5 L 1609/16.WI

Leitsatz: Antragsteller, die die Mindesvoraussetzungen erfüllt haben, haben Anspruch auf Erteilung einer Sportwetten Konzession. Sie müssen sich nicht an dem für Hessen neu eingeführten Duldungsverfahren beteiligen, das im Übrigen weder transparent noch diskriminierungsfrei ausgestaltet wurde. Es wird festgestellt, dass die Antragstellerin vorläufig - bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren 5 K 1570/16 - nicht verpflichtet ist, sich zur Vermeidung einer Untersagungsverfügung und/oder eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens am ab dem 15. September 2016 eröffneten Duldungsverfahren zu beteiligen und beim Regierungspräsidium Darmstadt einen Antrag auf Erteilung einer Duldung zu stellen. Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,-- € festgesetzt. I. Die Antragstellerin ist Veranstalterin von Sportwetten. Sie begehrt die Feststellung, dass es ihr vorläufig gestattet ist, Sportwetten in Hessen zu veranstalten, ohne über eine vom Antragsgegner verlangte Duldung zu verfügen. Die Antragstellerin hat sich an dem am 08.08.2012 ausgeschriebenen ländereinheitlichen Verfahren für die Vergabe von 20 Konzessionen nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 beteiligt, dort die sogenannten Mindestvoraussetzungen erfüllt und im anschließenden Auswahlverfahren Platz XXX erreicht. Ihrer Klage auf Erteilung einer Konzession hat das Gericht mit Urteil vom 15.04.2016 (Az.: 5 K 1431/14.WI) stattgegeben, Anträge auf Zulassung der Berufung sind beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof anhängig. Zuvor hatte das Verwaltungsgericht den Antragsgegner im Eilverfahren 5 L 1438/14.WI mit Beschluss vom 10.06.2015 verpflichtet, bis zur Entscheidung in der Hauptsache die angekündigte Erteilung von Konzessionen an die 20 erfolgreichen Mitbewerber zurückzustellen. Die Beschwerde dagegen blieb erfolglos, ebenso wie diejenige im Parallelverfahren 5 L 1453/14.WI, die der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 16.10.2015 (Az.: 8 B 1028/15) zurückgewiesen hat. Unter Bezugnahme auf den letztgenannten Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs teilte der Antragsgegner der Antragstellerin und weiteren Mitbewerbern am 29.08.2016 "folgende Nachricht des Landes Hessen" per Mail mit: Ab dem 15.09.2016 bestehe nun für alle interessierten Anbieter die Möglichkeit, zeitlich befristete Duldungen für den terrestrischen Bereich und den Online-Sportwettenmarkt ausschließlich für das Land Hessen zu beantragen. Die gestellten Anforderungen seien über einen Link auf der Internetseite des Regierungspräsidiums Darmstadt abrufbar. Auf der entsprechenden Seite des Regierungspräsidiums Darmstadt heißt es, dass die nachstehend aufgeführten Unterlagen spätestens bis zum 15. November 2016 vorzulegen seien. Sollten die Unterlagen bis zu dieser Frist nicht vollständig vorliegen, müsse mit einer Untersagung des Angebots und der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens (mit Bußgeldandrohung bis 500.000,-- €) gerechnet werden. Mit einer Duldung sei kein Anspruch auf eine spätere Erlaubniserteilung verbunden. Nach Erteilung der Duldung sei eine Sicherheitsleistung von 367.900,-- € zu erbringen. Im Falle des Internetangebots sei ein Anschluss an die Sperrdatei OASIS zwingend erforderlich. Sollten die beim Antragsgegner eingereichten Unterlagen im Konzessionsverfahren noch aktuell sein, könnten diese mit Zustimmung des Bewerbers dem Regierungspräsidium zur Verfügung gestellt werden. Weiterhin sei noch eine Unbedenklichkeitsbescheinigung des Betriebsfinanzamtes, ein Ausdruck aus dem