10 K 4519/19

Leitsatz: 1. Für Klagen wegen der Rückforderung von Fraktionszuschüssen nach dem Gesetz über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag von Baden-Württemberg (FraktG) ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet. 2. Eine Rückforderung nach § 4 Abs. 1 FraktG kann nach derzeit geltendem Recht nicht durch Verwaltungsakt erfolgen, da es an einer die Verwaltungsaktbefugnis zusprechenden Norm fehlt. Der Bescheid vom 5. Juni 2019 wird aufgehoben. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage, für deren Entscheidung der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO; dazu I.), ist zulässig (dazu II.) und begründet (dazu III.). I. Für die vorliegende Streitigkeit ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. 1. Ob eine Streitigkeit bürgerlich-rechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Art ist, beurteilt sich nach der Natur der Rechtsnormen, die das Rechtsverhältnis prägen, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird. Während das Bürgerliche Recht ein Jedermannsrecht darstellt, sind diejenigen Rechtsnormen öffentlich-rechtlicher Natur, welche einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen (stRspr., vgl. nur: BVerwG, Beschluss vom 09.04.2019 - 6 B 162/18 -, juris Rn. 7). Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, richtet sich danach, ob das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.2002 - 3 A 1.01 -, BVerwGE 116, 234, 237 und juris Rn. 17). Maßgeblich ist, wo der Kern der Streitigkeit liegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.01.2007 - 3 A 2.05 -, BVerwGE 128, 99, Rn. 15 und juris, Rn. 15, Beschluss vom 08.05.2002 - 3 A 1.01 -, a.a.O.; Urteil vom 06.07.1966 - V C 79.65 -, BVerwGE 24, 272 und juris Rn. 51). Eine Streitigkeit erfährt nicht schon dadurch eine verfassungsrechtliche Prägung, dass die Auslegung oder Anwendung von Verfassungsrecht für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidend ist (BVerwG, Beschlüsse vom 02.09.2019 - 6 VR 2.19 -, juris Rn. 15, und vom 10.08.2011 - 6 A 1.11 -, juris Rn. 6). 2. Daran gemessen handelt es sich vorliegend um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Denn die streitentscheidenden Normen ergeben sich aus dem Fraktionsgesetz, welches öffentlich-rechtlicher Natur ist. Es handelt sich auch, obwohl vorliegend zwei Teile eines Verfassungsorgans beteiligt sind, um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Der von der Beklagten geltend gemachte Rückforderungsanspruch beruht auf § 4 Abs. 1 FraktG und ist nicht im Verfassungsrecht, sondern im einfachen öffentlichen Recht angelegt. a) Das Fraktionsgesetz regelt die nähere Ausgestaltung der Rechte der Fraktionen und der ihnen angehörenden Abgeordneten. Wegen des unmittelbaren Bezugs zur Landesverfassung handelt es sich bei dem Fraktionsgesetz zwar um materielles Verfassungsrecht (Haug, in: Haug, HK-BWVerfG, 1. Aufl. 2018, Art. 27 Rn. 114), dies allein führt allerdings nicht zu der Annahme, es handele sich bei Streitigkeiten, die das Fraktionsgesetz betreffen, immer um solche des Verfassungsrechts. Vielmehr ist anhand des konkreten Streitgegenstandes zu differenzieren. Gemäß §§ 2 ff. FraktG erhalten die Landtagsfraktionen Zuschüsse. Der rechtliche Charakter der öffentlich-rechtlichen Fraktionsfinanzierung ist staatsrechtlicher - und nicht verwaltungsrechtlicher - Natur, weil sie an Fraktionen als Teilorgane eines Verfassungsorgans geleistet wird. Soweit aber nicht verfassungsrechtliche Ansprüche (etwa auf Gleichbehandlung), sondern die Anwendung des einfachgesetzlichen Fraktionsgesetzes im Streit steht, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (vgl. Haug, in: Haug, HK-BWVerfG, 1. Aufl. 2018, Art. 27 Rn. 142). b) Letzteres ist hier der Fall. § 4 Abs. 1 FraktG bestimmt, dass Zuschüsse und sonstige Leistungen, die nicht bestimmungsgemäß verwendet wurden, zurückzuzahlen sind. Bei dem Begriff „bestimmungsgemäß“ handelt es sich um einen auslegungsbedürftigen Rechtsbegriff. Die Auslegung dieses Begriffes richtet sich ebenfalls nach dem Fraktionsgesetz, weil dies explizite Regelungen hierzu enthält. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 FraktG dürfen die den Fraktionen gewährten Leistungen nur zur Wahrnehmung ihrer politischen Aufgaben sowie zur Organisation und Aufrechterhaltung ihres Geschäftsbetriebes eingesetzt werden. Eine Verwendung für Zwecke und Aufgaben der Partei ist unzulässig (§ 3 Abs. 2 Satz 2 FraktG). Eine nähere Erläuterung der Fraktionsaufgaben, insbesondere der hier in Streit stehenden Öffentlichkeitsarbeit, enthält § 1 Abs. 3 FraktG. Danach gehört zu den Aufgaben der Fraktionen die eigenständige Öffentlichkeitsarbeit (Satz 1). Sie dient der Unterrichtung der Öffentlichkeit über die parlamentarische Arbeit der Fraktionen, der Vermittlung ihrer politischen Standpunkte und dem Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern über parlamentarische Fragen (Satz 2). Die Fraktionen sind im Rahmen der zulässigen Aufgabenwahrnehmung in der Entscheidung über die geeigneten Mittel, Formen und Örtlichkeiten ihrer Öffentlichkeitsarbeit frei (Satz 3). Die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen unterliegt nicht dem Gebot der politischen Neutralität (Satz 4). Die Urheberschaft der Fraktion muss erkennbar sein (Satz 5). Für die Beurteilung der Frage, ob die Klägerin die erhaltenen Zuschüsse bestimmungsgemäß verwendet hat, kommt es daher entscheidend auf die angeführten Vorschriften des Fraktionsgesetzes und damit auf die Anwendung und Auslegung einfachen Rechts an. Dass