20 B 22.29, 20 B 22.30

Leitsatz: 1. Die Mitteilung des Gesundheitsamtes, dass ein Betroffener aufgrund eines engen Kontakts zu einem bestätigten Fall von COVID-19 nach den aktuellen Kriterien des Robert Koch-Instituts Kontaktperson der Kategorie I gewesen ist und daher nach der Allgemeinverfügung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 18. August 2020 der Absonderungspflicht unterliegt, ist eine Sachentscheidung in der Form eines Verwaltungsaktes nach Art. 35 Satz 1 BayVwVfG und keine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO. (Rn. 38) 2. Die Feststellung eines Ansteckungsverdachtes im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG zur Begründung einer Absonderungspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG stellt regelmäßig einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG dar, welcher ein Feststellungsinteresse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründet. (Rn. 42) 3. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG schließt als lex specialis die Anwendung der Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG aus. (Rn. 46) 4. Bei der Prüfung eines Ansteckungsverdachtes im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2, § 2 Nr. 7 IfSG ist den Infektionsschutzbehörden kein Beurteilungsspielraum eingeräumt. (Rn. 77) 5. Unsicherheiten bei der Beurteilung eines Gefahrenverdachtes, welche auf Ermittlungsdefizite der Gesundheitsbehörde zurückzuführen sind, gehen zu deren Lasten. (Rn. 79) 1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 26. April 2021 wird geändert. Es wird festgestellt, dass die Isolationsanordnungen des Beklagten vom 3. November 2020 rechtswidrig waren. 2. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte. 3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten. 4. Die Revision wird zugelassen. Die zulässige Berufung ist begründet. 1. Die Berufung ist zulässig. Die Berufung wurde innerhalb der Berufungsbegründungsfrist fristgemäß begründet. Die Berufung ist mit dem in § 124a Abs. 3 S. 4 VwGO erforderlichen Inhalt innerhalb eines Monats nach der Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen (§ 124a Abs. 3 S. 1 VwGO). Die Frist ist nur gewahrt, wenn die vollständige Begründung fristgerecht beim Oberverwaltungsgericht eingeht (§ 124a Abs. 3 Satz 2 VwGO). Der Beschluss über die Zulassung der Berufung wurde dem Bevollmächtigten der Kläger ausweislich des Empfangsbekenntnisses am 12. Januar 2022 zugestellt. Die Einmonatsfrist endete damit gem. § 57 Abs. 2 VwGO, §§ 222 Abs. 1 und ZPO, §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB mit Ablauf des Montages, dem 14. Februar 2022. Der Eingang der Begründung an diesem Tag war damit noch fristgerecht. Der Berufungsbegründung lässt sich im ausreichendem Maße auch ein Berufungsantrag entnehmen. Die Berufungsbegründung muss nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Hier haben die Kläger als Berufungskläger innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils des Verwaltungsgerichts keinen ausdrücklichen Berufungsantrag gestellt. Daraus ergibt sich indes nicht die Unzulässigkeit der Berufung. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO verlangt nicht, dass ein ausdrücklicher Antrag gestellt wird. Dem Antragserfordernis wird regelmäßig entsprochen, wenn in dem einzureichenden Schriftsatz hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, dass, in welchem Umfang und weshalb der Berufungsführer an der Durchführung des zugelassenen Berufungsverfahrens festhalten will (BVerwG, U.v. 9.3.2005 - 6 C 8.04 - juris m.w.N.). Es genügt, wenn das Ziel des Rechtsmittels aus der Tatsache seiner Einlegung allein oder in Verbindung mit den während der Rechtsmittelfrist abgegebenen Erklärungen erkennbar ist (BVerwG, U.v. 21.9.1979 - 7 C 7.78 - BVerwGE 58, 299 ). Dies ist hier der Fall. Aus der Berufungsbegründung ergibt sich zweifelsfrei, dass die Kläger das Berufungsverfahren durchführen wollen, weil sie die Quarantäneanordnung für rechtswidrig erachten und nach deren Erledigung die Feststellung deren Rechtswidrigkeit begehren. 