8 C 12/10

Sportwettenmonopol: Verhältnismäßigkeit, Werbebeschränkung und unionsrechtliche Kohärenz • Das staatliche Sportwettenmonopol kann verfassungsgemäß sein, es unterliegt aber verfassungs- und unionsrechtlichen Grenzen der Verhältnismäßigkeit. • Bei Dauerverwaltungsakten ist für die revisionsrechtliche Beurteilung auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen. • Werbebeschränkungen für den Monopolträger sind insoweit erforderlich, als Werbung nicht zum Wetten anreizen oder Unentschlossene motivieren darf. • Die unionsrechtliche Kohärenzprüfung verlangt, zu prüfen, ob Regelungen in anderen Glücksspielsektoren die Zweckverfolgung des Monopols konterkarieren. • Fehlende Feststellungen zu konkreter Werbepraxis und mögliche Inkohärenzen mit dem Automatenspiel erfordern Zurückverweisung zur weiteren Feststellung. Der Kläger betrieb in Annahmestellen Vermittlung von Sportwetten zugunsten ausländischer Anbieter. Die Behörde untersagte ihm 2005 die Vermittlung von Sportwetten und ordnete Sofortvollzug an; der Widerspruch wurde zurückgewiesen. Verwaltungsgericht und Berufungsgericht bestätigten die Untersagung mit Bezug auf Landesrecht und den Glücksspielstaatsvertrag; das Berufungsgericht hielt das Monopol, die Vertriebs- und Werberegeln sowie die Beschränkungen für verfassungsgemäß und unionsrechtskonform. Der Kläger rügte Verletzungen von Art.12 GG, Art.3 GG sowie der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit; er hielt insbesondere Werbung und die sektorenbezogene Betrachtung für unzureichend. Der Senat hat die Revision für begründet gehalten, soweit das Berufungsgericht Werbung und unionsrechtliche Kohärenz unzureichend überprüft habe, und die Sache zurückverwiesen. • Anfechtungsanträge für die Zeit vor dem 01.01.2009 waren unzulässig; für die revisionsrechtliche Prüfung ist die Rechtslage zum Zeitpunkt der Senatsentscheidung maßgeblich. • Der Senat hält an der Rechtmäßigkeit eines staatlichen Sportwettenmonopols grundsätzlich fest; dieses verfolgt legitime Ziele wie Suchtvorsorge und Jugendschutz und ist geeignet und erforderlich, diese Ziele zu erreichen. • Die berufsfeldbezogene Verhältnismäßigkeitsprüfung verlangt, dass Art und Zuschnitt der Angebote, Vertriebsstruktur und Vermarktung dem Schutzauftrag entsprechen; die bestehenden Regelungen und Auflagen können dies grundsätzlich sicherstellen. • Die Konkretisierung der erlaubten Werbung durch das Berufungsgericht ist revisionsrechtlich fehlerhaft, weil allgemeine Imagewerbung nach Aussagegehalt nicht zum Wetten anreizen darf; stimulierende Werbeformen wie Sonderausschüttungen, Boni oder zeitlich befristete Angebote sind unzulässig. • Unionsrechtlich sind Beschränkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit gerechtfertigt, wenn sie diskriminierungsfrei, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gestützt, geeignet und erforderlich sind. • Die Kohärenzprüfung nach EuGH-Recht verlangt, zu prüfen, ob andere Glücksspielsektoren (z. B. Automatenspiel) oder bestehende Ausnahmen das Ziel des Monopols konterkarieren; eine sektorenreine Betrachtung kann unzureichend sein. • Das Berufungsgericht hat unzureichende Feststellungen zur tatsächlichen Werbepraxis des Monopolträgers sowie zur Wirkung der Liberalisierung im Automatenspiel getroffen; deshalb lässt sich die Eignung des Monopols im unionsrechtlichen Sinn nicht abschließend beurteilen. • Mangels Tragfähigkeit der angefochtenen Erwägungen zu Art.12 GG und zu den unionsrechtlichen Anforderungen war die Sache zur weiteren Tatsachenfeststellung und Nachprüfung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. (Nennung relevanter Normen: Art.12 Abs.1 GG; Art.49, 56 AEUV; §§4,9,10 GlüStV; §1 GlüStV Ziele) Die Revision des Klägers ist teilweise begründet. Der Senat hält das staatliche Sportwettenmonopol grundsätzlich für mit Verfassung und Unionsrecht vereinbar, bemängelt aber die Prüfung der Werbebeschränkungen und die fehlende sektorenübergreifende Kohärenzbetrachtung. Insbesondere hat das Berufungsgericht zu pauschal zugelassen, dass allgemeine Imagewerbung des Monopolträgers ohne Differenzierung zulässig sei, obwohl Werbung nicht zum Wetten anreizen darf. Mangels hinreichender Feststellungen zur tatsächlichen Werbepraxis und zu möglichen Auswirkungen der Automatenregelungen auf die Eignung des Monopols ist die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, damit dort die erforderlichen weiteren Feststellungen getroffen und die Verhältnismäßigkeit sowie die unionsrechtliche Kohärenz abschließend geprüft werden.