Vollstreckungsportal der Länder, ein Auszug aus dem Gewerbezentralregister und Führungszeugnisse für alle gesetzlich Vertretungsberechtigten vorzulegen. Nachforderungen, insbesondere hinsichtlich des IT-Sicherheitskonzepts und des Sozialkonzepts blieben vorbehalten. Bei Erfüllung der materiellen Voraussetzungen könne auch eine Duldung für die Wettvermittlungsstellen erteilt werden; weitere Unterlagen für jede einzelne Wettvermittlungsstelle und deren Betreiber seien bis zum 15.11.2016 vorzulegen. Dagegen hat die Antragstellerin am 29.09.2016 Klage erhoben (Az.: 5 K 1570/16.WI) mit dem Ziel der Feststellung, dass es ihr gestattet ist, Sportwetten in Hessen zu veranstalten, ohne über eine Duldung zu verfügen. Am 04.10.2016 hat die Antragstellerin den vorliegenden Eilantrag gestellt, mit dem sie sich ebenfalls gegen die Duldungsverpflichtung wendet. Sie hält die Durchführung des Duldungsverfahrens für rechtswidrig, weil damit die Illegalität ihres Angebots unterstellt werde. Ihre Nachfragen beim Antragsgegner seien unbeantwortet geblieben, stattdessen habe die Polizei die Marketing-Niederlassung der Antragstellerin in XXX aufgesucht, um die Namen sämtlicher Franchisenehmer in Hessen zu ermitteln. Auch in XXX hätten Ordnungsbehörden Wettbüros aufgesucht. Dazu lege sie eidesstattliche Versicherungen vor. Der Eilantrag sei als Feststellungsanordnung zulässig. Es bestehe ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis mit Blick auf das Konzessionsverfahren und den Konzessionsvorbehalt, aus dem der Antragsgegner das Verlangen auf Duldung herleite. Mit dem Zwang zur Teilnahme am Duldungsverfahren werde die Sportwettveranstaltung als illegale Betätigung eingestuft. Die Antragstellerin könne nicht auf eine rechtliche Klärung im Rahmen eines ihr drohenden Bußgeldverfahrens verwiesen werden. Sie habe gerade erst einen gerichtlich bestätigten Anspruch auf Erteilung einer Konzession erstritten. Durch die erstrebte einstweilige Anordnung werde kein endgültiger und irreparabler Zustand geschaffen, das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache greife nicht. Jedoch drohten der Antragstellerin bei Nichterlass der einstweiligen Anordnung schwere Nachteile. Sie sei gezwungen, bis zum 15.11.2016 einen vollständigen Duldungsantrag einzureichen. Sollte sie sich weigern, einen Duldungsantrag zu stellen, drohe ihr gänzliche Untersagung der Betätigung. Dass der Antragsgegner einen strengen Vollzug plane, zeige sich daran, dass bereits behördliches Personal geschickt worden sei, um die Adressen der Franchisenehmer ausfindig zu machen. Die Antragstellerin habe einen Anordnungsanspruch. Nach der aktuellen Rechtslage sei die Veranstaltung von Sportwetten - auch im Internet - ohne Konzession zulässig und legal. Dies ergebe sich aus der jüngsten Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 16.10.2015, Az.: 8 B 1028/15) i.V.m. der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince (Az.: C-336/14). Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt dürfe nicht angewendet werden, wenn Erlaubnisse aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen in dem darauf aufbauenden Erlaubnisverfahren nicht erlangt werden könnten, weil kein verfassungskonformes Verfahren zur Verfügung stehe. Derzeit bestehe das verfassungs- und unionsrechtswidrige Sportwettenmonopol in unzulässiger Weise faktisch fort. Wenn das rechtswidrige Konzessionsverfahren ins Stocken geraten sei, könne nicht verlangt werden, dass sich die Sportwettenanbieter einem weiteren zeit- und kostenintensiven Verfahren unterwerfen, in dem ihnen Erlaubnisse zweiter Klasse in Aussicht