bei einer zweckwidrigen Verwendung von Fraktionszuschüssen auch verfassungsrechtliche Aspekte, insbesondere der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, eine Rolle spielen (vgl. hierzu: BVerfG, Beschluss vom 15.07.2015 - 2 BvE 4/12 -, juris Rn. 68), steht einer Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nicht entgegen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 02.09.2019 - 6 VR 2.19 -, juris Rn. 15, und vom 10.08.2011 - 6 A 1.11 -, juris Rn. 6.; vgl. zur Abgrenzung auch: VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 25.02.2015 - 2/14 -, juris, und StGH Bremen, Urteil vom 19.10.1996 - St 1/95 -, juris; noch weitergehend wohl Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 24, wonach der Streit um die Rückforderung von Fraktionszuschüssen wegen deren angeblich zweckwidriger Verwendung unabhängig davon, ob eine Anspruchsgrundlage außerhalb des formellen Verfassungsrechts besteht, als verwaltungsrechtlich zu qualifizieren ist). 3. Dies steht auch nicht im Widerspruch zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.07.1995 (- 7 C 59.84 -, juris), wonach für die Klage einer Fraktion des Abgeordnetenhauses von Berlin gegen die Rückforderung von Fraktionszuschüssen durch den Präsidenten des Abgeordnetenhauses wegen zweckwidriger Verwendung der Zuschüsse weder der Verwaltungsrechtsweg noch ein anderer Rechtsweg eröffnet ist. Abgesehen davon, dass die Entscheidung das Bundesland Berlin betrifft und daher schon die zugrunde liegenden streitentscheidenden Normen andere sind, hat das Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung in der weiteren Begründung ausdrücklich offen gelassen, ob eine nähere materiell-rechtliche Ausgestaltung der Zuschussgewährung - etwa durch Umschreibung der von den Fraktionen durchzuführenden Aufgaben - die Qualität der verfassungsrechtlichen Streitigkeit ändern würde (BVerwG, a.a.O., Rn. 6). Eine solche materiell-rechtliche Ausgestaltung der Zuschussgewährung ist (im Gegensatz zur damaligen Rechtslage in Berlin) in Baden-Württemberg durch die Bestimmungen des Fraktionsgesetzes jedenfalls erfolgt. Diesen Fall hat das Bundesverwaltungsgericht - soweit ersichtlich - noch nicht entschieden. II. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft (dazu 1.) und auch sonst zulässig (dazu 2.). 1. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Ob eine behördliche Maßnahme die in § 35 Satz 1 LVwVfG geregelten Kriterien eines Verwaltungsakts erfüllt, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.06.2021 - 9 S 158/20 -, juris Rn. 61). Im Rahmen einer Gesamtwürdigung ist neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert auch auf die äußere Form sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.10.2009 - 2 S 1457/09 -, juris Rn. 32). Vorliegend hat die Beklagte die Rückforderung ersichtlich durch Verwaltungsakt festgesetzt, so dass es sich jedenfalls um einen Verwaltungsakt im formellen Sinne handelt. Denn das Schreiben der Beklagten vom 05.06.2019 enthält nicht nur eine Rechtsbehelfsbelehrung, sondern ist auch nach Formulierung und Inhalt auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet. Es handelt sich nicht nur um eine reine Zahlungsaufforderung der Beklagten. Vielmehr regelt sie hierin erstmals, dass in dem vorliegenden Fall auf der Grundlage des geschilderten Sachverhalts von der Klägerin Fraktionszuschüsse in Höhe von 11.241,53 EUR zurückzuzahlen sind. Ob die Beklagte vorliegend tatsächlich in der Rechtsform des Verwaltungsakts tätig werden durfte, ist für die Frage der Statthaftigkeit der Anfechtungsklage nicht entscheidend, sondern im Rahmen der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts zu erörtern. Denn für den Adressaten eines auch nur formellen Verwaltungsakts muss ein entsprechender Rechtsschutz gegen den damit gesetzten Rechtsschein möglich sein (vgl. hierzu auch: VG Mainz, Urteil vom 03.07.2018 - 1 K 1463/17.MZ -, juris Rn. 19 m.w.N., VG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27.09.2016 - 9 A 115/15 -, juris Rn. 21 f.; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 35 VwVfG Rn. 6 f., Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 23. Aufl. 2022, § 35 Rn. 3b). 2. Die Anfechtungsklage ist auch im Übrigen zulässig. a) Da sie sich gegen einen Bescheid einer obersten Landesbehörde richtet, bedarf es nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Alt. 2 VwGO keiner Durchführung eines Vorverfahrens. Zwar ist der Landtag bzw. dessen Präsident/Präsidentin in § 7 LVG nicht unter den obersten Landesbehörden genannt. Allerdings erfasst das Landesverwaltungsgesetz nach § 1 Abs. 1 Satz 1 lediglich die staatlichen Behörden, die staatliche Verwaltungsaufgaben zu erfüllen haben. Es ist indes unstreitig, dass auch der Landtag Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen hat. Dazu gehört insbesondere die Regelung seiner wirtschaftlichen Angelegenheiten. Diese Aufgabe wird von dem Präsidenten/ der Präsidentin des Landtags wahrgenommen, Art. 32 Abs. 3 LV, § 9 Abs. 4 GO-LT. Da es sich insoweit um die Ausübung einer Verwaltungs- und somit Behördenfunktion innerhalb eines (Landes-)Verfassungsorgans handelt, kann es sich beim Präsidenten/ der Präsidentin des Landtags nur um eine oberste Landesbehörde im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Alt. 2 VwGO handeln. Entsprechend enthält das Vorwort zum hier maßgeblichen Einzelplan 01 (Landtag) des Haushaltsplans den Hinweis, dass die Verwaltung des Landtags „die Aufgaben einer obersten Landesbehörde“ wahrnehme, von dem Direktor beim