2. Die Berufung ist auch begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts wird geändert, weil die von den Klägern erhobenen Klagen zulässig und begründet sind. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht dann, wenn sich ein angefochtener Verwaltungsakt durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, sofern der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Die Bescheide des Beklagten vom 3. November 2020 waren rechtswidrig (dazu b) und die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung (dazu a). a) Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) zulässig. Bei den Mitteilungen des Beklagten handelt es sich um anfechtbare Verwaltungsakte im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, und die Kläger besitzen das erforderliche Interesse an der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit der ihnen gegenüber ergangenen Absonderungsmitteilungen. aa) Gegenstand des Berufungsverfahrens sind die Bescheide des Beklagten vom 3. November 2020, in denen mitgeteilt wurde, dass die Kläger aufgrund eines engen Kontakts zu einem bestätigten Fall von COVID-19 nach den aktuellen Kriterien des Robert Koch-Instituts Kontaktpersonen der Kategorie I seien und daher nach der Allgemeinverfügung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 18. August 2020 eine häusliche Isolation der Kläger für die Zeit vom 29. Oktober 2020 bis zum 9. November 2020 gelte. Nicht Gegenstand ist hingegen mangels Anfechtung durch die Kläger die Allgemeinverfügung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 18. August 2020, Az. GZ6a-G8000-2020/572, geändert durch Bekanntmachung vom 29. September 2020, Az. G5ASz-G8000-2020/122-622. Bei den Mitteilungen handelt es sich um Verwaltungsakte im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG (BayVGH, B.v. 6.11.2020 - 20 CS 20.2573 - BeckRS 2020, 29937, B.v. 7.10.2021 - 25 CS 21.1942 - juris). Weder an dem Regelungscharakter noch an der Außenwirkung bestehen Zweifel. Durch die Mitteilung des Gesundheitsamtes wird entsprechend der Allgemeinverfügung des Beklagten die Eigenschaft als Kontaktperson der Kategorie I zur Begründung eines Ansteckungsverdachts im Sinne der § 30 Abs. 1, § 2 Nr. 7 IfSG anhand der abstrakten Kriterien der Allgemeinverfügung in Verbindung mit den jeweils geltenden Empfehlungen des Robert Koch-Institutes konkretisiert und festgestellt. Damit handelt es sich um eine selbständige - die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Person betreffende - Sachentscheidung, so dass deren Anfechtbarkeit nicht nach § 44a VwGO ausgeschlossen ist (BayVGH, B.v. 7.10.2021 - 25 CS 21.1942 - juris). Behördliche Verfahrenshandlungen nach § 44a VwGO sind - ungeachtet dessen, ob sie Verwaltungsaktcharakter haben oder nicht - behördliche Handlungen, die im Zusammenhang mit einem begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren stehen und der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dienen (Hoppe in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 44a Rn. 6; BVerwG, B.v. 14.3.2019 - 2 VR 5.18 - juris). Der Ausschluss selbständiger Rechtsbehelfe beschränkt sich grundsätzlich auf solche Maßnahmen, die Teil eines konkreten Verwaltungsverfahrens sind, ohne selbst Sachentscheidung zu sein, ohne also ihrerseits in materielle Rechtspositionen einzugreifen (BVerwG, U.v. 1.9.2009 - 6 C 4.09 - BVerwGE 134, 368). Davon kann hier keine Rede sein, weil die die Eigenschaft als Kontaktperson der Kategorie I nach den Kriterien des Robert Koch-Instituts feststellende Mitteilung unmittelbar die Absonderungspflicht der Allgemeinverfügung auslöst. bb) Die Kläger besitzen auch ein Feststellungsinteresse. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein und sich insbesondere aus den Gesichtspunkten der konkreten Wiederholungsgefahr, der Rehabilitierung, der schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigung sowie der Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Schadensersatzanspruch ergeben. Die gerichtliche Feststellung muss geeignet sein, die betroffene Position des Klägers zu verbessern (BVerwG, U.v. 17.11.2016 - 2 C 27.15 - BVerwGE 156, 272 Rn. 13 m.w.N.). Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist ein berechtigtes Feststellungsinteresse jedenfalls wegen eines schwerwiegenden Eingriffs in das Grundrecht der Kläger aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG zu bejahen. Bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen ist im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerwG, U. v. 12.11.2020 - 2 C 5.19 - BVerwGE 170, 319). Um einen gewichtigen, sich typischerweise kurzfristig erledigenden Grundrechtseingriff handelt es sich bei den Absonderungsanordnungen. Denn die grundsätzlich erforderliche Befristung einer Quarantäne beschränkt sich regelmäßig auf die Dauer des Krankheits- bzw. Ansteckungsverdachts und damit auf einen so kurzen Zeitraum, dass wirksamer gerichtlicher Rechtsschutz in der Hauptsache - den Art. 19 Abs. 4 GG aber grundsätzlich gebietet (vgl. nur BVerfG, B.v. 22.11.2016 - 1 BvL 6/14 u.a. - juris Rn. 25 ff.; vgl. auch Sachs in Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 19 Rn. 146a) - nicht mehr zu erlangen ist. Bei der Quarantäneanordnung handelt es sich um einen erheblichen Eingriff in die Freiheitsgrundrechte der Kläger aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. VG Koblenz, U.v. 10.1.2022 - 3 K 385/21.KO - BeckRS 2022, 2814). Absonderungsanordnungen stellen wie Ausgangssperren jedenfalls Freiheitsbeschränkungen dar (vgl. hierzu BVerfG, B.v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 - juris Rn. 240 f., a.A. wohl BayVerfGH, E.v. 23.11.2020 - Vf. 59-VII-20 - juris Rn. 42 f.). Der auf die Betroffenen wirkende psychische Zwang ist bei der Absonderungsanordnung aufgrund der Bußgeldandrohung des § 73 Abs. 1a Nr. 6 IfSG mit einer Geldbuße bis zu 25.000 Euro (§ 73 Abs. 2 IfSG), der drohenden Zwangsunterbringung nach § 30 Abs. 2 IfSG bei Verstößen gegen die Absonderung und der weitgehend fehlenden sachlichen und/oder zeitlichen Durchbrechung des grundsätzlichen Ausgangsverbots als hoch zu bewerten, denn Kontaktpersonen der Kategorie I, Verdachtspersonen und positiv getestete Personen durften während der gesamten, i.d.R. bis zu vierzehn Tage umfassenden Zeit der Isolation die Wohnung nicht ohne ausdrückliche Zustimmung des Gesundheitsamtes verlassen. Lediglich der zeitweise Aufenthalt in einem zur Wohnung gehörenden Garten, einer Terrasse oder eines Balkons war ohne eine vorherige Zustimmung des Gesundheitsamtes allein gestattet (vgl. Nrn. 2.1 bis 2.5 der Allgemeinverfügung). Ob diese Einschränkungen sogar für die Annahme einer Freiheitsentziehung i.S.d. Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG genügen und damit dem Richtervorbehalt unterliegen (so Nr. 7.3.2.7 des Berichts des Sachverständigenausschusses nach § 5 Abs. 9 IfSG), kann dahinstehen, da bereits eine Freiheitsbeschränkung einen schweren Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG darstellt. Deshalb kommt es auch nicht mehr darauf an, ob die Eingriffe in die Grundrechte der Kläger aus Art 6 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. hierzu BVerfG, B.v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 - a.a.O.) als schwerwiegend zu beurteilen sind. Das erforderliche Feststellungsinteresse fehlt nicht deshalb, weil der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass die in § 30 Abs. 1 IfSG geregelte Absonderung die Freiwilligkeit des Betroffenen und damit seine „Einsicht in das Notwendige“ voraussetzt (BT-Drs. 14/2530 S. 75). Damit wird lediglich zum Ausdruck gebracht, dass freiheitsentziehende (Zwangs-)Maßnahmen nach § 30 Abs. 2 IfSG nur zulässig sind, wenn der Betroffene den seine Absonderung betreffenden Anordnungen nicht nachkommt oder nach seinem bisherigen Verhalten anzunehmen ist, dass er solchen Anordnungen nicht ausreichend Folge leisten wird. An dem bindenden Charakter einer Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ändert dieser Umstand nichts, dient diese doch auch als Grundlage für ggf. erforderliche Zwangsmittel und freiheitsentziehemde Maßnahmen nach § 30 Abs. 2 IfSG. In jedem Fall ist den Klägern wegen der Besonderheiten ihres Falles ein entsprechendes Feststellungsinteresse zuzubilligen. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die unterbliebene inhaltliche Überprüfung der Mitteilungen vom 3. November 2020 vorliegend nicht auf die Eigenart der zur Überprüfung gestellten Maßnahme zurückzuführen ist, sondern der Tatsache geschuldet war, dass die Anträge der Kläger im einstweiligen Rechtsschutz erst am Freitag, den 6. November 2020 (10.44 Uhr), d.h. drei Tage vor Ablauf der häuslichen Isolation am Montag, den 9. November 2020, gestellt wurden. War das Verwaltungsgericht jedoch der Rechtsmeinung, dass eine spätere Überprüfung der Maßnahmen in einem Hauptsacheverfahren unterbleiben kann, wäre es in Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zumindest verpflichtet gewesen, auch in der kurzen Zeit und am Wochenende eine Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren herbeizuführen. Weil dies unterblieben ist, ist den Klägern auch deswegen ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit zuzubilligen. b) Die Klage ist auch begründet, denn die Bescheide des Beklagten waren rechtswidrig und hatten die Kläger jedenfalls in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Satz 1 VwGO). Maßgeblich für diese Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage während der Geltungsdauer der Quarantäneanordnung. aa) Rechtsgrundlage der Mitteilungsbescheide an die Kläger ist § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG. Ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist ausgeschlossen, weil § 30 IfSG lex specialis ist (BVerwG, B.v. 31.3.2022 - 1 WB 37.21 - juris Rn. 31; a.A. wohl im Rahmen seines Prüfungsmaßstabs noch BayVerfGH, E.v. 23.11.2020 - Vf. 59-VII-20 - BeckRS 2020, 32354 Rn. 33). Danach kann bei sonstigen (vgl. Satz 1) Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgen, befolgen können oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährden. Die Mitteilungen des Beklagten stellten gegenüber den Klägern allerdings lediglich fest, dass sie Kontaktpersonen der Kategorie I sind und damit ansteckungsverdächtig hinsichtlich einer Infektion mit SARS-CoV-2. Weitergehende Regelungen wollte das Gesundheitsamt nicht treffen, sondern verwies auf die Allgemeinverfügung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 18. August 2020, geändert durch Bekanntmachung vom 29. September 2020. Ein Ansteckungsverdächtiger ist nach der Regelung des § 2 Nr. 7 IfSG eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. § 