gestellt würden. Vielmehr sei die Betätigung der Antragstellerin auch im Bereich der Online-Sportwetten ohne Erteilung einer Duldung legal und zulässig. Das Ince-Urteil beziehe sich nicht nur auf strafrechtliche Sanktionen, vielmehr habe das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 15.06.2016, Az.: 8 C 5.15) klargestellt, dass es auch für ordnungsbehördliche Untersagungen, gestützt auf den Erlaubnisvorbehalt, gelte. Im Übrigen gebe es keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für das nunmehr etablierte Duldungssystem, sondern es bestünden nur faktische Vorgaben des Antragsgegners. Die Anforderungen an eine Duldung seien nicht publiziert worden, sondern nur über Ankündigungen im Internet einzelnen Veranstaltern/Vermittlern mitgeteilt worden. Der Rechtscharakter der Duldungen sei offen, die Auswirkungen aber existentiell. Das Duldungssystem bewirke eine Einschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit und der verfassungsrechtlich geschützten Berufsausübungsfreiheit. Die Antragstellerin beantragt, festzustellen, dass es der Antragstellerin bis zur Entscheidung über die Hauptsache im Verfahren 5 K 1570/16.WI vorläufig gestattet ist, Sportwetten in Hessen zu veranstalten, ohne über eine von dem Antragsgegner erteilte Duldung zu verfügen. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Es sei unzutreffend, dass der Antragsgegner Polizei- oder Ordnungsbehörden damit beauftragt habe, Adressen und Namen von Franchisenehmern zu ermitteln. Der Eilantrag sei unzulässig, weil es am Rechtsschutzbedürfnis fehle. Entgegen ihren Behauptungen müsse sich die Antragstellerin keinem aufwändigen Verfahren unterziehen, um eine Duldung zu erhalten. Ihr seien erhebliche Erleichterungen eingeräumt, weil sie bereits die Mindestanforderungen erfüllt habe. Sie müsse auch nur dann mit einem Ordnungswidrigkeitenverfahren rechnen, wenn sie nach dem Stichtag ohne eine Duldungsverfügung tätig werde. Der Antrag sei auch unbegründet. Aus der zitierten Rechtsprechung ergebe sich gerade nicht, dass die Veranstaltung von Sportwetten ohne Erlaubnis legal sei. Deshalb fehle es dem Duldungsverfahren nicht an der Rechtsgrundlage. Selbst wenn nach dem zitierten Eilbeschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs aktuell tatsächlich keine Konzessionen erlangt werden könnten, könne daraus nicht geschlossen werden, dass das Konzessionsverfahren als endgültig gescheitert angesehen werden müsse. Außerdem sei der Erlaubnisvorbehalt weiter anwendbar. Durch die Duldungspflicht, die an die materiellen Voraussetzungen des Glücksspielstaatsvertrages gebunden sei, würden - entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 22.07.2014, Az.: 8 B 86/13) - die nachteiligen Folgen der gesetzlichen Erlaubnispflicht für die Dauer des Konzessionsverfahrens vermindert. Die Duldungspraxis knüpfe an die Regelung des § 9 Abs. 1 GlüStV an und finde dort ihre Rechtsgrundlage. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV finde Anwendung. Nach dem Stichtag 15.11.2016 könne unerlaubtes Glücksspiel legal nur mit der erforderlichen Duldungsverfügung angeboten werden. Darauf replizierte die Antragstellerin, man müsse von der Unanwendbarkeit des Konzessionsvorbehaltes für den Vollzug während des Stockens des Konzessionsverfahrens ausgehen. Die bloße Einführung eines Duldungsverfahrens ersetze kein Erlaubnisverfahren. Unionsrechtlich verbiete es sich, privaten Anbietern das Fehlen der gesetzlich vorgesehenen, aber derzeit nicht erlangbaren Erlaubnis entgegenzuhalten und rechtliche Belastungen daraus abzuleiten. Der Antragsgegner übergehe