Landtag geleitet werde und der Präsidentin unterstehe. b) Die Klage ist wirksam innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO erhoben worden. Aus der von der Klägerin vorgelegten und nach ihren Angaben im Zeitpunkt der Klageerhebung geltenden Satzung (Oktober 2016) ergibt sich, dass der Fraktionsvorsitzende die Klägerin gerichtlich und außergerichtlich nach innen und außen vertritt (Anlage 1 der Satzung). Vorliegend erfolgte die Klageerhebung allerdings nicht durch den Fraktionsvorsitzenden, sondern durch eine der stellvertretenden Vorsitzenden der Klägerin. Für den Fall, dass der Fraktionsvorsitzende verhindert ist und gegenüber der Klägerin Willenserklärungen abgegeben oder Schriftstücke zugestellt oder abgegeben werden, regelt die Satzung, dass die Klägerin durch mindestens zwei Stellvertreter nach innen und außen vertreten wird. Bei der Unterschriftsberechtigung sieht die Satzung die Geltung des Vieraugenprinzips vor. Mit der Klageschrift hat die für die Klägerin handelnde stellvertretende Fraktionsvorsitzende eine Vollmacht, unterschrieben vom Fraktionsvorsitzenden und dem Parlamentarischen Geschäftsführer der Klägerin, vorgelegt. Ob dies genügt, um auf der Grundlage der angeführten Satzungsbestimmungen von einer wirksamen Bevollmächtigung und einer sich daraus ergebenden Vertretungsbefugnis der stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden nach § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VwGO auszugehen, kann vorliegend dahinstehen. Denn nach § 67 Abs. 3 Satz 2 VwGO sind Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Eine Zurückweisung der stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden als Bevollmächtigte, wie sie § 67 Abs. 3 Satz 1 VwGO vorsieht, ist vorliegend nicht erfolgt. Unabhängig davon war die Klageerhebung in jedem Fall wirksam, da auch bei erfolgter Zurückweisung diese lediglich für die Zukunft Wirkung entfaltet (allg. M., vgl. etwa W.-R.Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 28. Aufl. 2022 § 67 Rn. 24; Schenk, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Februar 2022, § 67 VwGO Rn. 62; Hartung/Schramm in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: Januar 2022, § 67 Rn. 16). III. Die Klage ist auch begründet, denn der Bescheid der Beklagten vom 05.06.2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1. Rechtsgrundlage für den in Bescheidform geltend gemachten Rückforderungsanspruch ist § 4 Abs. 1 FraktG. Dieser bestimmt, dass Zuschüsse und sonstige Leistungen, die nicht bestimmungsgemäß verwendet wurden, mit Vorlage der Rechnung nach § 6 FraktG, spätestens jedoch nach Ablauf der Fristen des § 6 Abs. 1 FraktG, zurückzuzahlen sind. 2. Der Rückforderungsbescheid begegnet weder im Hinblick auf die Zuständigkeit (dazu unter a)) noch auf das Anhörungserfordernis (dazu unter b)) rechtlichen Bedenken. a) Zwar ergibt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift keine ausdrückliche Regelung, wer für die Rückforderung zuständig ist. Da die Beklagte jedoch, wie bereits aufgezeigt, die wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtags nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes verwaltet und das Land im Rahmen der Verwaltung des Landtags vertritt, kann eine entsprechende Zuständigkeit der Beklagten aus Art. 32 Abs. 3 Sätze 1 und 2 LV entnommen werden. Zu den vom Präsidenten/ von der Präsidentin zu verwaltenden wirtschaftlichen Angelegenheiten gehört insbesondere der Vollzug des Staatshaushalts im Bereich des Landtags (Einzelplan 01), wozu die Berechnung und Auszahlung der Diäten, Aufwandspauschalen und Personalmittel der Abgeordneten (Art. 40 LV) sowie der Fraktionsmittel gemäß §§ 2 ff. FraktG und die Geltendmachung von Rückgewähransprüchen gemäß § 4 FraktG zählen (Hauck, in: HK-BWVerfG, 1. Aufl. 2018, Art. 32 Rn. 49). Eine dementsprechende Regelung enthält auch die Geschäftsordnung des Landtags (GO-LT) in § 9 Abs. 4 Satz 4. Danach weist der Präsident/ die Präsidentin im Rahmen des Haushaltsplans die Einnahmen und Ausgaben an. b) Die Klägerin ist vor Erlass des Bescheides nach § 28 LVwVfG angehört worden, indem ihr dessen Entwurf zur Kenntnis gebracht wurde und sie Gelegenheit zur Äußerung hierzu erhalten hatte. 3. Die Beklagte durfte vorliegend aber nicht in der Form des Verwaltungsakts handeln, da die Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 1 FraktG der Beklagten nicht die erforderliche Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts vermittelt. Hieraus folgt die materielle Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 05.06.2019. a) Nach § 35 Satz 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der Verwaltungsakt ist die typische Handlungsform der Verwaltung gegenüber dem Bürger (BVerwG, Urteil vom 12.04.2017 - 2 C 16.16 -, juris Rn. 15). Adressat des Verwaltungsakts im vorliegenden Verfahren ist allerdings eine Fraktion des Landtags und kein Bürger, so dass hier von vornherein - insbesondere im Hinblick auf das Merkmal der Außenwirkung - fraglich ist, ob gegenüber einer Fraktion überhaupt ein Handeln mittels Verwaltungsakts möglich ist. Denn anders als bei der Abgeordnetenentschädigung steht hinter den Fraktionen keine natürliche Person, die in individuellen, das heißt anderen als binnenorganschaftlichen Rechten betroffen sein könnte. Vielmehr handelt es sich in erster Linie um eine Binnenorganbeziehung zwischen dem Parlament und einer seiner ständigen Untergliederungen (vgl. Neumaier/Waldhoff, ZParl 2017, Seite 171 unter Hinweis auf: BVerfG, Urteile vom 19.07.1966 