2 Nr. 7 IfSG (Ansteckungsverdächtiger) definiert damit eine Gefahrenverdachtslage, also einen Sachverhalt, bei dem zwar objektive Anhaltspunkte für eine Gefahr (Aufnahme und darauf beruhende Möglichkeit der Weiterverbreitung von Krankheitserregern) sprechen, die aber eine abschließende Beurteilung der Gefahrensituation nicht ermöglichen. Der Ansteckungsverdacht i. S. von § 2 Nr. 7 IfSG stellt im Rahmen des § 30 IfSG die geringsten Anforderungen an den Gefahrensachverhalt. Die Vermutung, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss naheliegen. Eine bloß entfernte Wahrscheinlichkeit genügt nicht. Demzufolge ist die Feststellung eines Ansteckungsverdachts nicht schon gerechtfertigt, wenn die Aufnahme von Krankheitserregern nicht auszuschließen ist (anders die abweichende Formulierung in § 1 Abs. 2 Nr. 7 TierSG zur Legaldefinition des ansteckungsverdächtigen Tieres). Andererseits ist auch nicht zu verlangen, dass sich die Annahme „geradezu aufdrängt“. Erforderlich und ausreichend ist, dass die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, wahrscheinlicher ist als das Gegenteil. Für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr gilt allerdings kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Es ist sachgerecht, einen am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten „flexiblen“ Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zu Grunde zu legen. Ob gemessen daran ein Ansteckungsverdacht i. S. von § 2 Nr. 7 IfSG zu bejahen ist, beurteilt sich unter Berücksichtigung der Eigenheiten der jeweiligen Krankheit und der verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen sowie anhand der Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und über deren Empfänglichkeit für die Krankheit (vgl. zum Ganzen BVerwG, U.v. 22.3.2012 − 3 C 16.11 − BVerwGE 142, 205). Allerdings setzt die Feststellung eines Ansteckungsverdachts nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich voraus, dass die Behörde zuvor Ermittlungen zu infektionsrelevanten Kontakten des Betroffenen angestellt hat; denn ohne aussagekräftige Tatsachengrundlage lässt sich nicht zuverlässig bewerten, ob eine Aufnahme von Krankheitserregern anzunehmen ist. Die Ermittlungspflicht der Behörde folgt bereits aus dem allgemein für das Verwaltungsverfahren geltenden Untersuchungsgrundsatz (vgl. Art. 24 Abs. 1 BayVwVfG). Sie lässt sich darüber hinaus aus § 25 Abs. 1 IfSG ableiten. Nach dieser Bestimmung stellt das Gesundheitsamt die erforderlichen Ermittlungen insbesondere über Art, Ursache, Ansteckungsquelle und Ausbreitung der Krankheit an, wenn Anhaltspunkte für einen Krankheits-, Krankheitsverdachts-, Ansteckungsverdachts- oder Ausscheidungsfall vorliegen. Zur Systematik von § 25 und § 28 IfSG heißt es in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich, dass vor der Anordnung von Schutzmaßnahmen regelmäßig Ermittlungen angestellt werden müssen, um die Annahme eines Krankheits- oder Ansteckungsverdachts abzusichern (BT-Dr 8/2468, S. 26; vgl. auch BVerwG, U.v. 22.3.2012 − 3 C 16.11 − BVerwGE 142, 205). Dass hier solche Ermittlungen durchgeführt wurden, ist nicht ersichtlich. Die von den Klägern angefochtenen Mitteilungen sind lediglich mit dem Kontakt zu einer infizierten Person im Rahmen des Klassenverbandes begründet. Die im Internet veröffentlichten Empfehlungen des Robert Koch-Instituts „Kontaktpersonen-Nachverfolgung bei einer Infektion mit Sars-CoV-2“ (Stand: 19.10.2020) sahen zwar „optional“ vor, dass Personen in relativ beengter Raumsituation oder schwer zu überblickender Kontaktsituation mit dem bestätigten COVID-19-Fall (z.B. Schulklassen, Gruppenveranstaltungen) unabhängig von der