das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2016 und zitiere aus einem Nichtzulassungsbeschluss von 2014, dem im Übrigen keine Bestätigung für die Durchführung eines Duldungsverfahrens entnommen werden könne. § 9 Abs. 1 GlüStV, auf den sich der Antragsgegner berufe, gebe schon im Ansatz nichts für die Erteilung von Duldungen her. Ein Erlaubnisvorbehalt setze unionsrechtlich ein funktionierendes Erlaubnisverfahren voraus. Duldungen könnten ein solches Verfahren nicht ersetzen. Das bedeute, dass die Tätigkeit der Antragstellerin nicht als formell illegal eingeordnet werden dürfe. Darauf entgegnete der Antragsgegner, es sei unwahr, dass er durch eigene Ermittlungen bei den Wettvermittlungsstellen aktiv werde und die Anbieter zur Teilnahme am Duldungsverfahren zwingen wolle. Entgegen der Behauptung der Antragstellerin handele es sich bei dem Termin 15.11.2016 nicht um eine Ausschlussfrist. Regulierungswillige Anbieter, deren Antrag nicht vollständig, aber rechtzeitig eingereicht worden sei, müssten nicht mit Konsequenzen rechnen. Durch die Zustimmung des Anbieters zur Einsichtnahme des Regierungspräsidiums in die aktualisierten Unterlagen aus dem Konzessionsverfahren müssten alle Anbieter, die die Mindestvoraussetzungen erfüllt haben, gerade nicht alle Unterlagen erneut vorlegen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten (und nur aus wenigen Seiten bestehenden) Behördenakte des Antragsgegners Bezug genommen. II. Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin kann ein Rechtsschutzbedürfnis an der begehrten Feststellung geltend machen, denn sie gehört zu dem Kreis der Konzessionsbewerber, die vom Antragsgegner auf das neu eingeführte Duldungsverfahren und auf die Konsequenzen, die sich aus einer Nichtteilnahme ergeben, hingewiesen wurden. Um die von ihr im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Rechte auf Verbreitung ihres Sportwettangebotes in Hessen (sei es terrestrisch oder online) zu sichern, ohne neben dem Konzessionsverfahren noch ein weiteres Duldungsverfahren durchlaufen und unter Umständen mit Sanktionsmaßnahmen rechnen zu müssen, kann sie im Rahmen des § 123 Abs. 1 VwGO ein Feststellungsinteresse geltend machen. Dass an ihren beim Regierungspräsidium zu stellenden Duldungsantrag weniger zusätzliche Anforderungen gestellt werden, weil sie bereits die vom Antragsgegner geforderten Mindestvoraussetzungen im Konzessionsverfahren erfüllt hat und sie deshalb das Duldungsverfahren möglicherweise mit geringerem Aufwand als ein anderer Konzessionsbewerber durchführen könnte, beseitigt das Feststellungsinteresse nicht. Der Antrag ist auch begründet. Er ist gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet. Denn das Duldungsverfahren wurde vom Antragsgegner konzipiert, er hat die Konzessionsbewerber über die Möglichkeit, eine Duldungsverfügung zu erlangen, informiert und sich am vorliegenden Eilverfahren inhaltlich beteiligt. Das Regierungspräsidium Darmstadt wird zur Durchführung des Verfahrens im Auftrag des Antragsgegners tätig, ohne aber die Entscheidungskompetenz darüber zu besitzen, ob das Duldungsverfahren durchgeführt wird oder nicht. Damit gilt die allgemeine Regelung des § 16 Abs. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG), anderweitige Zuständigkeitsregelungen für diesen konkreten Fall sind nicht ersichtlich. Der Antrag ist auch nicht auf eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Denn ausdrücklich begehrt die Antragstellerin nur eine vorläufige Regelung bis zur Entscheidung über ihre Klage. Ein Anordnungsgrund liegt zweifellos vor, es besteht Eilbedürftigkeit. Denn nach dem eindeutigen Wortlaut des Merkblattes zu den Voraussetzungen für eine Duldung " sind die nachstehend aufgeführten Unterlagen spätestens bis zum 15. November 2016 vorzulegen". Weiter heißt es unter Verweis auf § 18 Abs. 1 Nr. 3 HGlüG: "Sollten die o. a. Unterlagen nicht bis zur genannten Frist vorliegen, müssen Sie mit der Untersagung Ihres Angebots innerhalb Hessens und der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitsverfahrens rechnen". Danach reicht es nicht aus, dass der jeweilige Antragsteller die Erteilung einer Duldung beantragt, sondern er muss auch bis zum Stichtag alle notwendigen Unterlagen vorgelegt haben, weil ihm ansonsten ein Untersagungsverfahren droht. Es besteht auch ein Anordnungsanspruch. Denn das neu eingeführte Duldungsverfahren schränkt die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) der Antragstellerin unzulässig ein, ohne dass es dafür eine gesetzliche Grundlage gäbe. Ein Duldungsverfahren der hier vorliegenden Art ist weder im Glücksspielstaatsvertrag 2012 (GlüStV) noch im Hessischen Glücksspielgesetz vorgesehen. Eine Duldung ist weder eine Erlaubnis nach § 4 GlüStV noch kann das Verfahren auf § 9 GlüStV gestützt werden. Es handelt sich nämlich nicht um eine Anordnung im Einzelfall oder um eine der Vollstreckung zuzuordnende Regelung im Sinne von § 9 Abs. 2 GlüStV. Eine Maßnahme im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung würde einen auf Untersagung gerichteten Grundverwaltungsakt voraussetzen, dessen Vollstreckung dann - im Wege der Duldung - zeitweise ausgesetzt werden könnte. Entsprechend hat das OVG Rheinland-Pfalz (Beschl. v. 26.01.2016), Az.: 6 E 11140/15) "die glücksspielaufsichtsbehördliche Duldung der Sportwettvermittlung" als Zusicherung, vorerst auf den Erlass einer Untersagungsverfügung zu verzichten, ausgelegt. Eine Untersagungsverfügung dürfte aber derzeit gegenüber der Antragstellerin nicht ergehen. Denn diese hat - wie das Gericht mit Urteil vom 15.04.2016 (Az.: 5 K 1431/14.WI) festgestellt hat - einen Anspruch auf Erteilung einer Konzession, weil sie alle Mindestvoraussetzungen erfüllt hat und (nur) im verfassungs- und europarechtswidrigen Auswahlverfahren nicht zu den 20 Besten gehörte. Da nach Auffassung des Gerichts die Vorschrift des § 10 a Abs. 3 GlüStV i. V. m. § 4 a Abs. 3 Satz 1 GlüStV wegen der nicht gerechtfertigten Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit unangewendet bleiben muss, ist das Angebot der Antragstellerin genehmigungsfähig. Eine Untersagung setzt hingegen ein unerlaubtes und materiell nicht erlaubnisfähiges Angebot voraus. So liegt der Fall hier aber gerade nicht. In der aktuellen Entscheidung vom 15.06.2016, Az.: 8 C 5.15, hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass das Fehlen einer Erlaubnis weder strafrechtlich sanktioniert werden noch eine Untersagungsverfügung begründen kann, wenn das Konzessionsverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch - wie hier - ein staatliches Sportwettenmonopol weiterbesteht (vgl. dazu auch Hess. VGH, Beschluss vom 26.08.2016, Az.: 8 A 2074/10; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 09.06.2016, Az.: 4 B 860/15 und 4 B 1437/15). Hinzu kommt, dass die Annahme des Antragsgegners, er sei durch die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16.10.2015 im Verfahren 8 B 1028/15 (zu 5 L 1453/14.WI) gehindert, Sportwettenkonzessionen zu vergeben, nicht (mehr) zutrifft. Zum einen hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof im oben genannten Eilverfahren die Beschwerde gegen den Ausspruch des Verwaltungsgerichts, bis zu dessen Entscheidung