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56,104, und vom 13.06.1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, 231). b) Diese Frage braucht jedoch nicht abschließend entschieden zu werden, weil es vorliegend an einer Befugnis der Beklagten fehlt, die geltend gemachte Rückforderung mittels Bescheids durchzusetzen. In Art. 20 Abs. 3 GG wird verfassungsrechtlich das Rechtsstaatsprinzip geregelt, dessen Bestandteil der sog. „Grundsatz des Gesetzesvorbehalts“ ist. Hieraus folgt, dass jedes staatliche Tätigwerden nur aufgrund eines Gesetzes und der darin enthaltenen Ermächtigung zu staatlichem Handeln möglich ist. Aus diesem Grundsatz sowie der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht folgt das elementare rechtstaatliche Gebot, dass Verwaltungsbehörden nur im Rahmen einer ihnen ausdrücklich zugewiesenen Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten befugt sind. Der Erlass eines Verwaltungsaktes setzt also nicht nur voraus, dass für die getroffene rechtliche Regelung in materiell-rechtlicher Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern erfordert darüber hinaus, dass die Behörde ausdrücklich in der Form eines Verwaltungsaktes handeln darf (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 07.01.2010 - 1 A 10831/09 -, juris Rn. 32; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.12.2007 - 1 S 1255/06 -, juris Rn. 19; Hessischer VGH, Urteil vom 19.09.1991 - 6 UE 2588/89 -, juris Rn. 32; vgl. zum Ganzen: VG Gießen, Urteil vom 06.10.2011 - 7 K 2144/10.GI -, juris Rn. 18 m.w.N.). Da die Handlungsform des Verwaltungsakts durch behördliche Titelverschaffung, Vollstreckungsbefugnis und mögliche Bestandskraft gekennzeichnet ist, bedarf die Geltendmachung einer Forderung durch Verwaltungsakt - wie hier - einer Rechtsgrundlage. Davon kann auch nicht deshalb abgesehen werden, weil sich vorliegend zwei Teile eines Verfassungsorgans gegenüberstehen. Denn es geht hier nicht primär um ihre Stellung als Teil eines Verfassungsorgans, sondern die Beklagte wird gegenüber der Klägerin als Verwaltungsbehörde tätig, was sich schon allein darin zeigt, dass sie durch Verwaltungsakt gehandelt hat. In einem solchen Fall bedarf auch die Beklagte einer sich aus dem Gesetz ergebenen formellen und materiellen Handlungsbefugnis. An einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, wie sie sich z.B. für die Kompetenz des Präsidenten/ der Präsidentin aus § 31c Abs. 1 Satz 3 ParteienG oder § 44a Abs. 5 Satz 2 AbgG ergibt, fehlt es vorliegend. Sie lässt sich weder den Vorschriften des Fraktionsgesetzes noch einer anderen Vorschrift entnehmen. Ferner ist das Vorliegen anerkannter Ausnahmen von diesem Erfordernis einer gesetzlich geregelten Befugnis, in Form des Verwaltungsaktes zu handeln, nicht ersichtlich. Es liegt weder ein Fall einer Rückforderung im Wege eines sog. „actus contrarius“ vor (dazu unter aa)), noch lässt sich im Wege der Auslegung aus der Regelung des § 4 Abs. 1 FraktG die Befugnis der Beklagten zum Erlass eines solchen Rückforderungsbescheids ableiten (dazu unter bb)). Auch aus einem Sonderstatusverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten folgt die erforderliche Verwaltungsaktbefugnis nicht (dazu unter cc)). Ein Verzicht hierauf ist nicht möglich (dazu unter dd)), so dass die Beklagte auf die Verwendung konsensualer Handlungsformen oder die Erhebung einer Leistungsklage zu verweisen ist (hierzu ee)). aa) Einer gesetzlich geregelten formellen Handlungsermächtigung bedarf es in jenen Fällen nicht, in denen sich die Rückforderung als actus contrarius der Gewährung bzw. Bewilligung darstellt (sog. Kehrseitentheorie) (Raumsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 23. Aufl. 2022, § 35 Rn. 23b m.w.N.). Voraussetzung hierfür ist, dass eine Zuweisung der Leistung durch Verwaltungsakt erfolgt ist. Davon ist hier nicht auszugehen. Die Höhe des der jeweiligen Fraktion zustehenden Zuschusses ergibt sich aus dem Einzelplan 01 (Landtag), welcher Teil des Haushaltsplans ist (§ 13 Abs. 1 LHO). Der Haushaltsplan wird durch das Haushaltsgesetz festgestellt (§ 1 Satz 1 LHO). Er ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Durch ihn werden aber weder Ansprüche noch Verbindlichkeiten begründet (vgl. § 3 LHO). Die Anweisung der Einnahmen und Ausgaben im Rahmen des Haushaltsplans obliegt - wie bereits erläutert - der Beklagten (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GO-LT). Hierbei handelt es sich allerdings um einen reinen Vollzugsakt und nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 LVwVfG. Es erfolgt keine Zuweisung der Fraktionszuschüsse durch einen Bewilligungsbescheid, da es insoweit jedenfalls am Merkmal der Regelung fehlt. Eine Maßnahme hat nur dann Regelungscharakter im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, wenn sie darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt, wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 - 7 C 12/10 -, juris Rn. 24). Daran fehlt es hier, weil sich die Höhe der Fraktionszuschüsse - wie bereits dargelegt - unmittelbar aus dem Einzelplan 01 ergibt. Die Entscheidung hierüber trifft damit der Landtag und nicht die Beklagte. Sie hat keinen eigenen Handlungs- oder Gestaltungsspielraum, sondern führt lediglich das aus, was der Landtag bereits verbindlich beschlossen hat. Zum Erlass eines Bewilligungsbescheides ist die Beklagte daher weder befugt noch ist anhand der tatsächlich geschilderten Umstände von einem solchen auszugehen. Nach den Angaben der Beteiligten erhalten die Fraktionen zwar jährlich von der Beklagten ein