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Mitwirkung der Stufenvertretung bei Eingriffen der obersten Dienstbehörde in den Geschäftsbereich des BND • Die Übersendung von Leitlinien durch die oberste Dienstbehörde an eine nachgeordnete Dienststelle ist dann keine personalvertretungsrechtlich mitwirkungspflichtige Maßnahme, wenn sie sich darauf beschränkt, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen und diesen die Ausgestaltung und Verbindlichmachung für das Personal überlässt. • Wird die Übersendung jedoch in Form einer Bitte an die nachgeordnete Dienststelle vorgenommen, deren Regelungen dort verbindlich in Kraft zu setzen, so handelt die oberste Dienstbehörde im Verhältnis zur nachgeordneten Dienststelle als Leiter der obersten Dienstbehörde und kann damit Mitwirkungsrechte der Stufenvertretung auslösen. • Der Personalrat der Zentrale ist als Stufenvertretung zu beteiligen, wenn der Chef des Bundeskanzleramtes (oder der Präsident des BND) beabsichtigt, Maßnahmen zu treffen, die die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes betreffen; dies richtet sich nach § 72 Abs.1, § 78 Abs.1 Nr.1, § 82 Abs.1 und § 86 Nr.8 BPersVG. • Eine Dienststelle hat die außergerichtlichen Kosten eines Personalrats für anwaltliche Vertretung nur dann zu tragen, wenn die Rechtsverfolgung nicht von vornherein aussichtslos oder mutwillig war (§ 44 Abs.1 BPersVG). Das Bundeskanzleramt (Beteiligter zu 2) erstellte Leitlinien zur Genehmigung von Nebentätigkeiten und übersandte sie am 21.9.2009 an den Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes (Beteiligter zu 1) mit der Bitte um In-Kraft-Setzung. Der Personalrat der Zentrale beim BND (Antragsteller) begehrte Beteiligung an der Inkraftsetzung; das Bundeskanzleramt lehnte dies ab und erklärte, die Leitlinien begründeten keine unmittelbar gegenüber BND-Beschäftigten wirkende Maßnahme. Der BND verfolgte parallel ein Mitwirkungsverfahren zur Dienstvorschrift über Nebentätigkeiten; der Antragsteller machte Einwände geltend. Nach Abschluss der ersten Stufe setzte der BND die Neufassung in Kraft. Der Antragsteller rief das Bundesverwaltungsgericht an und begehrte Feststellungen zur Mitwirkungspflicht des Bundeskanzleramtes und zur Beteiligung als Stufenvertretung sowie Ersatz außergerichtlicher Kosten. • Zulässigkeit: Der Antrag des Personalrats ist nicht verwirkt; sein Verzicht auf weitergehende Schritte im Mitwirkungsverfahren der ersten Stufe war nicht missbräuchlich. • Anwendbare Normen: § 72 Abs.1, § 78 Abs.1 Nr.1, § 82 Abs.1, § 86 Nr.8 BPersVG regeln die Mitwirkung des Personalrats bei Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen; § 44 Abs.1 BPersVG betrifft Kostentragung. • Maßnahmebegriff: Eine personalvertretungsrechtlich relevante Maßnahme setzt die beabsichtigte Herbeiführung einer Änderung der Rechts- oder Rechtslage der Beschäftigten voraus; interne Weisungen der obersten Dienstbehörde sind nur dann mitwirkungspflichtig, wenn sie Rechte und Pflichten für Beschäftigte begründen oder der nachgeordneten Dienststelle keinen Regelungsspielraum lassen. • Rolle der obersten Dienstbehörde: Die Übersendung der Leitlinien am 21.9.2009 an den BND war eine Ausübung des Weisungsrechts gegenüber der nachgeordneten Dienststelle und konnte Mitwirkungspflichten auslösen, wenn sie selbst Rechte und Pflichten begründete. • Kein Mitwirkungstatbestand: Die Leitlinien sind keine unmittelbar gegenüber den Beschäftigten des BND wirkende Maßnahme, weil sie die Ausgestaltung und Verbindlichmachung der Regelungen der nachgeordneten Dienststelle überlassen und damit lediglich Instruktionen enthalten. • Klarstellungen des Bundeskanzleramtes: Die Schreiben des Bundeskanzleramtes, dass es mit Abfassung und Übersendung der Leitlinien keine Rechte und Pflichten für BND-Beschäftigte begründen wolle, sind im personalvertretungsrechtlichen Ergebnis erheblich und sprechen gegen ein mitwirkungspflichtiges Vorgehen. • Stufenvertretung: Unabhängig davon ist der Personalrat der Zentrale als Stufenvertretung zu beteiligen, wenn der Chef des Bundeskanzleramtes Maßnahmen treffen will, die die Beschäftigten des BND betreffen; das Mitwirkungsverfahren richtet sich nach § 72 BPersVG und § 86 Nr.8 BPersVG. • Kostenentscheidung: Die außergerichtlichen Kosten sind nicht vom BND zu tragen, weil die Klage in Bezug auf Antrag zu 1 zum Zeitpunkt der Antragstellung offensichtlich aussichtslos war und in Bezug auf Antrag zu 2 die Rechtsverfolgung als mutwillig einzustufen ist. • Anerkenntnis: Der Beteiligte zu 2 hat Antrag zu 2 anerkannt; das Gericht erließ insoweit einen Anerkenntnisbeschluss nach § 307 ZPO unter Prüfung der Zulässigkeit. Der Senat hat den Antrag in dem Umfang stattgegeben, dass der Chef des Bundeskanzleramtes den Personalrat der Zentrale als Stufenvertretung zu beteiligen hat, wenn er als Dienststellenleiter gegenüber dem Bundesnachrichtendienst beteiligungspflichtige Maßnahmen trifft (Antrag zu 2 anerkannt). Die weitergehenden Anträge wurden abgelehnt: Die Leitlinien des Bundeskanzleramtes unterliegen nicht der Mitwirkung des Antragstellers (Antrag zu 1 abgewiesen). Ebenso besteht kein Anspruch auf Ersatz der außergerichtlichen Kosten, weil die Rechtsverfolgung teilweise offensichtlich aussichtslos und teilweise mutwillig war (Antrag zu 3 abgewiesen). Insgesamt bestätigt das Gericht, dass Mitwirkungsrechte des Personalrats zu achten sind, jedoch die konkrete Einordnung eines Erlasses als mitwirkungspflichtige Maßnahme von dessen tatsächlicher Wirkung auf die Rechtsstellung der Beschäftigten abhängt.