10 K 1589/23

Leitsatz: 1. Zuständigkeitsregelungen des § 52 VwGO sollen ohne besonderen Anlass nicht dazu führen, dass Verwaltungsgerichte – und damit auch Oberverwaltungsgerichte/Verwaltungsgerichtshöfe – Landesrecht aus anderen Bundesländern anzuwenden haben.(Rn.9) 2. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO begründet – außer im Fall der sogenannten „Mehrländerbehörde“ – keine bundesländerübergreifende Zuständigkeit von Verwaltungsgerichten.(Rn.10) 3. Eine Hochschule mit Standorten in mehreren Bundesländern ist nicht automatisch eine „Mehrländerbehörde“. Allein aus dem Vorhandensein solcher Standorte folgt keine „Überörtlichkeit“ der Hochschule, wie sie für die Anwendung von § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO notwendig wäre.(Rn.12) Das Verwaltungsgericht Stuttgart ist örtlich unzuständig. Der Rechtsstreit wird an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Gelsenkirchen verwiesen. Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten. Die Verweisung des Rechtsstreits an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht beruht auf § 52 Nr. 3 Satz 1, § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG. Die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen folgt aus § 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO, wonach es auf den Gerichtsbezirk ankommt, in dem der Verwaltungsakt erlassen wurde. Nicht anwendbar ist hingegen § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO, wonach sich die örtliche Zuständigkeit nach dem Wohnsitz der Klägerin richten würde, sodass das Verwaltungsgericht Stuttgart zuständig wäre. Erlassen wurde der streitgegenständliche Verwaltungsakt über das endgültige Nichtbestehen der Modulprüfung (Bescheid vom 02.05.2022) ausweislich der dort angegebenen Adresse (xxxxx), Telefonnummer (xxxxx) und Rechtsbehelfsbelehrung (Verweis auf die benannte Adresse als Anschrift) in Essen. Essen liegt gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2, § 17 Nr. 4 Justizgesetz NRW im Gerichtsbezirk des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen. Die Anwendbarkeit des § 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO folgt daraus, dass die Klägerin eine Anfechtungsklage gegen die Entscheidung einer „Behörde“ i. S. d. § 52 Nr. 3 VwGO erhoben hat. Die Klägerin wehrt sich gegen die Feststellung des endgültigen Nichtbestehens einer Prüfung durch die Beklagte sowie den diesbezüglichen Widerspruchsbescheid der Beklagten. Die Beklagte ist eine vom Land Nordrhein-Westfalen anerkannte, private Hochschule mit Sitz in Essen. Sie ist damit eine „Behörde“ im Sinne des § 52 Nr. 3 VwGO, denn der Behördenbegriff ist „im weitesten Sinn“ zu verstehen (BT-Drs. 3/1094, Anlage 1 S. 6; Schenk, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 43. EL 2022, § 52 VwGO Rn. 32; Stuttmann DVBl 2011, 1202 [1204]; vgl. auch VG München, Beschluss vom 01.09.2015 – M 3 E 15.3763 – juris). In der Sache erhebt die Klägerin eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO, denn sie macht im Wesentlichen das Vorliegen von formellen Fehlern geltend (fehlerhafte Besetzung des Prüfungsausschusses, fehlerhafte Prüferbestellung, fehlerhafte Zuständigkeit für die Entscheidung, Verletzung des rechtlichen Gehörs). Insoweit ist die Anfechtungsklage statthaft (vgl. Fischer/Jeremias/Dieterich, Prüfungsrecht, 8. Auflage 2022, Rn. 825). Dies deckt sich auch mit der Formulierung des Antrags („aufzuheben“). Welche konkreten Maßstäbe für die Bestimmung des jeweiligen Anwendungsbereichs von § 52 Nr. 3 Satz 1 oder Satz 2 VwGO (oder auch § 52 Nr. 5 VwGO) anzulegen sind, ist in Rechtsprechung und Literatur umstritten. Die beschließende Kammer hält im vorliegenden Fall Satz 1 für einschlägig, weil die Anwendbarkeit des spezielleren Satzes 2 nicht gegeben ist. Eine Hochschule hat nach Überzeugung der Kammer keine örtliche Zuständigkeit in dem Sinne, wie sie § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO voraussetzt (so i. Erg. auch VGH Hessen, Beschluss vom 01.02.1983 – IX OE 36/82 – ESVGH 33, 182; VG München, Beschluss vom 01.09.2015 – M 3 E 15.3763 – juris; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.10.2022 – 15 Nc 93/22 – juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 22.01.2007 – 12 K 3825/06 unter Verweis auf VGH Mannheim, Beschluss vom 09.12.1981 – 4 S 1921/81 – ZBR 1982, 254; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 19.05.2015 – 15 K 5898/13; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 52 Rn. 27; Fischer/Jeremias/Dieterich, Prüfungsrecht, 8. Auflage 2022, Rn. 809). Für die Anwendbarkeit des Satzes 2 wird in vergleichbaren Konstellationen vorgebracht, dass die dort erwähnte „Zuständigkeit“ nicht mehr als eine „Territorialisierbarkeit“ voraussetze (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 24.07.2015 – 5 K 2812/14 – juris Rn. 18, insofern mit Verweis auf Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage, § 52 Rn. 27, der im Ergebnis aber die Anwendbarkeit in der hiesigen Konstellation ablehnt) bzw. „ohne territoriale Anknüpfung sachlich oder personell umschrieben sein“ oder sich aus der Natur der Sache ergeben könne (so Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.11.2011 – 12 C 11.1450 – juris Rn. 11; Stuttmann, DVBl. 2011, 1202 [1204]). Seine Anwendbarkeit setze vor allem nicht voraus, dass die Behörde überhaupt einen örtlich abgrenzbaren Zuständigkeitsbereich besitze (Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.11.2011 – 12 C 11.1450 – juris Rn. 11). Damit wird ein sehr weites Verständnis der „Zuständigkeit“ und damit des Anwendungsbereichs von § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO vertreten, das bereits geringfügige örtliche Bezüge genügen lässt. Zur Begründung dieses Verständnisses wird überwiegend insbesondere auf die Gesetzesbegründung sowie zwei Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 30.06.1972 – VII C 22.71 – BVerwGE 40, 205 und BVerwG, Beschluss vom 06.10.1978 – 5 ER 402/78 – BVerwGE 56, 306) verwiesen, die ihrerseits auf die Gesetzesbegründung Bezug nehmen. Nach der Gesetzesbegründung soll § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO eine Ausnahme von § 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO für den Fall von Landeszentralbehörden darstellen, um eine Überlastung des Verwaltungsgerichts des entsprechenden Bezirkes zu vermeiden und um eine „gewisse Ortsnähe der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu gewährleisten“ (BT-Drs. 3/55 Anl. 1 S. 35 f.). Hieraus und aus dem systematischen Vergleich zur Regelung für Bundesbehörden in § 52 Nr. 2 VwGO lässt sich aber – jedenfalls für die hiesige Konstellation – ein Ausnahmecharakter und damit ein grundsätzlich eingeschränkter Anwendungsbereich des § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO ableiten, der hier nicht eröffnet ist. Die Norm kann und soll nach der Überzeugung der Kammer nur Zuständigkeiten innerhalb eines Bundeslandes oder im Zuständigkeitsbereich einer sog. „Mehrländerbehörde“ regeln. Das ergibt sich aus dem in der Gesetzesbegründung verwendeten Begriff der „Landeszentralbehörden“ und daraus, dass nur bei § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO, nicht aber auch bei § 52 Nr. 2 VwGO – einer Norm mit einem weit größeren örtlichen Anwendungsbereich – der Gedanke der Ortsnähe und Entlastung der Gerichte angeführt wird. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO hat nach diesem Verständnis nicht solche Behörden im Blick, die über Fälle entscheiden, die einen nur „losen“ Sach- und Zuständigkeitszusammenhang zu Örtlichkeiten in anderen Bundesländern haben. Dies hätte nämlich zum einen die Konsequenz, dass der Anwendungsbereich dieser Ausnahmeregelung extrem weit zu verstehen wäre, was dem Ausnahmecharakter per se zuwiderliefe und den Regelfall des § 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO stark einschränken würde. Es hätte zum anderen auch zur Folge, dass Verwaltungsgerichte eines Bundeslandes über Landesrecht eines anderen Bundeslandes entscheiden, ohne dass hierfür eine (gesetzliche) Ermächtigung oder ein sonstiges Bedürfnis bestünde. Eine solche Konsequenz kann der Systematik und dem Sinn und Zweck einer Vorschrift der VwGO nur schwerlich entnommen werden. Dies hätte