6 S 790/22

Leitsatz: 1. Die Befristung einer Spielhallenerlaubnis ist keine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. (Rn.16) 2. Der Widerspruch bzw. die Klage gegen eine solche Befristung entfalten daher keine aufschiebende Wirkung. (Rn.16) Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22. März 2022 - 3 K 346/22 - wird zurückgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt. Die zulässige Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg. Die von dem Antragsteller in der Beschwerdebegründung fristgemäß (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Mit diesem hat das Verwaltungsgericht die auf vorläufige Duldung des Betriebs seiner Spielhallen „...“ und „...“ sowie auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die für sofort vollziehbar erklärte Betriebsuntersagung der Spielhalle „...“, hilfsweise auf Erteilung befristeter Erlaubnisse für die genannten Spielhallen gerichteten Eilanträge des Antragstellers abgelehnt. Das Verwaltungsgericht hat unter anderem ausgeführt, der Antrag auf vorläufige Duldung zum Weiterbetrieb der Spielhalle „ ... “ sei bereits unzulässig, weil der Antragsteller insoweit keinen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Schließungsverfügung gestellt habe. Die Anträge seien jedenfalls insgesamt unbegründet. Der Antragsteller habe keinen durch einstweilige Anordnung zu sichernden Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb seiner Spielhallen nach Maßgabe des § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG oder auch nur auf Durchführung und Teilnahme an einem den gesetzlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahren zwischen konkurrierenden Spielhallen. Dem stehe bereits die offensichtlich fehlende Erlaubnisfähigkeit des Spielhallenbetriebs wegen Verstoßes gegen § 42 Abs. 3 LGlüG entgegen. Dem Abstandsgebot des § 42 Abs. 3 LGlüG sei nicht entsprochen, weil sich in dem 500 Meter-Radius um die Spielhallen nach den Feststellungen der Antragsgegnerin elf Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen befänden. Der Antragsteller könne auch nicht mit Erfolg geltend machen, das in § 42 Abs. 3 LGlüG normierte Abstandsgebot zu Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen könne ihm nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nicht entgegengehalten werden. Die Voraussetzungen des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG würden von den Spielhallen des Antragstellers nicht erfüllt. Denn der Betrieb dieser Spielhallen sei seit dem 01.07.2017 bzw. 01.12.2017 nicht mehr von einer Erlaubnis und auch nicht von einer aktiven Duldung gedeckt. Damit sei eine Zäsur eingetreten, die die Privilegierung nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG entfallen lasse. Auch dürfte seinen Rechtsmitteln gegen die Erlaubnisversagungen vom 01.06.2017 entgegen seiner Rechtsauffassung ebenso wenig aufschiebende Wirkung zukommen wie seinen Widersprüchen gegen die Erlaubnisversagungen vom 01.12.2021. Der zulässige Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Schließungsverfügung vom 01.12.2021 bezüglich der Spielhalle „ ... “ sei ebenfalls nicht begründet. Die Antragsgegnerin dürfte das ihr nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO eröffnete Ermessen angesichts der sowohl formellen als auch voraussichtlich materiellen Illegalität der streitgegenständlichen Spielhallen fehlerfrei ausgeübt haben. Das besondere Vollzugsinteresse ergebe sich vorliegend aus dem hohen Gewicht des Interesses der Allgemeinheit an einem zeitnahen Wirksamwerden der mit dem Glücksspielstaatsvertrag bzw. dem Landesglücksspielgesetz zur Eindämmung der Spielsucht vorgenommenen Rechtsänderungen. Dem besonderen Vollzugsinteresse stünden vergleichbar gewichtige eigene Belange des Antragstellers nicht entgegen. Sei der ungenehmigte Betrieb einer Spielhalle bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren auch unter Berücksichtigung des Antragsvorbringens aller Voraussicht nach offensichtlich nicht erlaubnisfähig und könne daher sicher beurteilt werden, dass der Antragsteller den Betrieb seiner Spielhallen einzustellen habe und Gründe für einen weiteren Betrieb ohne Erlaubnis auch unter Berücksichtigung sonstiger drohender wirtschaftlicher Einbußen nicht vorliegen dürften, dürfte das Aussetzungsinteresse des Antragstellers rechtlich nicht schutzwürdig sein und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht entgegengehalten werden können. So verhalte es sich hier. Angesichts der Tatsache, dass der Antragsteller keinen Anspruch auf Erteilung von Erlaubnissen für seine Spielhallen „...