Schreiben, aus dem sich die Höhe der Fraktionszuschüsse für das kommende Jahr ergibt, aber schon nach seinem Wortlaut handelt es sich hierbei nicht um einen Bewilligungsbescheid. Vielmehr wird hierin nur dargelegt, in welcher Höhe die jeweilige Fraktion nach dem vom Landtag verabschiedeten Staatshaushaltsplan Fraktionszuschüsse erhält. In diesem Schreiben ist auch kein feststellender Verwaltungsakt zu sehen. Abgesehen davon, dass es auch insoweit einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage bedürfte (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.02.2017 - 6 K 2824/15 -, juris Rn. 50), dienen feststellende Verwaltungsakte vor allem dazu, bestehende Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisieren und/oder individualisieren (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, juris Rn. 15). Eine solche Situation liegt hier indes nicht vor, weil sich die Höhe der Fraktionszuschüsse - wie bereits dargelegt - verbindlich aus dem Einzelplan 01 ergibt. Auch aus der äußeren Form und dem Wortlaut des Schreibens lassen sich keine Anhaltspunkte für das Vorliegen eines feststellenden Verwaltungsakts entnehmen. Vielmehr handelt es sich um eine reine Zahlungsmitteilung. Der notwendige Vollzug durch die Beklagte erschöpft sich in der Auszahlungsanordnung an die Landesoberkasse. bb) Eine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts ergibt sich auch nicht im Wege der Auslegung von § 4 Abs. 1 FraktG. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass die Befugnis der Verwaltung, sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben des Mittels des Verwaltungsakts zu bedienen, nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt sein muss, sondern dass es ausreicht, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.12.2011 - 6 C 39.10 -, juris Rn. 14 m.w.N.). Es ist indes bereits fraglich, ob diese Rechtsprechung, welche vor allem im Zusammenhang mit dem Erlass von Verwaltungsakten gegenüber dem Bürger entwickelt worden ist, auf den vorliegenden Fall übertragen werden kann. Denn vorliegend handelt es sich gerade nicht (wie gegenüber dem Bürger) um ein klassisches Über-/Unterordnungsverhältnis. Vielmehr stehen sich, auch wenn die Beklagte in dieser Konstellation behördlich tätig wird und es daher einer formellen Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts bedarf, zwei Teile eines Verfassungsorgans gegenüber, zwischen denen im Grundsatz Gleichrangigkeit besteht. Ungeachtet dessen ergibt sich aber auch im Wege der Auslegung keine Befugnis der Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsakts. Insbesondere kann eine solche nicht § 4 Abs. 1 FraktG entnommen werden. Auch wenn die Beklagte - wie ausgeführt - für die Rückforderung von Fraktionszuschüssen aufgrund von Art. 32 Abs. 3 LV zuständig ist, ist weder in § 4 Abs. 1 FraktG noch in einer anderen Vorschrift ausdrücklich geregelt, dass sie über die Rückforderung von Fraktionszuschüssen entscheidet. Insofern lässt sich schon die materiell-rechtliche Befugnis der Beklagten zur Rückforderung von Fraktionszuschüssen nur durch Auslegung ermitteln. Für die zusätzliche Herleitung einer formellen Handlungsbefugnis ist kein Raum, weil es jedenfalls insoweit an einem hinreichenden Anknüpfungspunkt fehlt. Letzterer ergibt sich in aller Regel aus einer materiellen Ermächtigungsgrundlage, welche hier aber - wie dargestellt - schon nicht in der hierfür erforderlichen Klarheit ausdrücklich geregelt ist. Dass von der Funktion der Beklagten als mittelverwaltender Stelle nicht ohne weiteres auf ihre Befugnis zur Rückforderung der Fraktionszuschüsse durch Verwaltungsakt geschlossen werden kann, zeigt auch ein Vergleich mit dem Parteiengesetz. Dort wurde die Verwaltungsaktbefugnis des Präsidenten/ der Präsidentin, die in diesem Bereich ebenfalls als mittelverwaltende Stelle fungieren, ausdrücklich geregelt, um klarzustellen, dass der Bundestagspräsident/ die Bundestagspräsidentin die Rückforderungen wie eine Verwaltungsbehörde abzuwickeln hat und um ihnen größere Rechtssicherheit bei der Durchführung der Verfahren zu geben (vgl. BT-Drucks 14/8778, Seite 17). cc) Eine Ermächtigung der Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsakts ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines „Sonderstatusverhältnisses“ entbehrlich, welches für Fälle, in denen eine besonders intensive Einbindung des Einzelnen in staatliche Einrichtungen besteht (Beamte, Soldaten, Schüler, Strafgefangene), immer noch diskutiert wird (vgl. Knauff, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2021, § 35 VwVfG Rn. 128). Abgesehen davon, dass der Gesetzesvorbehalt seine steuernde Wirkung auch im Sonderrechtsverhältnis entfaltet (vgl. Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 35 VwVfG, Rn. 14), liegt ein solches hier jedenfalls nicht vor. Denn es besteht kein vergleichbares Über-/Unterordnungsverhältnis zwischen den Beteiligten. Vielmehr ist ausgehend von dem Status der Klägerin als Teil der „organisierten Staatlichkeit“ (vgl. Beschluss vom 03.11.1982 - 2 BvH 3/80 -, BVerfGE 62, 194, 202, und BVerfG, Urteil vom 19.07.1966 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56, 104) - wie oben bereits angesprochen - von einer Gleichrangigkeit der Beteiligten auszugehen. Einer solchen Gleichrangigkeit würde es widersprechen, wenn die Beklagte ohne gesetzliche Ermächtigung einseitig verbindliche Regelungen treffen könnte. Aus diesem Grund kann auch keine Parallele zum öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gezogen werden (vgl. zum