nämlich wegen der Beschränkung der Revision auf die Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) zur Folge, dass ein Oberverwaltungsgericht eines anderen Landes letztverbindlich in einem Einzelfall über die Anwendung vom fremdem Landesrecht entscheiden würde. Für diese ungewöhnliche örtliche Aufspaltung kann die Kammer keinen überzeugenden Grund erkennen. Dieses Verständnis wird auch durch die beiden Ausnahmen in § 52 Nr. 3 VwGO bestätigt, denn diese Ausnahmen bestätigen insofern die Regel. So spricht auch die besondere Erwähnung „einer gemeinsamen Behörde mehrerer oder aller Länder“ (Mehrländerbehörde) für dieses Ergebnis. Insoweit hat der Gesetzgeber Mehrländerbehörden explizit in die Ausnahme aufgenommen und diesen Sonderfall konkret geregelt. Dem stehen die oben angeführten Bedenken auch nicht entgegen, da eine Mehrländerbehörde zwingend durch mehrere Bundesländer errichtet werden muss, was einen Konsens über das anwendbare Recht voraussetzt. Folglich entstünde die benannte Problematik der Entscheidung über landesfremdes Recht nicht, jedenfalls nicht ohne (landes)gesetzliche Anordnung. Ferner hat der Gesetzgeber in § 52 Nr. 3 Satz 4 VwGO für den Fall der bundesweiten Vergabe von Studienplätzen wiederum die Zuständigkeit auf ein Gericht konzentriert. Dies bestätigt den Ausnahmecharakter von § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO und zeigt, dass es dem gesetzgeberischen Willen – jedenfalls in diesem geregelten Fall – nicht entspricht, die Zuständigkeit über das Bundesgebiet zu verteilen, wenn eine Behörde über den Zugang zu Hochschulen an unterschiedlichen Standorten entscheidet. Insoweit mag für die vergleichsweise häufig entschiedenen Fälle der Gewährung von Ausbildungsförderung im Ausland nach dem BAföG eine andere Konstellation einschlägig sein (ebenfalls auf den Ausnahmecharakter abstellend Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 52 Rn. 27 a.E.). Insbesondere betrifft diese Konstellation eine bundesweit einheitlich geregelte Materie. Dort bestimmt die wohl überwiegende Rechtsprechung die örtliche Zuständigkeit – dem Bundesverwaltungsgericht folgend – nach § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 10.11.2011 – 12 C 11.1450 – juris Rn. 11 f.; VG Karlsruhe, Urteil vom 24.07.2015 – 5 K 2812/14 – juris Rn. 14 ff. m. w. N. zur „h.M. in Rechtsprechung und Literatur“; VG Stuttgart, Urteil vom 25.02.2010 – 11 K 3096/09 – juris Rn. 21 f.). Für die dortige Konstellation mag diese Auffassung zutreffend sein, die Konstellation unterscheidet sich jedoch wesentlich vom hiesigen Fall und bedarf daher hier keiner näheren Erörterung. Nach diesem Verständnis ist die Beklagte jedenfalls keine Behörde, deren Zuständigkeit sich i. S. d. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt. Vielmehr hat sie keine Zuständigkeit in diesem Sinn, die sich in räumlicher Hinsicht erstrecken könnte. Sie ist Selbstverwaltungskörperschaft und regelt als solche ihre eigenen Angelegenheiten. Insoweit ist sie unabhängig von einer räumlich-örtlichen Zuständigkeit. Ihre Tätigkeit kann – nach obigem Maßstab – auch keiner Territorialisierbarkeit oder sonstigen sachlich-personellen Umschreibung zugeordnet werden, die nach Stuttgart führen würde. Denn allein die Tatsache, dass die Beklagte ein „Hochschulzentrum“ in Stuttgart hat, führt nicht dazu, dass sich die Studentinnen und Studenten in Stuttgart immatrikulieren oder „von Stuttgart“ ein Zeugnis erhalten. Außenstellen einer Behörde sind – sofern es keine selbständigen Außenstellen sind – stets für die Bestimmung der örtlichen Gerichtszuständigkeit irrelevant (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26.11.1970 – VIII C 89.68 – BVerwGE 36, 217; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 52 Rn. 17). Die Beklagte ist nicht „zuständig für Stuttgart“, sie ist zuständig für die Prüfungsangelegenheiten der Studentinnen und Studenten, die bei ihr immatrikuliert sind. Dieser lose Zusammenhang zu einer Örtlichkeit kann nicht genügen, um Gerichtszuständigkeiten in fremden Bundesländern zu begründen. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 83 Satz 2 VwGO).