individuellen Risikoermittlung Kontaktpersonen der Kategorie I sein konnten. Dies bedeutet aber nicht, dass sich aus den Empfehlungen in jeder Kontaktsituation im Klassenzimmer ohne weiteres und zwingend eine Einstufung als Kontaktperson I ergeben hätte. In der Empfehlung hieß es im hier maßgeblichen Zeitraum: „2.1. Kontaktpersonen der Kategorie I (höheres Infektionsrisiko): Kontaktpersonen werden in folgenden zwei Situationen in die Kategorie 1 eingruppiert: A. Enger Kontakt ( möglich, solange /TI unter 50/100.000 und relativ stabil und es sich um den ersten Fall in einer Schule handelt (zumindest nicht mehrere Klassen oder mehrere Ausbrüche hintereinander aufgetreten sind.) Eventuell könnte man es sich überlegen unter ständigem Maskentragen im Fall 1 nur unmittelbare Banknachbarn 14 Tage zu quarantänisieren, den Rest bereits nach 2 negativen Test wieder in die Schule gehen zu lassen, wenn der Lehrer dann auch wieder zur Verfügung steht und andere längere Kontakte in den Pausen, auf den Gängen und auf dem Schulweg ausgeschlossen sind, was eher selten sein dürfte. Anders wäre es, wenn FFP2-Masken ohne Ventil getragen würden; dies dürfte aber kaum der Fall sein. In solchen Fällen bitte nochmals Rücksprache.“ Unter Heranziehung dieser Maßstäbe ging das Gesundheitsamt entsprechend seiner Stellungnahme an das Verwaltungsgericht mit Schriftsatz vom 11. November 2020 bei dem Erlass der Absonderungsanordnungen gegenüber den Klägern davon aus, dass, nachdem der Tagesinzidenzwert im Landkreis Dillingen a.d. Donau am 3. November 2020 bei 147,06 gelegen habe und weitere Steigerungen zu erwarten gewesen seien, entsprechend der Alternative 1 nach dem Auftreten eines bestätigten COVID-19 Falles in der Klasse der Kläger eine 14-tägige Quarantäne für die gesamte Klasse und damit auch für die Kläger verfügt worden sei, da sie als Kontaktpersonen der Kategorie l eingestuft worden seien. Diese Begründung ist jedoch nicht tragfähig. Die Höhe der 7-Tages-Inzidenz in einem Landkreis ist bereits wenig geeignet, die Wahrscheinlichkeit einer situationsgebundenen Infektionsgefahr einzuschätzen und letztlich den situationsgebundenen Ansteckungsverdacht zu begründen. Die Inzidenz beschreibt Mengen von Zugängen (Inzidenzfälle) in einen Bestand von Kranken/Betroffenen (Prävalenz). Damit ist sie wesentlich für die Betrachtung und Bewertung von Risiken (s. Risiko) in einer Bevölkerung (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/Gesundheitsmonitoring/Gesundheitsberichterstattung/Glossar/gbe_glossar_catalog.html?cms_lv2=3686288). Die allgemeine Inzidenz in der Bevölkerung eines Landkreises ist damit nicht geeignet, im Rahmen einer Einzelfallentscheidung im Sinne des Art. 35 BayVwVfG die Wahrscheinlichkeit des Ansteckungsverdachts aller Schüler einer Klasse in einer Kontaktsituation mit einer Mitschülerin oder einem Mitschüler zu beschreiben. Es drängt sich vielmehr der Eindruck auf, dass hier im Rahmen der Gefahrenvorsorge gehandelt wurde. Elemente der Gefahrenvorsorge haben bei der Einschätzung des Gefahrenverdachtes und damit des Ansteckungsverdachts aber außer Betracht zu bleiben (BVerwG, U.v. 3.7.2002 - 6 CN 8.01 - NVwZ 2003, 95). Entsprechend der o.g. Empfehlungen des RKI hätte das Gesundheitsamt vielmehr risikoerhöhende Umstände wie die Infektiosität des Quellfalls, die Länge des Aufenthalts der Schüler im Klassenraum, die Intensität der Partikelemission, die Enge des Raumes und den Mangel an Frischluftzufuhr sowie das Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung in Erwägung ziehen müssen. Denn auch die Empfehlungen des Robert Koch-Instituts („optional“) gehen nicht von einem Automatismus der Absonderungspflicht für alle sich