Abgeordnetenverhältnis: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.08.1988 - 4 S 1934/86 -, NVwZ-RR 1989, 450 ff.). Im Übrigen deutet die Begründung des Fraktionsgesetzes an, dass darin die Außenbeziehung zwischen Fraktion und Landtag geregelt werden soll (vgl. LT-Drucks 11/4876, Seite 7), was ebenfalls dafür spricht, dass das Erfordernis einer Verwaltungsaktbefugnis nicht entbehrlich ist. dd) Das Fehlen einer gesetzlichen Ermächtigung wird auch nicht dadurch unbeachtlich, dass sich die Klägerin, weil sie die Befugnis der Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsakts nicht infrage gestellt hat, möglicherweise mit einer Entscheidung der Beklagten durch Verwaltungsakt einverstanden erklärt hat. Denn ein solcher Verzicht kann im Bereich des Gesetzesvorbehalts nicht erfolgen (Raumsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 23. Aufl. 2022, § 35 Rn. 22). ee) Fehlt es - wie hier - an einer Ermächtigung zur Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt, ist die Behörde auf die Verwendung konsensualer Handlungsformen oder die Erhebung einer Leistungsklage verwiesen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 25). 4. Nach alledem ist der Bescheid der Beklagten rechtswidrig und verletzt die Klägerin wegen der Verpflichtung zur Rückzahlung der Fraktionszuschüsse auch in ihren Rechten, weshalb er aufzuheben ist. IV. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. V. Die Berufung ist vorliegend nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache sowohl hinsichtlich der Frage der Eröffnung des Rechtswegs als auch hinsichtlich der Frage der formellen Verwaltungsaktbefugnis des Landtagspräsidenten/ der Landtagspräsidentin von grundsätzlicher Bedeutung ist und - soweit ersichtlich - hierzu noch keine obergerichtliche oder höchstrichterliche Rechtsprechung ergangen ist. Zwischen den Beteiligten ist die Rückforderung von Fraktionszuschüssen in Höhe von insgesamt 11.241,53 EUR streitig. Im Sommer und Herbst 2017 veröffentlichte die Klägerin auf der Videowand am Stuttgarter Pragsattel und ausweislich vorliegender Fotos zum Teil auf Plakaten im Straßenraum die Anzeigenkampagnen „Auenland“ und „Mordor“ sowie die Kampagne „Bargeld ist Freiheit“: Kampagnen „Mordor“ und „Auenland“ Kampagne „Bargeld ist Freiheit“ Für die Nutzung und Verwendung auf ihrer Homepage und Facebookseite ließ die Klägerin zudem zwei Entwürfe für eine Anzeigenkampagne „Linksextremismus“ entwerfen: Kampagne „Linksextremismus“ Auf sämtlichen Abbildungen befindet sich jeweils unten rechts der Hinweis „Fraktion im Landtag von Baden-Württemberg“. Mit Schreiben vom 29.08.2017 wies die Beklagte den Fraktionsvorsitzenden der Klägerin unter Bezugnahme auf die Abbildungen auf der Videowand am Stuttgarter Pragsattel darauf hin, dass Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Fraktionsgesetz (FraktG) lediglich der Unterrichtung der Öffentlichkeit über die parlamentarische Arbeit der Fraktionen, der Vermittlung ihrer politischen Standpunkte und dem Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern über parlamentarische Fragen dienen dürfe. Nach § 1 Abs. 3 Satz 3 FraktG seien die Fraktionen lediglich im Rahmen der zulässigen Aufgabenwahrnehmung in der Entscheidung über die geeigneten Mittel, Formen und Örtlichkeiten ihrer Öffentlichkeitsarbeit frei. Sie könne nicht erkennen, dass die geschalteten Anzeigen der Klägerin den Voraussetzungen des Fraktionsgesetzes entsprächen. Zuschüsse und sonstige Leistungen an die Fraktionen, die nicht bestimmungsgemäß verwendet worden seien, müssten zurückgezahlt werden. Weiterhin bat die Beklagte in einem Schreiben vom 13.09.2017 den Rechnungshof Baden-Württemberg um eine förmliche Prüfung der Kampagnen und Mitteilung, ob aus seiner Sicht eine nicht bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionsmitteln vorliege. In seiner Prüfungsmitteilung (August 2018) an die Klägerin stellte der Rechnungshof die Ergebnisse seiner Prüfung zu den Kampagnen dar. In der Zusammenfassung führte er aus, dass bei der Werbekampagne „Linksextremismus“ die Sachinformationen in den Hintergrund träten. In Bezug auf die Werbekampagne „Bargeld ist Freiheit“ beanstandete der Rechnungshof, dass das Motiv weder eine Sachinformation noch einen konkreten politischen Standpunkt enthalte. Bei den Kampagnen „Mordor“ und „Auenland“ bestehe kein hinreichender Bezug zur parlamentarischen Arbeit der Fraktion im Landtag. Dem widersprach die Klägerin gegenüber dem Rechnungshof mit Schreiben vom 24.10.2018. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass die Grenze der zulässigen Verwendung von Fraktionsgeldern erst dann überschritten sei, wenn kein inhaltlicher Bezug mehr zur Fraktionsarbeit erkennbar sei. § 1 Abs. 3 FraktG enthalte für den Bereich der Öffentlichkeitsarbeit eine ausdrückliche Konkretisierung der Grenze zwischen den Aufgaben der Fraktionen und denjenigen der Parteien. Während Satz 2 die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen inhaltlich determiniere, stelle Satz 3 in formaler Hinsicht eine Befreiung von Restriktionen dar. Zur Kampagne „Linksextremismus“ führte sie aus, dass der Text auf ihren Antrag vom 11.07.2017 auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses „Linksextremismus und Linksterrorismus in Baden-Württemberg vor dem Hintergrund der Ausschreitungen am Rande des G 20-Gipfels in Hamburg“ verweise. Weiter beinhalte die Plakatierung den Hinweis auf ihr Internetangebot. Der Bezug zur parlamentarischen Arbeit wie auch zur Vermittlung ihrer politischen Standpunkte sei ersichtlich. Bei dem Motiv „Bargeld ist Freiheit“ handle es sich um einen Beitrag im Rahmen einer eigenständig auf Dauer angelegten Informationsreihe mit wechselnden Themen. Für diese Reihe sei der Einzelstandort Pragsattel-Citylight gebucht worden. Die Inhalte seien erst nach und nach erstellt worden. Veröffentlicht worden seien zunächst die Motive „Linksextremismus“, „Auenland“ und „Mordor“. Ab dem 05.09.2018 sei ausschließlich das Motiv „Linksextremismus“ verwendet worden. Zu einer Veröffentlichung des Motivs „Bargeld ist Freiheit“ auf der Videowand sei es nicht mehr gekommen, weil der Dienstleister gekündigt habe. Das Motiv „Bargeld ist Freiheit“ greife die anhaltende Diskussion um die Einschränkung der Zahlungsmöglichkeiten unter Ausschluss von Bargeldgeschäften auf. Die Klägerin befasse sich intensiv mit der Thematik und insbesondere mit den Fragen der Anwendung und Kontrolle der Zahlungsdiensteaufsicht. Die Diskussion der Abschaffung und Überwachung von Barmitteln sei regelmäßiges Thema in Ausschüssen und Plenum. Bei den im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit erstellten Motiven „Auenland“ und „Mordor“ handle es sich ebenfalls um Beiträge für die genannte Informationsreihe. Das Motiv „Auenland“ greife die anhaltende Diskussion über die Ausweitung der erneuerbaren Energien und den damit einhergehenden Flächenverbrauch insbesondere durch Windkraftanlagen, die anhaltende Diskussion über die Ausweitung von Fahrverboten und von Kampagnen zur Veränderung von Essgewohnheiten wie den „Veggieday“ auf. Sie lehne es bekanntermaßen ab, die globale Ökologie durch Einzellösungen auf Ebene des Bundeslandes Baden-Württemberg beeinflussen zu wollen. Ein derartiges Vorgehen gefährde den heimischen Industriestandort und biete keine Zukunft für die Einwohner in diesem Bundesland. Dies sei aus der Darstellung einer hügeligen menschenleeren grünen Landschaft mit Fluss und der Überschrift „Keine Autos, keine Kraftwerke, kein Fleisch!“ kenntlich. Zudem würden symbolhaft die Wortführer für diese verfehlte Ökopolitik abgebildet. Das Motiv „Mordor“ greife die anhaltende Diskussion über die Erosion des Datenschutzes sowie den Umgang mit privaten Daten und Meinungsäußerungen im Internet sowie die Ausweitung der multikulturellen Gesellschaft mit den damit verbundenen gesamtstaatlichen Weiterungen und der Kriminalität im Land auf. Abgebildet werde Heiko Maas, der als Bundesjustizminister das Netzwerkdurchsetzungsgesetz erstellen ließ, das auf heftigen parlamentarischen Widerspruch auch in Baden-Württemberg gestoßen sei. Bekanntermaßen habe sie sich im Landtag auf vielfältige Weise dezidiert pro Datenschutz und Meinungsfreiheit und contra Multikulturalismus und Kriminalität ausgesprochen. Daraufhin nahm der Rechnungshof Baden-Württemberg mit Schreiben vom 10.12.2018 Stellung. Er führte aus, dass eine Verwendung der gewährten Mittel und Leistungen für Zwecke und Aufgaben der Partei unzulässig sei. Die bundesrechtlich abschließende Regelung der Parteienfinanzierung würde unterlaufen, wenn staatliche Geldleistungen an die Parlamentsfraktionen für Aufgaben der Partei verwendet würden. Eine Zuordnung in dem von der Klägerin beschriebenen Sinne würde jede Überschneidung von Aufgaben der Partei und der Fraktion komplett der Sphäre der Fraktion zuordnen, es sei denn, es bestünde keinerlei Bezug zur Fraktionsarbeit. Wäre dies zutreffend, könne eine verdeckte Parteienfinanzierung mit Fraktionsmitteln nicht ausgeschlossen werden. Anschließend teilte der Rechnungshof das Ergebnis seiner Prüfung der Beklagten mit und bat, über die Rückforderung der als zweckwidrig verwendeten Zuschüsse zu entscheiden. Nachdem ein informelles Gespräch erfolglos geblieben war, teilte die Beklagte der Klägerin schriftlich mit, dass sie beabsichtige, wegen der dargestellten drei Kampagnen Fraktionszuschüsse in Höhe von insgesamt 11.241,53 EUR zurückzufordern. Das Schreiben enthielt eine Auflistung der einzelnen Teilbeträge, welche sich an dem Ergebnis der Prüfung des Rechnungshofs orientierte. Die Klägerin erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme. Unter dem 27.05.2019 äußerte sich die Klägerin zur beabsichtigten Rückforderung. Sie führte aus, dass ihre Informationsmaßnahmen die gesetzlichen Kriterien vollständig erfüllten. Sie habe eigene politische Standpunkte vermittelt. Zudem sei erkennbar auf ihre Urheberschaft (als Fraktion im Landtag) hingewiesen worden. Eine thematische Unterscheidung etwa nach der Verankerung einer Gesetzgebungszuständigkeit auf originärer Ebene des Landes oder der des Bundes liefe auf eine politische Zensur hinaus. Mit Bescheid vom 05.06.2019, zugestellt am 06.06.2019, forderte die Beklagte von der Klägerin auf Grundlage von § 4 Abs. 1 FraktG Fraktionszuschüsse in Höhe von insgesamt 11.241,53 EUR zurück.Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass die Kampagnen über die zulässige Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen hinausgingen. Die Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen müsse sich auf Sachinformationen zu ihrer konkreten parlamentarischen Arbeit konzentrieren. Eine Personen- und Sachwerbung sei unzulässig.Auch eine Verwendung von Fraktionsmitteln für Zwecke und Aufgaben der Partei sei unzulässig. Die Finanzierung von Parteiaufgaben würde zu einer Umgehung der absoluten Obergrenze der Parteienfinanzierung gemäß § 18 Abs. 2 Parteiengesetz (PartG) führen.Um eine unzulässige verdeckte Parteienfinanzierung zu vermeiden, bedürfe es der Grenzziehung zwischen den Aufgaben der Fraktionen und denjenigen der Parteien. Sie sei allerdings nicht immer trennscharf möglich.Eine offensichtlich zweckwidrige Verwendung von staatlichen Zuschüssen für die Fraktionsarbeit liege daher immer dann nicht vor, wenn sie einen hinreichenden Bezug zur parlamentarischen Arbeit aufweise und auf eine ausdrückliche, gezielte Werbung für die Partei und deren Personal verzichte. Die Aussagen in der Kampagne „Auenland“ und „Mordor“ enthielten keine Sachinformation in Bezug auf die parlamentarische Arbeit der Klägerin. In beiden Fällen werde die vermeintliche Haltung eines politischen Gegners beschrieben.Die provokant karikierende Darstellung des politischen Gegners stehe dabei im Vordergrund.Sie beziehe sich auf Bundespolitiker und damit auf den politischen Gegner im Bundestagswahlkampf. Sowohl der Inhalt und die Gestaltung der Plakate als auch die Art und Weise der Kampagne „Linksextremismus“ entsprächen Wahlkampfkampagnen von Parteien. Die in der beanstandeten Grundvariante enthaltenen Aussagen „Wir werden die grün-rote Verfilzung mit dem extremistischen Milieu aufdecken.“ und „Aber Millionen Euro Steuergelder fließen an linke und über Umwege auch an linksextreme Organisationen.“ unterschieden sich nicht von herkömmlicher Parteien- und Wahlwerbung. Sie seien auch keine sachlich-thematische Information über die parlamentarische Arbeit einer Fraktion. Damit trete die Sachinformation (über die Ablehnung des Untersuchungsausschusses) deutlich in den Hintergrund, nicht zuletzt durch die erheblich kleinere Schriftgröße. Aus der Kampagne „Bargeld ist Freiheit“ sei eine Unterrichtung der Öffentlichkeit über die parlamentarische Arbeit nicht ersichtlich.Es sei auch keine Botschaft zu erkennen, die sich mit einer konkreten landespolitischen Forderung verbinden lasse. Bargeld unterliege dem EU- bzw. Bundesrecht. Zudem sei die Verwendung des Plakats durch das Aufgreifen eines Themas mit v.a. bundespolitischem Bezug in der Vorwahlzeit als Wahlwerbung anzusehen. Im Übrigen bezog sich die Beklagte zur Begründung auf die Ausführungen des Rechnungshofs. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin, vertreten durch eine ihrer stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden, am 05.07.2019 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung bezieht sich die im weiteren Verlauf des Verfahrens durch einen Rechtsanwalt vertretene Klägerin auf die Ausführungen in ihren Stellungnahmen vom 24.10.2018 und 27.05.2019. Ergänzend führt sie aus, dass auch die gesetzgeberischen Motive der streitgegenständlichen Regelungen eindeutig zeigten, dass die Entscheidung über die Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen insoweit in deren Hände gelegt werde und von dritter Seite unbeanstandet zu bleiben habe, wenn nur die abschließend im Gesetz genannten Voraussetzungen erfüllt seien, vor allem die Urheberschaft der Fraktion erkennbar sei. Wer die Fraktionen auf die parlamentsgebundene Öffentlichkeitsfunktion beschränken wolle, befürworte überdies eine Schwächung der Opposition gegenüber den Regierungsfraktionen. Denn was Öffentlichkeitsarbeit des Parlamentes sei, werde von der Mehrheit im Parlament bestimmt. Aus diesem Grund sei es zwingend, dass Fraktionen in der Öffentlichkeit in gleicher Weise ihre Standpunkte vertreten können müssten wie Regierungen. Dies schließe auch die Stellungnahme zu Themen bundespolitischer Art und zu Gegenständen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit ein, zumal die Kompetenzen der Länder über den Bundesrat mit dem Bund verschränkt seien. Um das Recht zum Betreiben von Öffentlichkeitsarbeit nicht jeder Bedeutung zu berauben, müsse eine Öffentlichkeitsarbeit der jeweiligen Fraktion toleriert werden, solange sie die Partei nur mittelbar begünstige. Die Klägerin beantragt, den Rückforderungsbescheid vom 05.06.2019 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung bezieht sie sich auf die Ausführungen im angefochtenen Bescheid. Die im Gesetzentwurf in Bezug genommene weit gefasste Fraktionsautonomie sei nicht grenzenlos gewährleistet, sondern finde ihre Beschränkung in einer Mittelverwendung für Zwecke und Aufgaben der Partei. Die Erkennbarkeit der Urheberschaft der Fraktion sei zwar bedeutsam, reiche aber für eine Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit nicht aus. Auch die Regierung dürfe Öffentlichkeitsarbeit nur im Rahmen ihres Aufgaben- und Zuständigkeitsbereichs und in Abgrenzung zu Parteiarbeit und Wahlwerbung betreiben. Die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktion müsse sich auf Sachinformationen zu ihrer konkreten parlamentarischen Arbeit konzentrieren. Eine Werbung für oder gegen eine Partei und deren Personal sei unzulässig. Die Öffentlichkeitsarbeit müsse sich von herkömmlicher Partei- und Wahlwerbung unterscheiden. Auf Nachfrage des Gerichts zum Verfahrensablauf der Auszahlung der Fraktionszuschüsse hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung exemplarisch ein Schreiben der Beklagten vom 23.12.2021 an den Fraktionsvorsitzenden der Klägerin vorgelegt. Hierin heißt es: „Die Fraktionen erhalten nach § 3 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag Zuschüsse nach Maßgabe des Staatshaushaltsplans. Entsprechend dem vom Landtag verabschiedeten Staatshaushaltsplan 2022 betragen die Zuschüsse ab 1. Januar 2022 (…). Die Landesoberkasse wurde angewiesen, die entsprechenden Zahlungen ab dem 1. Januar 2022 zu leisten.“ Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte, die zur Sache gehörenden Verwaltungsakten der Beklagten und das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.