Rn. 9; Hug in Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl., § 162 Rn. 16; Olbertz in Schoch/Schneider, VwGO, § 162 Rn. 67; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 162 Rn. 14; Seith, VBlBW 2015, 147; a.A. Neumann/Schaks in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 162 Rn. 96). Die von der Widerspruchsbehörde erhobenen Gebühren und Auslagen zählen - wie die Gegenüberstellung der verschiedenen Kosten in § 162 Abs. 1 VwGO zeigt - nicht zu den Gerichtskosten, sondern zu den Aufwendungen der Beteiligten. Da der Erinnerungsgegner (= Widerspruchsführer) einerseits durch §§ 68 ff. VwGO gezwungen war, vor Erhebung seiner Anfechtungsklage das Widerspruchsverfahren durchzuführen, andererseits das Landratsamt als Widerspruchsbehörde nach Kostenrecht für seine Amtshandlungen Gebühren und Auslagenersatz verlangt, sind die Kosten des Widerspruchsverfahrens notwendige außergerichtliche Aufwendungen des Erinnerungsgegners (vgl. Bayrischer VGH, Beschluss vom 22.08.1983 - 15 CE 83 A.1638 - BayVBl 1984, 692; OVG Hamburg, Urteil vom 27.06.1975 - OVG B. I 92/74 - VerwRspr. Band 27 Nr. 228). 3. Nach der das gesamte Verfahren abschließenden Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts hat der Erinnerungsgegner in vollem Umfang obsiegt und dementsprechend Anspruch darauf, dass ihm seine gesamten außergerichtlichen Aufwendungen im Kostenfestsetzungsverfahren erstattet werden. Das Verwaltungsgericht hat der Erinnerungsführerin im Einstellungsbeschluss vom 03.02.2023 - 9 K 1670/22 - insgesamt die Kosten des Verfahrens auferlegt und in diesem Zusammenhang festgestellt, die Erinnerungsführerin habe im Hinblick auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zur Erhebung einer Kurtaxe bei Inhabern eines Bootsliegeplatzes den vom Erinnerungsgegner angegriffenen Kurtaxebescheid „aus freien Stücken“ aufgehoben und sich damit in die Rolle des Unterlegenen begeben. Das Verwaltungsgericht hat zudem festgestellt, dass - unabhängig davon - die Klage des Erinnerungsgegners voraussichtlich auch begründet gewesen wäre. Schließlich hat das Verwaltungsgericht zu Gunsten des Erinnerungsgegners die Zuziehung seines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt und damit die Notwendigkeit bzw. Erstattungsfähigkeit der Gebühren und Auslagen des Rechtsanwalts festgestellt. Mit Blick auf diese Kostenentscheidung besteht keine Rechtsgrundlage (mehr) dafür, dass der obsiegende Erinnerungsgegner auf der Widerspruchsgebühr „sitzen bleibt“. Gründe der Effektivität des Rechtsschutzes und der Billigkeit gebieten vielmehr seine Entlastung von diesen Kosten. 4. Dass das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO den im Klageverfahren angegriffenen Widerspruchsbescheid des Landratsamts Bodenseekreis nicht aufgehoben und insoweit nicht ausdrücklich über die Rechtmäßigkeit dieser Widerspruchsentscheidung entschieden hat, ist - wie dargelegt - rechtlich unerheblich. Die Erinnerungsführerin als Ausgangsbehörde hat im gerichtlichen Verfahren ihre Ausgangsentscheidung aufgehoben und damit der Widerspruchsentscheidung des Landratsamts die Grundlage entzogen. Damit führt der Wegfall des Ausgangsbescheids zwangsläufig dazu, dass jedenfalls vom jeweiligen Kläger die Widerspruchsgebühr zu Unrecht erhoben worden ist. Soweit teilweise die Auffassung vertreten wird, die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheids und damit auch der Ausgangsentscheidung sei für die Erhebung der Widerspruchsgebühr grundsätzlich unerheblich und rechtliche Auswirkungen in diesem Bereich seien nicht bei der Gebührenfestsetzung, sondern bei der Frage nach dem Bestehen eines Rückzahlungsanspruchs des Kostenschuldners zu berücksichtigen (so OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15.10.2009 - 3 L 22/08 - NVwZ-RR 2010, 177; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.02.1984 - 3 B 1037/83 - KStZ 1984, 217), überzeugt dies vor dem Hintergrund des dargestellten Zwecks des § 162 Abs. 1 VwGO, die Kostenabwicklung zu vereinfachen und dem Unterliegensprinzip Geltung zu verschaffen, nicht. Jedenfalls in Konstellationen wie der hier zu beurteilenden, in denen die Ausgangsbehörde ihre Entscheidung aufhebt und damit der Widerspruchsentscheidung die Grundlage entzieht und das Verwaltungsgericht im Anschluss daran eine Kostenentscheidung trifft, ist kein Raum für ein weiteres Verfahren, in dem das Bestehen eines Rückzahlungsanspruchs des Kostenschuldners hinsichtlich der Widerspruchsgebühr zu überprüfen wäre. Auch der weitere Einwand der Erinnerungsführerin, die Festsetzung der Widerspruchsgebühr für die Zurückweisung des Widerspruchs stelle einen selbständigen Verwaltungsakt dar und dieser sei von der streitgegenständlichen Anfechtungsklage des Erinnerungsgegners nicht erfasst gewesen bzw. dieser selbständige Verwaltungsakt sei bestandskräftig geworden, ist unzutreffend. Der Erinnerungsgegner war nicht gehalten, gegen die Kostengrundentscheidung des Widerspruchsbescheids selbst ausdrücklich Klage zu erheben, um den Eintritt der Bestandskraft im Hinblick auf ein