“ und „ ... “ habe, sei auch sein auf die befristete Erteilung von Erlaubnissen für die genannten Spielhallen bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die gestellten Härtefallanträge gerichteter Hilfsantrag jedenfalls unbegründet. I. Die hiergegen gerichtete Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Dabei kann der Senat offen lassen, ob der in der Beschwerdeinstanz erstmals gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die für sofort vollziehbar erklärte Betriebsuntersagung der Spielhalle „...“ – die insoweit unterbliebene Antragstellung in erster Instanz soll ausweislich der Beschwerdebegründung auf einem „Redaktionsversehen“ beruhen – statthaft ist oder ob es sich um eine unzulässige Antragserweiterung handelt (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.10.2010 - 1 S 2029/10 -, VBlBW 2011, 95 ; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 146 Rn. 93 f. m.w.N.). Denn jedenfalls ist die Beschwerde insgesamt unbegründet. 1. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO) zur Verpflichtung der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung auf Duldung des Weiterbetriebs der streitgegenständlichen Spielhallen, hilfsweise auf Erteilung befristeter Erlaubnisse, nicht vorliegen. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dazu ist nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen, dass ein Anordnungsgrund besteht, d.h. eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, und ein Anordnungsanspruch gegeben ist, also die tatsächlichen Voraussetzungen für den geltend gemachten Anspruch erfüllt sind. Dies zugrunde gelegt hat der Antragsteller auch unter Berücksichtigung seines Beschwerdevorbringens keinen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderlichen, auf die Duldung des Weiterbetriebs seiner Spielhallen, hilfsweise auf Erteilung befristeter Erlaubnisse gerichteten Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der von dem Antragsteller begehrten Erteilung von Erlaubnissen zum Betrieb seiner Spielhallen nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG steht im hier maßgeblichen entscheidungsrelevanten Zeitpunkt jedenfalls der Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 42 Abs. 3 LGlüG (zu dessen Verfassungsmäßigkeit vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, ZfWG 2022, 274 , vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, ZfWG 2022, 176 , und vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, ZfWG 2017, 416 ; vgl. im Übrigen auch BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, BVerfGE 145, 20 ; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 4.16 -, ZfWG 2017, 148 ) entgegen. a) Nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind. Dabei sieht § 42 Abs. 3 LGlüG vor, dass zu einer bestehenden Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen ein Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, einzuhalten ist. Dieser Vorgabe werden die Spielhallen des Antragstellers nicht gerecht. Sie halten nach den unbestrittenen Feststellungen im streitgegenständlichen Bescheid der Antragsgegnerin den gesetzlich geforderten Mindestabstand zu elf Kinder- und Jugendeinrichtungen nicht ein. b) § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG steht einer Anwendung des § 42 Abs. 3 LGlüG auf die Spielhallen des Antragstellers nicht entgegen. Nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG gilt § 42 Abs. 3 LGlüG nur für Spielhallen, für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 eine Erlaubnis nach § 33i GewO noch nicht erteilt worden ist. Die Norm berücksichtigt, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes bereits erteilte Erlaubnisse für Spielhallen die Abstandsregelung gegenüber Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen im Sinne von § 42 Abs. 3 LGlüG nicht berücksichtigen konnten. Aus diesem Grund wird die Regelung für solche Erlaubnisse nicht nachträglich angewandt (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 113; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.09.2021 - 6 S 2716/21 -, ZfWG 2021, 508 und Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, ZfWG 2022, 176 m.w.N.). Die in § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG vorgesehene Privilegierung von Bestandsspielhallen entfällt erst dann, wenn ein Betreiberwechsel vorliegt oder die Legalisierung des Spielhallenbetriebs mittels der erforderlichen Erlaubnis unterbrochen ist und der Betrieb auch nicht aktiv geduldet wurde (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.09.2021 - 6 S 2716/21 -, ZfWG 2021, 508 und Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, ZfWG 2022, 176 ). § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG kommt nur dem Betreiber zugute, dem die Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist. Begibt sich der Betreiber einer Spielhalle des ihm durch das Landesglücksspielgesetz vermittelten Vertrauensschutzes, entfallen auch die hiermit einhergehenden Privilegierungen. Daher gewährt der Gesetzgeber – dem entsprechenden gewerberechtlichen Grundsatz folgend – bei einem Betreiberwechsel keinen Vertrauensschutz, weil der Neubetreiber nie selbst im Besitz einer vertrauensbegründenden Erlaubnis nach § 33i GewO war und die Erlaubnis des Vorbetreibers nicht übertragbar ist (vgl. LT-Drs. 15/2431, S. 112 f.). Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Demzufolge kommt § 42 Abs. 3 LGlüG trotz der Regelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG „ungeschmälert zur Anwendung“, wenn „ein solcher Betrieb (...) den Inhaber wechselt und damit eine neue Erlaubnis erforderlich wird“ (vgl. LT-Drs. 15/2431, S. 113). Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber den Betreiberwechsel zur umfassenden Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen in den Blick genommen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.09.2021 - 6 S 2716/21 -, ZfWG 2021, 508 und Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, ZfWG 2022, 176 m.w.N.). Eine solche Zäsur stellt in gleicher Weise der gesetzlich missbilligte, da ohne die erforderliche Erlaubnis erfolgende Weiterbetrieb einer Spielhalle aufgrund einer Erlaubnis nach § 33i GewO nach dem 30.06.2017 bzw. nach dem 30.06.2013 (§ 51 Abs. 4 Satz 1 und 2 LGlüG) oder nach Ablauf der Gültigkeitsdauer einer nach § 41 Abs. 1 LGlüG erteilten Erlaubnis ohne aktive Duldung dar. Ist die Legalisierung des Spielhallenbetriebs mittels der erforderlichen Erlaubnis unterbrochen und liegt damit keine „nahtlose Fortschreibung“ der Erlaubnis nach § 33i GewO vor, bedarf es für den Weiterbetrieb der zu Unrecht weiterbetriebenen oder den Wiederbetrieb der zwischenzeitlich eingestellten Spielhalle – wie im Falle des Betreiberwechsels – einer neuen Erlaubnis. Der von § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG vermittelte Bestands- und Vertrauensschutz entfällt während erlaubnisfreier Zeiten. Es ist nicht ersichtlich, dass der als Übergangsvorschrift vorgesehene § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nach dem Willen des Gesetzgebers zeitlich quasi unbegrenzt auf jede Spielhalle Anwendung finden soll, die einst eine Erlaubnis nach § 33i GewO innehatte. Vielmehr bedarf es – wie beim Betreiberwechsel – einer neuen Erlaubnis, in deren Rahmen § 42 Abs. 3 LGlüG ungeschmälert zur Anwendung kommt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, ZfWG 2022, 176 m.w.N.). Eine aktive (behördliche oder gerichtlich angeordnete) Duldung vermag eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG in ihrer rechtlichen Qualität zwar nicht zu ersetzen, ein gesetzlich missbilligter Weiterbetrieb einer Spielhalle nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis ist auf einer solchen Grundlage indes nicht zu erkennen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2021 - 6 S 2763/21 -, ZfWG 2022, 70 ; Beschluss vom 21.07.2020 - 6 S 1665/20 -, ZfWG 2020, 451 ). Eine aktive Duldung erfordert eine ausdrückliche – regelmäßig schriftliche – Äußerung der Behörde. Diese muss nicht zwingend in Form eines Bescheids erfolgen oder den Begriff der Duldung verwenden. Eine aktive Duldung kann sich auch konkludent aus dem Sinngehalt der Äußerung der Behörde ergeben. Der entsprechenden Äußerung der Behörde muss jedoch eindeutig und widerspruchsfrei zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum der Weiterbetrieb der Spielhalle von ihr geduldet wird, sie also nicht gegen den Betrieb einschreiten wird. Eine solche aktive Duldung kann sich auch aus der ausdrücklichen Entscheidung ergeben, bei Ausübung des – etwa in § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO eröffneten – Ermessens auf eine entsprechende Untersagungsverfügung und ggf. deren Vollstreckung zu verzichten. Hingegen liegt nur eine „passive“ oder „faktische“ Duldung vor, wenn die Behörde in Kenntnis des gesetzwidrigen Zustands schlicht nicht einschreitet und den illegalen Zustand lediglich hinnimmt. Für das Vorliegen einer aktiven Duldung ist der Betroffene darlegungs- und beweispflichtig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, ZfWG 2022, 176 m.w.N.). Gewährt aber die zuständige Behörde für einen in ihrem Ermessen stehenden Zeitraum von sich aus keine solche aktive Duldung hinsichtlich des Weiterbetriebs einer Spielhalle über den 30.06.2017 bzw. den 30.06.2013 (§ 51 Abs. 4 Satz 1 und 2 LGlüG) respektive über die Geltungsdauer einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG (in Verbindung mit § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG) hinaus, obliegt es dem Antragsteller nach der Rechtsprechung des Senats, eine dahingehende (vorläufige) Verpflichtung der Behörde vor Ablauf der Gültigkeit einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis (bzw. vor Ablauf einer bereits zuvor erteilten zeitlich beschränkten aktiven Duldung) im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes anzustreben, da nur hierüber – im Falle eines Obsiegens – eine „nahtlose Fortschreibung“ der innegehabten Erlaubnis denklogisch möglich bleibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2021 - 6 S 2763/21 -, ZfWG 2022, 70 und Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, ZfWG 2022, 176 ). Daran gemessen werden die Voraussetzungen des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG von den Spielhallen des Antragstellers offensichtlich nicht erfüllt. Zwar war der Antragsteller seit dem 10.11.2011 und damit vor Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes Inhaber einer Erlaubnis nach § 33i GewO für den Betrieb der Spielhallen. Die Regelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG kommt ihm gleichwohl nicht (mehr) zugute. Denn der Betrieb der Spielhallen des Antragstellers ist seit dem 01.07.2017 („ ... “) bzw. dem 01.12.2017 („ ... x“) nicht mehr von einer Erlaubnis und auch nicht von einer aktiven Duldung gedeckt. Gegenteiliges hat der Antragsteller nicht dargelegt. Er wendet lediglich ein, eine Zäsurwirkung sei vorliegend deshalb nicht eingetreten, weil er gegen die Versagung der Härtefallerlaubnis bezüglich der Spielhalle ... und die Befristung der Härtefallerlaubnis bezüglich der Spielhalle ... x Rechtsmittel eingelegt habe, denen aufschiebende Wirkung zukomme. Das Klageverfahren sei noch beim Verwaltungsgericht Karlsruhe anhängig (3 K 1940/21). Dieser Rechtsauffassung vermag der Senat nicht zu folgen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass seinen Rechtsmitteln gegen die Erlaubnisversagungen vom 01.06.2017 ebenso wenig aufschiebende Wirkung zukommt wie seinen Widersprüchen gegen die Erlaubnisversagungen vom 01.12.2021. Der Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt, mit dem ein gestellter Antrag – wie hier – lediglich abgelehnt wird, hat nämlich grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung kann den Betroffenen nur vorläufig vor Beeinträchtigungen seiner Rechtsposition schützen, diese jedoch nicht erweitern. Um die begehrte Begünstigung zu erreichen, muss der Antragsteller – wie vorliegend unter dem Aktenzeichen 3 K 1940/21 auch geschehen – eine Verpflichtungsklage erheben; vorläufiger Rechtsschutz ist daher – wie vom Antragsteller zutreffend erkannt – nach § 123 VwGO und gerade nicht nach § 80 Abs. 5 VwGO zu beantragen (vgl. grundlegend: Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 42. EL Februar 2022, § 80 VwGO Rn. 56; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 21). Etwas anderes gilt auch nicht deswegen, weil der Widerspruch des Antragstellers gegen den Bescheid vom 01.06.2017 hinsichtlich der Spielhalle „ ... x“ explizit gegen die Befristung (nur) bis zum 30.11.2017 gerichtet war. Zwar können Nebenbestimmungen – wie Befristungen (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG) – isoliert angefochten werden. Gegen belastende Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsakts ist die Anfechtungsklage aber nur gegeben, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet, weil der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung offensichtlich nicht sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (gefestigte Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 m.w.N.). Letzteres ist der Fall, wenn die fragliche Bestimmung den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsaktes definiert (BVerwG, Beschluss vom 31.01.2019 - 8 B 10.18 -, juris Rn. 5). Bei einer Härtefallerlaubnis nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG, die schon nach ihrer gesetzlichen Konzeption ausdrücklich nur eine Befreiung vom Abstandsgebot des § 41 Abs. 1 LGlüG „befristet für einen angemessenen Zeitraum“ vorsieht, ist die Befristung aber integraler Bestandteil des Hauptverwaltungsakts. Ließe man die isolierte Anfechtung der befristeten Befreiung zu, ist offensichtlich, dass bei ihrer Aufhebung eine Spielhallenerlaubnis entstehen würde, die rechtmäßig nicht bestehen bleiben kann. Denn selbst eine reguläre Spielhallenerlaubnis, bei der das Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG uneingeschränkt zur Anwendung gelangt, wird nach § 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG nur befristet erteilt. Eine unbefristete Härtefallerlaubnis, nach der vom Abstandsgebot befreit wird, stünde dazu in eklatantem, nicht hinnehmbaren Widerspruch (ebenso bereits VG Freiburg, Beschluss vom 14.02.2022 - 10 K 1560/21 -, juris Rn. 31; VG Stuttgart, Beschluss vom 06.10.2021 - 18 K 3378/21 -, juris Rn. 11; jeweils m.w.N.). Demnach ist auch der Widerspruch des Antragstellers gegen die Befristung der erteilten Härtefallerlaubnis vom 01.06.2017 für die Spielhalle „ ... “ ein Verpflichtungswiderspruch, der – ebenso wie die sich anschließende (Verpflichtungs-) Klage 3 K 1940/21 – gerade keine aufschiebende Wirkung entfaltet. Der Antragsteller hätte daher zur Vermeidung des Eintritts der Zäsurwirkung rechtzeitig vor Ablauf seiner Erlaubnisse einen Eilantrag bei Gericht stellen müssen, um eine (vorläufige) Verpflichtung der Behörde vor Ablauf der Gültigkeit der Erlaubnisse im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes anzustreben. Der vorliegende Eilantrag vom 07.03.2022 wurde diesbezüglich zu spät gestellt. Daraus folgt, dass die Spielhallen des Antragstellers schon allein wegen der Verletzung des Abstandsgebots nach § 42 Abs. 3 LGlüG offensichtlich nicht (mehr) erlaubnisfähig sind. Entgegen der Ansicht des Antragstellers liegt auch kein Verstoß gegen die Dienstleistungs- (Art. 56 AEUV) oder Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) vor. Ein Unternehmen kann sich gegenüber dem Staat, in dem es niedergelassen ist, auf den freien Dienstleistungsverkehr berufen, sofern die Leistungen an Leistungsempfänger erbracht werden, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind (sachlicher Schutzbereich, vgl. EuGH, Urteil vom 03.12.2020 - C-311/19 -, ZfWG 2021, 51 ). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten ist aber nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt (räumlicher Schutzbereich, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, BVerwGE 157, 126 ). Es kann jedoch nicht allein deshalb vom Vorliegen eines grenzüberschreitenden Sachverhalts ausgegangen werden, weil Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten die angebotenen Dienstleistungen nutzen könnten. Daraus folgt, dass die bloße Behauptung eines Dienstleistungserbringers, ein Teil seiner Kunden komme aus einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem er niedergelassen ist, nicht ausreicht, um einen grenzüberschreitenden Sachverhalt nachzuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 03.12.2020 - C-311/19 -, ZfWG 2021, 51 ; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022, a.a.O., Rn. 58). Bei dem Antragsteller handelt es sich um einen Einzelunternehmer mit Sitz in Deutschland. Die streitgegenständlichen Spielhallen befinden sich ebenfalls in Deutschland. Einen tatsächlich vorliegenden grenzüberschreitenden Sachverhalt hat der Antragsteller schon im Ansatz nicht dargelegt. Seine Ausführungen zum unionsrechtlichen Kohärenzgebot gehen daher ins Leere. Doch selbst wenn unterstellt würde, dass der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit eröffnet und der Antragsteller durch das Abstandsgebot des § 42 Abs. 3 LGlüG in der Wahrnehmung seiner Dienstleistungsfreiheit beschränkt wäre, wäre dieser Eingriff jedenfalls aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt (vgl. hierzu