im Verfahren 5 K 1467/14.WI die Erteilung von Konzessionen die 20 Beigeladenen (= die vom Antragsgegner ausgewählten Bewerber) zurückzustellen, zurückgewiesen, ohne eine weitergehende Verpflichtung des Antragsgegners auszusprechen; zum anderen hat das Verwaltungsgericht mittlerweile am 31.10.2016 ein Urteil in diesem zum Eilverfahren 5 L 1453/14.WI gehörenden Hauptsacheverfahren verkündet (Az.: 5 K 1467/14.WI). Damit sind die Rechtswirkungen aus dem Eilbeschluss beendet. Fehlt es damit einerseits an den Voraussetzungen einer Untersagung und erfüllt die Antragstellerin andererseits alle Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession, gibt es weder eine Rechtsgrundlage noch eine Rechtfertigung für ein nochmaliges Verwaltungsverfahren, nunmehr gerichtet auf die Erteilung einer auf das Land Hessen beschränkten Duldung, einem eindeutigen Minus gegenüber einer Erlaubnis in Form einer bundesweiten Konzession. Im Übrigen ist das vom Antragsgegner aufgelegte Duldungsverfahren weder transparent noch diskriminierungsfrei ausgestaltet. Es mangelt schon an einer öffentlichen Bekanntmachung, die es interessierten Wirtschaftsteilnehmern ermöglichen würde, von dem Duldungsverfahren und den Duldungsvoraussetzungen Kenntnis zu erlangen. Aus den vorgelegten Unterlagen und dem Vortrag der Beteiligten lässt sich nur entnehmen, dass der Antragsgegner bestimmte, bereits bekannte Bewerber per Mail informiert und auf die Internetseite des Regierungspräsidiums Darmstadt verwiesen hat. Worauf - neben der möglichen Bezugnahme auf die bereits im Konzessionsverfahren vorgelegten Unterlagen - die Forderung nach weiteren Bescheinigungen und Erklärungen beruht, wird vom Antragsgegner nicht dargelegt, die Höhe der nun geforderten Sicherheitsleistung wird nicht begründet. Auch dadurch wird das Transparenzgebot verletzt. Weiterhin erscheint das Duldungsverlangen gegenüber der Antragstellerin unverhältnismäßig. Das betrifft sowohl die Ausgestaltung des Verfahrens als auch seine vorgesehene Ausführung. Die Antragstellerin hat das bundesweite Konzessionsverfahren absolviert, der Antragsgegner hat ihr die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen durch die Einladung zur zweiten Verhandlungsrunde und im Bescheid vom 02.09.2014 bestätigt. Die Länge und das Scheitern des Auswahlverfahrens hat die Antragstellerin nicht zu vertreten. Sie könnte grundsätzlich eine bundesweit gültige Konzession erlangen. Nunmehr sollen offenkundig die Mindestvoraussetzungen erneut vom Regierungspräsidium überprüft werden, sonst würde die Zustimmung zur Vorlage der beim Antragsgegner geführten Unterlagen an das Regierungspräsidium keinen Sinn machen und es würde die Bezugnahme auf den Bescheid vom 02.09.2014 ausreichen. Zusätzlich werden weitere Unterlagen verlangt, und das für ein Verfahren, das rein auf Verwaltungsebene und nur für Hessen etabliert wurde. Die Teilnahme an einem solchen rechtlich bedenklichen Verfahren kann von der Antragstellerin jedenfalls derzeit nicht verlangt werden, die Nichtteilnahme kann ordnungsbehördliche Maßnahmen nicht rechtfertigen. Zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes war es ausreichend, den Ausspruch im Eilverfahren auf die Feststellung einer fehlenden Verpflichtung zur Teilnahme am Duldungsverfahren zu beschränken (vgl. dazu Kopp/Schenke, § 123 VwGO, Rn. 28). Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert wurde nach § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziffer 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit bestimmt und wegen der geringeren Bedeutung des Eilverfahrens um die Hälfte reduziert.