1 S 1722/10

Zulässigkeit von Bürgerbegehren gegen einstigen Rahmenplan bei konkreterer Folgeplanung (Schlossbergtreppe) • Ein Bürgerbegehren ist auch dann zulässig, wenn es sich gegen ein zuvor gefasstes grundsätzlichen Rahmenbeschluss richtet, sofern dieser nur einen einleitenden, die weitere Planung eröffnenden Grundsatzbeschluss darstellt und sich das Für und Wider erst in späteren Planungsstadien einigermaßen verlässlich beurteilen lässt. • Die Sechswochenfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO entfaltet Sperrwirkung nur gegenüber Bürgerbegehren, die sich gegen einen bereits abschließend und konkret entschieden Beschluss richten; sie greift nicht bei weichenstellenden Grundsatzbeschlüssen ohne abschließende Festlegungen. • Im einstweiligen Rechtsschutz kann vorläufig festgestellt werden, dass ein Bürgerbegehren zulässig ist, wenn aufgrund der Sachlage mit hoher Wahrscheinlichkeit eine spätere gegenteilige Entscheidung in der Hauptsache ausgeschlossen ist und ohne die Feststellung durch Vollendung von Tatsachen die Rechte der Bürgerschaft praktisch wirkungslos würden. • Bei drohender Schaffung vollendeter Tatsachen durch unmittelbar bevorstehenden Baubeginn rechtfertigt dies einen über das übliche Maß hinausgehenden Grad an Glaubhaftmachung für Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund. • Die Bürgerschaft muss nicht bereits in einem frühen, unklaren Planungsstadium gegen ein Vorhaben vorgehen; bürgerschaftliches Engagement ist erst in einem Stadium zu erwarten, in dem sich das Für und Wider einigermaßen verlässlich beurteilen lässt. Die Antragsteller reichten am 19.01.2010 ein Bürgerbegehren ein mit dem Ziel, die Errichtung einer Treppe zum Schlossberg bzw. zur Burg Hohennagold zu verhindern. Die Gemeinde lehnte die Durchführung eines Bürgerentscheids ab mit der Begründung, das Begehren richte sich gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 22.07.2008 und sei nicht innerhalb der in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO vorgesehenen sechs Wochen eingereicht worden. Das Regierungspräsidium bestätigte diese Sicht im Widerspruchsbescheid. Die Antragsteller erklärten, die Entscheidung des Gemeinderats vom Juli 2008 habe nur die Vorplanung betroffen; erst jetzt sei die Planung so weit fortgeschritten, dass das Für und Wider abschließend zu beurteilen sei. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe lehnte eine einstweilige Feststellung der Zulässigkeit ab; der VGH änderte diese Entscheidung und stellte vorläufig die Zulässigkeit fest. • Zulässigkeit der Beschwerde: Beschwerden sind fristgerecht und begründet, formelle Voraussetzungen nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO sind erfüllt. • Grundsatz der vorläufigen Feststellung: Nach neuerer Rechtsprechung ist eine vorläufige gerichtliche Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im einstweiligen Rechtsschutz zulässig und kann die Position der Antragsteller stärken. • Prüfungsmaßstab im Eilverfahren: Die vorläufige Feststellung kommt nur in Betracht, wenn die Zulässigkeit mit so hoher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung in der Hauptsache praktisch ausgeschlossen erscheint und Verzögerung zu einer Erledigung des Begehrens führen würde. • Anordnungsgrund wegen drohender Vollendung: Es liegt ein Anordnungsgrund vor, weil nach Vortrag der Antragsteller mit Baubeginn unmittelbar nach Erteilung der naturschutzrechtlichen Befreiung zu rechnen ist; ein späterer Erfolg in der Hauptsache wäre durch vollendete Tatsachen in seiner Wirksamkeit gefährdet. • Anordnungsanspruch und Glaubhaftmachung: Die Antragsteller haben Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht; der erforderliche Grad der Glaubhaftmachung wurde erreicht (§ 123 VwGO i.V.m. § 920 ZPO). • Rechtsnatur des Gemeinderatsbeschlusses vom 22.07.2008: Der Rahmenplan war ein weichenstellender, einleitender Grundsatzbeschluss, der die nähere Ausgestaltung offengelassen hat; daher entfaltet er nicht die Sperrwirkung des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO gegenüber einem späteren, konkreteren Bürgerbegehren. • Sachliche Voraussetzungen des Bürgerbegehrens: Die Errichtung der Treppe ist eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde; das Bürgerbegehren enthält die erforderliche Frage, eine Begründung und ausreichend viele Unterschriften (2.830). • Schutz bürgerschaftlicher Mitgestaltung: Die Bürgerschaft muss nicht bereits gegen erste, noch unklare Planungsstufen vorgehen; erst in einem Stadium, in dem sich das Für und Wider einigermaßen verlässlich beurteilen lässt, ist ein Bürgerbegehren zulässig. • Verhältnismäßigkeit und Regelungszweck: Die Regelungszwecke der Ausschlussfrist (Sparsamkeit, Effizienz) stehen der Zulässigkeit nicht entgegen, weil noch kein Baubeginn stattgefunden hatte und nur Planungsaufwand angefallen war. • Kosten- und Streitwertentscheidung: Kosten trägt die Antragsgegnerin; Streitwert wird festgesetzt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abgeändert und im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festgestellt, dass das am 19.01.2010 eingereichte Bürgerbegehren zulässig ist. Das Bürgerbegehren richtet sich nicht gegen einen bereits abschließend bestimmten Gemeinderatsbeschluss, sondern gegen ein Vorhaben, dessen konkrete Ausgestaltung erst in späteren Planungsstadien erkennbar wurde; deshalb entfaltet der Beschluss vom 22.07.2008 keine Sperrwirkung nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO. Wegen der akuten Gefahr der Schaffung vollendeter Tatsachen durch unmittelbar bevorstehenden Baubeginn ist die vorläufige Feststellung gerechtfertigt. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen zu tragen; der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wurde auf 5.000 EUR festgesetzt.