eingehend VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022, a.a.O., Rn. 68 ff., 102 ff.). Aufgrund der fehlenden Erlaubnisfähigkeit der Spielhallen sind diese auch nicht mehr in ein Auswahlverfahren zwischen verschiedenen, sich aufgrund des Abstandsgebots nach § 42 Abs. 1 LGlüG gegenseitig ausschließenden Spielhallen einzubeziehen. Da es infolgedessen bereits unter diesem Aspekt an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs fehlt, bedarf keiner Entscheidung, ob sich der Antragsteller mit Erfolg auf das Vorliegen einer unbilligen Härte berufen kann, die zur Erteilung einer sog. Härtefallerlaubnis nach Maßgabe des § 41 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG führen könnte. Denn § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG ermöglicht nur eine Befreiung von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG, nicht jedoch von denen des § 42 Abs. 3 LGlüG. Insoweit hat der Gesetzgeber in § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG eine eigenständige Regelung getroffen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.09.2021 - 6 S 2716/21 -, ZfWG 2021, 508 ). Im Übrigen hat der Antragsteller auch das Vorliegen eines Härtefalls über den 30.11.2017 hinaus nicht glaubhaft gemacht. Mit dem auf der Tatbestandsseite der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegenden unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würde, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber verfolgte Absicht – eine bessere Spielsuchtprävention durch die Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen – in der Regel nicht eintreten würde (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 27.07.2020 - 4 K 11315/18 -, juris Rn. 37 m.w.N.). Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind (vgl. hierzu Mock, VBlBW 2017, 221 ). Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen (vgl. VG Stuttgart, Urteile vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 30 und vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 37 ff.; vgl. ferner zum nordrhein-westfälischen Landesrecht OVG NRW, Beschluss vom 10.03.2020 - 4 B 362/19 -, juris Rn. 42 f. m.w.N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Regelungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen wollte. Es ist eine typische und daher von Verfassungs wegen hinzunehmende Rechtsfolge der hier in Streit stehenden Abstandsgebote, dass der betroffene Spielhallenbetreiber in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten kann und im Einzelfall seine Tätigkeit sogar einstellen muss (vgl. hierzu nur SächsOVG, Beschluss vom 15.10.2019 - 3 B 369/18 -, juris Rn. 23; OVG NRW, Beschluss vom 10.03.2020 - 4 B 362/19 -, juris Rn. 42). Die einen Härtefall begründenden Umstände müssen bis spätestens 18.11.2011 vorgelegen haben (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.11.2019 - 6 S 2384/19 -, VBlBW 2020, 250 ). Daran gemessen hat der Antragsteller das Vorliegen einer unbilligen Härte über den 30.11.2017 hinaus nicht glaubhaft gemacht. Er hat nicht dargelegt, in welcher Höhe vor dem 18.11.2011 getätigte Investitionen am 30.11.2017 noch nicht abgeschrieben gewesen sein sollten. Angesichts der üblichen Abschreibungsfristen von vier Jahren für Geldspielgeräte und acht Jahren für übriges Inventar hätte es hierzu einer substantiierten Darlegung bedurft. Zu Recht ist die Widerspruchsbehörde auch von der ursprünglichen Mietvertragsdauer bis zum 30.11.2017 ausgegangen, da der Antragsteller eine mietvertragliche Bindung bis 2025 lediglich behauptet, aber nicht nachgewiesen hat, ob und wann er von der vertraglich eingeräumten Verlängerungsoption Gebrauch gemacht hat. Zudem können langfristige Darlehens- oder Miet-/Pachtverträge im Ausgangspunkt zwar eine unbillige Härte begründen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Betreiber nicht gehalten wäre, zumutbare Anstrengungen zu unternehmen, sich von einem solchen langfristigen Vertrag zu lösen (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 15.01.2019, a.a.O., Rn. 32 m.w.N.; NdsOVG, Urteil vom 12.07.2018 - 11 LC 400/17 -, ZfWG 2018, 465 m.w.N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs dürfte sich für den Antragsteller ein gesetzliches außerordentliches Kündigungsrecht aufgrund eines Mangels aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) ergeben. Gemäß § 543 Abs. 1 Satz 1 BGB kann jede