16 A 1296/08

Regionalplanlicher Ausschluss von Abgrabungen und Vorbescheid: Keine Verpflichtung ohne Eigentümerzustimmung • Ein abgrabungsrechtlicher Vorbescheid kann nur insoweit begehrt werden, als der Antragsteller für die betroffenen Grundstücke grundsätzliche Zustimmung der Eigentümer vorlegt. • Regionalplanerische Konzentrationszonen mit zeichnerischem Ausschluss außerhalb der Abgrabungsbereiche können wirksam sein, wenn ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept vorliegt und zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden wurde oder diese Unterscheidung sachlich erfüllt ist. • Die Darstellungen des Regionalplans gehen dem Flächennutzungsplan vor; widerspricht der Flächennutzungsplan den Zielen der Raumordnung, ist er nicht entgegenhaltbar. • Ein Fortsetzungsfeststellungsantrag, der einen anderen Bezugszeitpunkt als die Hauptsache betrifft und nachträglich eingebracht wird, stellt regelmäßig eine unzulässige Klageänderung dar. • Ein Amtshaftungsinteresse setzt eine konkrete, rechtlich gesicherte Eigentums- oder rechtsgleiche Position voraus; bloße wirtschaftliche Erwartungen genügen nicht. Die Klägerin, ein Rohstoffgewinnungsunternehmen, beantragte 2006 einen abgrabungsrechtlichen Vorbescheid zur Erweiterung einer genehmigten Abgrabung um ca. 5,9 ha mit erheblichem Kiesvorkommen. Die Erweiterungsfläche war im Flächennutzungsplan der Gemeinde als Abgrabungsfläche dargestellt, jedoch durch die 51. Änderung des Regionalplans (GEP 99) außerhalb der ausgewiesenen Abgrabungsbereiche nicht darstellungs- und zulassungsfähig; außerdem liegt die Fläche in einer Wasserschutzzone III B. Die Beklagte erließ einen negativen Vorbescheid, die Bezirksregierung bestätigte dies im Widerspruchsverfahren. Die Klägerin klagte erfolglos, das VG gab teilweise statt und ordnete Neuentscheidung an; die Beklagte berief. Die Klägerin legte für mehrere betroffene Flurstücke Zustimmungserklärungen der Eigentümer vor, nicht jedoch für ein Flurstück. Im Berufungsverfahren stellte die Klägerin hilfsweise Feststellungsanträge zur Rechtswidrigkeit des Bescheids vor Inkrafttreten der Regionalplanänderung. Streitentscheidend sind planungsrechtliche Fragen zur Wirksamkeit der Regionalplanänderung, zur Abwägung harter/weißer Tabuzonen und zum Vorliegen rechtsschutzbedürftiger Eigentümerzustimmungen. • Zulässigkeit: Die Klage ist insoweit zulässig, als die Klägerin für bestimmte Flurstücke schriftliche Zustimmung der Eigentümer vorgelegt hat; für das eine fehlende Flurstück (115) fehlt das schützenswerte Interesse und die Klage ist insoweit unzulässig. • Materielle Prüfung: Der Vorbescheid ist nach § 5 AbgrG auf die Voraussetzungen des § 3 AbgrG zu prüfen; Versagungsgründe nach § 3 Abs.2 Nr.2 (Ziele der Raumordnung/Landesplanung, Bauleitplanung, Naturhaushalt, Landschaft, Bodenschutz, Erholung) können die Erteilung verhindern. • Regionalplanwirkung: Die 51. Änderung des GEP 99 enthält eine verbindliche Ausschlusswirkung für Abgrabungen außerhalb zeichnerisch dargestellter Abgrabungsbereiche; sie ist Bestandteil eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts und kann nach der von der Rechtsprechung entwickelten Modellvorstellung von Positiv‑ und Negativflächen wirksam Konzentrationswirkung entfalten. • Unterscheidung harte/weiße Tabuzonen: Die Rechtsprechung verlangt zwar die Unterscheidung in harte und weiche Tabuzonen, eine ausdrücklich verwendete Terminologie ist nicht erforderlich, wenn der Plangeber inhaltlich zwischen ausschließenden (z. B. fehlende Rohstoffe) und abwägungsfähigen Kriterien differenziert hat; dies hat der Regionalrat hier getan. • Beweiswürdigung/ Maßstabskritik: Die großmaßstäblichen zeichnerischen Darstellungen im Maßstab 1:50.000 sind für Regionalplanzwecke zulässig; Parzellenunschärfen oder Detailgutachten auf kleineren Maßstäben rechtfertigen keinen relevanten Planungsfehler. • Vorrang des Regionalplans: Ein widersprüchlicher Flächennutzungsplan verliert gegenüber nachfolgender Landesplanung Wirkung; die unterschiedliche Darstellung im Flächennutzungsplan hilft der Klägerin daher nicht. • Fortsetzungsfeststellung und Klageänderung: Der im Berufungsverfahren gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag ändert den Streitgegenstand, ist unzulässig, weil den Beteiligten kein sachdienliches Verfahren ermöglicht wurde und die Voraussetzungen einer Anschlussberufung nicht erfüllt wurden. • Amtshaftung: Ein Anspruch aus § 39 OBG NRW setzt eine konkrete, gesicherte Rechtsposition (Eigentum oder gleichgestellte, gesicherte Nutzung) voraus; die Klägerin war nicht Eigentümerin und zeigte keine derart gesicherte Rechtsposition, sodass ein Amtshaftungsinteresse fehlt. Die Berufung der Beklagten ist begründet; das Urteil des Verwaltungsgerichts wird insoweit geändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten abgrabungsrechtlichen Vorbescheids, weil das Vorhaben den Zielen der Raumordnung und Landesplanung sowie weiteren Belangen nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG entgegensteht und die 51. Änderung des Regionalplans ein wirksames, auf Konzentrationszonen beruhendes Ausschlusssystem enthält. Soweit die Klägerin für einzelne Flurstücke keine Zustimmung der Eigentümer vorgelegt hat, fehlt bereits das Rechtsschutzinteresse. Ein nachträglich gestellter Fortsetzungsfeststellungsantrag ist unzulässig; ein Amtshaftungsinteresse für weitere Feststellungen ist nicht gegeben. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.