in einem Klassenraum befindenden Schüler aus. Letztlich ist auch entscheidend, dass ausweislich der Erklärung der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung keine tatsächlichen Erkenntnisse vorhanden waren, inwieweit in Klassenverbänden zur damaligen Zeit eine Infektion regelmäßig weitere Infektionen von Mitschülern zur Folge gehabt hatte. Zwar trifft es zu, dass zur damaligen Zeit nur sehr eingeschränkt Testmöglichkeiten vorhanden waren. Das Fehlen epidemiologischer Erkenntnisse kann jedoch nicht zu Lasten der Grundrechtsträger gewertet werden. Gleiches gilt für die allgemein bekannte sehr hohe Arbeitsbelastung der Gesundheitsverwaltung. bb) Etwas Anderes könnte gelten, wenn den Infektionsschutzbehörden in jedem Einzelfall bei der Prüfung des Ansteckungsverdachts ein Beurteilungsspielraum zukäme, so dass die gerichtliche Überprüfung der behördlichen Entscheidung nur eingeschränkt möglich wäre (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 4.10.2021 - 20 N 20.767 - juris Rn. 56 f.). Hiervon ging das Verwaltungsgericht offenbar aus, ohne diese Rechtsauffassung allerdings zu begründen. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden. Erforderlich für das Vorliegen einer Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Ob ein Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich ist, ist trotz des prognostischen Charakters, der dem Begriff der Gefahr immanent ist, in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar; diesbezüglich besteht also kein Beurteilungsspielraum. Allein die prognostischen Elemente des Gefahrbegriffs geben für einen Beurteilungsspielraum der Exekutive nichts her. Sie sind nichts weiter als Elemente der Unbestimmtheit von Rechtsbegriffen und rechtfertigen nicht schon von sich aus eine Kontrollbeschränkung der Gerichte (BVerfG, U.v. 20.2.2001 - 2 BvR 1444/00 - BVerfGE 103, 142; BVerwG, B.v. 21.3.2017 - 1 VR 2.17 - BVerwGE 158, 249-258). Gesichtspunkte der Gefahrenvorsorge sind ohnehin nicht in die Wahrscheinlichkeitsbeurteilung miteinzubeziehen (BVerwG, U.v. 3.7.2002 - 6 CN 8.01 - NVwZ 2003, 95). Anders als bei dem Erlass von Verwaltungsakten könnten dagegen im Wege der Verordnungsgebung nach § 32 Satz 1, § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG abstrakt-generelle Regelungen zur Absonderungspflicht erlassen werden. Hier könnte der Verordnungsgeber unter Ausübung seines Verordnungsermessens bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 4.10.2021 - 20 N 20.767 - juris Rn. 63) auch abstrakt-generelle Regelungen zur Absonderung ganzer Gruppen erlassen, soweit eine abstrakte Gefahr gegeben ist, wenn also eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt (BVerwG, U.v. 3.7.2002 - 6 CN 8.01 - NVwZ 2003, 95). Die Regelung mehrerer oder einer unbestimmten Zahl gleichartiger Sachverhalte ist ohnehin Rechtsnormen vorbehalten (BVerwG, U.v. 22.1.2021 - 6 C 26.19 - juris Rn. 26). cc) Nach alldem vermag der Senat nicht zu erkennen, dass im maßgeblichen Zeitraum ausreichend Anhaltspunkte für die Annahme eines Ansteckungsverdachtes der Kläger vorhanden waren. Es ist auch weder geboten noch möglich, entsprechende Ermittlungen nachzuholen. Unsicherheiten bei der Beurteilung eines Gefahrenverdachtes, welche auf Ermittlungsdefizite der Gesundheitsbehörde zurückzuführen sind, gehen aber zu deren Lasten. 3. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO. 4. Die Revision wird zugelassen, weil die Frage der Beurteilung eines Ansteckungsverdachts als Voraussetzung für eine Absonderung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG während einer epidemischen Notlage von nationaler Tragweite grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).