Vertragspartei das Mietverhältnis aus wichtigem Grund außerordentlich fristlos kündigen. Nach § 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB liegt ein wichtiger Grund insbesondere dann vor, wenn dem Mieter der vertragsgemäße Gebrauch der Mietsache ganz oder zum Teil nicht rechtzeitig gewährt oder wieder entzogen wird. Danach kann ein Mangel im Sinne des § 536 Abs. 1 BGB, der einem vertragsgemäßen Gebrauch der Mietsache entgegensteht, zur fristlosen Kündigung im Sinne des § 543 BGB berechtigen. Unter einem Mangel im Sinne von § 536 Abs. 1 Satz 1 BGB ist die für den Mieter nachteilige Abweichung des tatsächlichen Zustandes der Mietsache von dem vertraglich Geschuldeten zu verstehen, wobei sowohl tatsächliche Umstände als auch rechtliche Verhältnisse in Bezug auf die Mietsache in Betracht kommen. Außer reinen Beschaffenheitsfehlern der Mietsache können unter anderem auch behördliche Gebrauchshindernisse und -beschränkungen ihre Tauglichkeit zu dem vertragsgemäßen Gebrauch in einer Weise aufheben oder mindern, dass sie einen Mangel im Sinne von § 536 BGB begründen. Letztere stellen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs allerdings nur dann einen Mangel dar, wenn sie auf der konkreten Beschaffenheit der Mietsache beruhen und nicht in persönlichen oder betrieblichen Umständen des Mieters ihre Ursache haben. Außerdem muss der Mieter durch die öffentlich-rechtlichen Beschränkungen und Gebrauchshindernisse in seinem vertragsgemäßen Gebrauch auch tatsächlich eingeschränkt werden. Diese Voraussetzung ist regelmäßig nur dann erfüllt, wenn die zuständige Behörde die Nutzung des Mietobjekts durch ein rechtswirksames und unanfechtbares Verbot bereits untersagt hat; dem Mieter ist es deshalb grundsätzlich zuzumuten, die behördlichen Anordnungen auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Allerdings kann ein möglicher Sachmangel im Einzelfall auch darin gesehen werden, dass eine langwährende Unsicherheit über die Zulässigkeit der behördlichen Nutzungsuntersagung die begründete Besorgnis bewirkt, das Grundstück nicht zum vertragsgemäßen Gebrauch nutzen zu können (vgl. BGH, Urteil vom 20.11.2013 - XII ZR 77/12 -, NJW-RR 2014, 264 m.w.N.; so auch konkret zur Untersagung des Betriebs einer Spielhalle: OLG Dresden, Urteil vom 24.06.2020 - 5 U 653/20 -, ZfWG 2020, 384 , und OLG Hamm, Urteil vom 08.04.2020 - I-30 U 107/19 -, ZfWG 2020, 377 ; so auch BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, BVerfGE 145, 20 ). Danach ist dem Antragsteller eine fristlose Kündigung seines Mietvertrags möglich, nachdem er keine Erlaubnis für den Betrieb ihrer Spielhalle mehr erhält, weil er die gesetzlichen Abstandsvorschriften für Spielhallen nicht einhalten kann. Hierin liegt auch ein Sachmangel im obigen Sinn, weil dies unmittelbar mit der konkreten Lage des Mietobjekts in Zusammenhang steht. Soweit der Antragsteller zuletzt auf die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15.03.2022 (- 1 VB 156/21 -, VBlBW 2022, 285) verweist und daraus schlussfolgert, im laufenden Verfahren könne keine Schließung erfolgen, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Es handelt sich bei dem zitierten Beschluss um eine Zwischenentscheidung nach § 25 Abs. 1 VerfGHG, die aufgrund einer Folgenabwägung im konkreten Fall einer anhängigen Verfassungsbeschwerde ergangen ist. Da die Verfassungsbeschwerde weder offensichtlich unzulässig, noch offensichtlich unbegründet sei, müsse eine Folgenabwägung durchgeführt werden, die im dortigen Fall zugunsten der Spielhallenbetreiberin zu entscheiden sei, weil diese glaubhaft gemacht habe, dass sie sich erheblichen monatlichen finanziellen Verpflichtungen gegenüber sehe, die sie ausschließlich aus ihrem noch vorhandenen Vermögen bestreite, das ohne eine vorläufige Öffnung des Spielhallenbetriebs binnen weniger Monate aufgebraucht wäre, so dass die weiterhin monatlich anfallenden Kosten nicht mehr getragen werden könnten und die Spielhallenbetreiberin dadurch in ihrer Existenz gefährdet wäre. Der Antragsteller hat vorliegend bereits nicht glaubhaft gemacht, dass diese Voraussetzungen bei ihm ebenfalls erfüllt wären. Zudem sind vorliegend die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nicht offen. Vielmehr sind die seit 2017 illegal weiterbetriebenen Spielhallen offensichtlich nicht erlaubnisfähig. Bei – wie hier – bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach umfassender rechtlicher Prüfung feststellbaren fehlenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache ist es auch im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gerechtfertigt, die gerichtliche Überprüfung des geltend gemachten Erlaubnisanspruchs de facto in das einstweilige Rechtsschutzverfahren zu verlagern. Denn die grundrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Interessen der Betreiber an einem Fortbetrieb ihrer Spielhallen im Abstandsbereich zu einer Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen werden bereits durch die Ausgestaltung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG als bloße Übergangsregelung relativiert. Zudem verfolgt der Landesgesetzgeber mit dem Erlaubnisvorbehalt und den zusätzlichen Erlaubnisanforderungen nach §§ 41 ff. LGlüG, welche der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen dienen, besonders wichtige Gemeinwohlziele (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, a.a.O. Rn. 51), deren Erreichung durch die (fortwährende) Duldung eines auch im Rahmen eines Auswahlverfahrens nicht erlaubnisfähigen Betriebs während der Dauer des Widerspruchsverfahrens und des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens nachhaltig gefährdet wäre. Das aufgrund des Verlusts des Bestandsschutzes nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG eintretende Rechtsschutzdefizit im Hauptsacheverfahren wird in diesem Fall durch eine umfassende rechtliche Prüfung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren kompensiert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.2016 - 1 BvL 6/14 -, a.a.O. ). 2. Die auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gestützte Untersagungsverfügung in Ziffer 2 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 01.12.2021 erweist sich ebenfalls als rechtmäßig. Die Betriebsuntersagung findet ihre Rechtsgrundlage in § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO (zu dessen Anwendbarkeit bei fehlender Spielhallenerlaubnis ausführlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.07.2015 - 6 S 679/15 -, ZfWG 2015, 383 ). Danach kann die Fortsetzung des Betriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn er ohne die für die Ausübung dieses Gewerbes erforderliche Erlaubnis betrieben wird. a) Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gegeben, weil der Antragsteller nicht mehr über die erforderlichen Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG für den Betrieb seiner Spielhallen verfügt. b) Die angefochtene Verfügung erweist sich auch nicht als ermessensfehlerhaft, insbesondere ist nicht ersichtlich, dass – was im Rahmen der Ermessensausübung von Bedeutung ist – dem Antrag auf Erteilung von Erlaubnissen offensichtlich zu entsprechen wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.08.2003 - 14 S 444/03 -, GewArch 2004, 126 ). Vielmehr hat der Antragsteller offensichtlich keinen Anspruch auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG (siehe oben). c) Mit Blick darauf, dass der Antragsteller bereits seit dem 01.07.2017 bzw. 01.12.2017 nicht mehr über eine Erlaubnis für den Spielhallenbetrieb verfügt, stellt sich die gesetzte Abwicklungsfrist von drei Monaten ab Zustellung der Verfügung auch nicht als unangemessen dar. Anhaltspunkte dafür, dass eine Abwicklung der noch laufenden Geschäfte innerhalb dieser Frist nicht möglich wäre oder zu einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung der Interessen des Antragstellers führen würde, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. d) Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus mit ausführlicher Begründung das Vorliegen eines besonderen Vollzugsinteresses bejaht. Dies ist nicht zu beanstanden. Das besondere Vollzugsinteresse ergibt sich vorliegend aus dem hohen Gewicht des Interesses der Allgemeinheit an einem zeitnahen Wirksamwerden der mit dem Glücksspielstaatsvertrag beziehungsweise dem Landesglücksspielgesetz zur Eindämmung der Spielsucht vorgenommenen Rechtsänderungen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.02.2017 - 6 S 768/16 -, GewArch 2017, 390 m.w.N.). II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. III. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nrn. 1 und 2, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nrn. 54.1, 54.2.1 und 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).