späteres Kostenfestsetzungsverfahren auszuschließen. Die im Widerspruchsbescheid des Landratsamts enthaltene Kostengrundentscheidung beruht auf § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO, § 80 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG, und mit dieser hat es nur dann sein Bewenden, wenn sich kein Klageverfahren anschließt. Erhebt der unterlegene Bürger jedoch Klage gegen die behördliche Ausgangsentscheidung und den entsprechenden Widerspruchsbescheid, wird die Kostengrundentscheidung „automatisch“ Gegenstand des Klageverfahrens; für den Eintritt einer den jeweiligen Kläger bindenden Bestandskraft ist danach kein Raum (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 29.06.2006 - 7 C 14.05 - juris Rn. 12). Der vom Erinnerungsgegner ursprünglich erhobene Klageantrag, wonach die Ausgangsbescheide der Erinnerungsführerin sowie der Widerspruchsbescheid des Landratsamts aufzuheben sind, kann bei der vorzunehmenden interessengerechten Auslegung nur so verstanden werden, dass sich die Klage gegen die Sachentscheidung auch auf die entsprechende Gebühren- und Auslagenentscheidung erstreckt. Dieser Auslegungsgrundsatz kommt - ungeachtet des Umstands, dass sich die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers nicht auf das Verwaltungsprozessrecht erstreckt - auch in der Regelung des § 24 Satz 2 LGebG hinsichtlich des Kostenanspruchs im Erstbescheid zum Ausdruck; dort heißt es wörtlich: „Der Rechtsbehelf gegen eine Sachentscheidung erstreckt sich auch auf die Gebühren- und Auslagenentscheidung.“ Die Erstattungsfähigkeit der vom Erinnerungsgegner bezahlten Widerspruchsgebühr im Kostenfestsetzungsverfahren wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die beklagte Gemeinde - hier die Erinnerungsführerin - nicht Trägerin der Widerspruchsbehörde ist, sondern das Land Baden-Württemberg (a.A. wohl Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 162 Rn. 14 aber ohne Begründung). Die Gegenauffassung findet in § 162 Abs. 1 VwGO keine Stütze. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang ausgeführt, es lasse sich den kostenrechtlichen Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung nicht entnehmen, dass ein eventueller Regress zwischen Ausgangs- und Widerspruchsbehörde oder eine Kostentragung der Ausgangsbehörde auf Kosten des im gerichtlichen Verfahren obsiegenden Klägers vermieden werden solle. § 162 Abs. 1 VwGO lässt sich vielmehr allein der Rechtsgedanke entnehmen, dass der obsiegende Beteiligte vom Gegner grundsätzlich alle notwendigen Aufwendungen ab dem Vorverfahren erstattet verlangen kann. Dass die Erinnerungsführerin als Gemeinde gemäß § 10 Abs. 2 LGebG gegenüber den Amtshandlungen des Landratsamts persönliche Gebührenfreiheit genießt, berührt die Frage der Kostenerstattung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ebenfalls nicht. Ob dem obsiegenden Kläger die an die Widerspruchsbehörde geleistete Gebühr zu erstatten ist, ist danach schließlich keine Frage des materiellen Gebührenrechts, über die gegebenenfalls in einem gesonderten Prozess gegen die Widerspruchsbehörde zu entscheiden ist (a.A. Neumann/Schaks in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 162 Rn. 96). Auf Grundlage von § 162 Abs. 1 VwGO und der in dieser Vorschrift vorgesehenen Vereinfachung der Kostenabwicklung ersetzt - wie dargelegt - die gerichtliche Kostenentscheidung die Kostenentscheidung der Widerspruchsbehörde. Ein weiterer - gesonderter - Prozess gegen die Widerspruchsbehörde über die Erstattung der Widerspruchsgebühr ist deshalb allenfalls dann denkbar, wenn in dem sich an das Vorverfahren anschließenden gerichtlichen Hauptsacheverfahren eine ausreichende Kostenentscheidung durch das Gericht nicht ergeht. Eine abweichende Einschätzung rechtfertigt auch nicht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.01.1975 (IV C 55.72 - juris), in dem das Bundesverwaltungsgericht eine eigenständige Klage auf Erstattung der Widerspruchsgebühr für zulässig erklärt und die Frage nach dem Erstattungsanspruch dem materiellen Gebührenrecht zugeordnet hat. In dem vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden Verfahren schlossen die Beteiligten des Vorprozesses einen gerichtlichen Vergleich, es fehlte jedoch nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts eine die Erstattung der Widerspruchsgebühr anordnende Kostenregelung in diesem Vergleich, so dass über diese Frage in einem weiteren, selbständigen Gerichtsverfahren zu entscheiden war (Urteil vom 31.01.1975 - IV C 55.72 - juris Rn. 12, 13 und 15). Eine solche Konstellation, in der es an einer ausreichenden Kostenregelung für die Erstattung der Widerspruchsgebühr fehlt, liegt hier ersichtlich nicht vor. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Festsetzung des Streitwerts bedarf es nicht, da für die hier getroffene Entscheidung eine streitwertunabhängige Festgebühr von 66,-- EUR anfällt (vgl. Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses, Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG). Der Beschluss ist unanfechtbar.