B 7 K 22.1011

Leitsatz: 1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewertung der Fördervoraussetzungen ist der Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung über die Förderung; alles, was im Verwaltungsverfahren nicht vorgetragen oder erkennbar war, muss deshalb auch im Rahmen der konkreten Ermessensausübung nicht berücksichtigt werden. (Rn. 36) (redaktioneller Leitsatz) 2. Dass ein Fördergeber im Rahmen seiner ständigen Verwaltungspraxis bei der Frage der Förderfähigkeit von Luftreinigungsgeräten nach der FILS-Richtlinie Neuauflage 2021 ausnahmslos für alle Luftreinigungsgeräte auf die zwingende Voraussetzung des fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes abstellt, ist gerichtlich nicht zu beanstanden. (Rn. 41) (redaktioneller Leitsatz) 1. Die Klage wird abgewiesen. 2.Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. 3.Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Mit Einverständnis der Beteiligten kann über den Rechtsstreit ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, § 101 Abs. 2 VwGO. Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg. Sie ist unbegründet, denn der angegriffene Bescheid vom 08.09.2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, da kein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung oder Neuverbescheidung besteht § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO. I. Bei dem streitgegenständlichen Bescheid handelt es sich um einen sog. „Schlussbescheid“, mithin einen Verwaltungsakt, der auf Grundlage eines vorläufigen Verwaltungsaktes ergangen ist. Bei einem vorläufigen Verwaltungsakt steht der Inhalt der Regelung unter dem sie einschränkenden Vorbehalt endgültiger Regelung – so beispielsweise wie vorliegend bei einer Subventionsbewilligung unter Vorbehalt der endgültigen Entscheidung über die Subventionshöhe. Durch den vorläufigen Verwaltungsakt wird damit das Regelungsprogramm der Art. 43, 48 ff. BayVwVfG modifiziert bzw. finden die Art. 48 ff. BayVwVfG keine Anwendung. Soweit die Regelung nämlich vorläufig ist, ist die Behörde bei der endgültigen Regelung hieran nicht gebunden. Ergeht dann eine endgültige Entscheidung, erledigt sich der vorläufige Verwaltungsakt. Er wird durch die endgültige Entscheidung ersetzt (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 35, Rn. 243 ff. m.w.N.). Ausweislich des vorläufigen Bewilligungsbescheides vom 31.01.2022 erging die Bewilligung der Zuwendungshöhe unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung durch Schlussbescheid nach erfolgter Verwendungsnachweisprüfung (vgl. Bl. 47 d. Behördenakte Teil 1). Unter Ziff. 5 („Vorbehaltliche und endgültige Festsetzung der Zuwendungshöhe“) ist überdies geregelt, dass die Höhe der Zuwendung vorläufig unter Korrekturvorbehalt festgesetzt wird, da die tatsächlichen Gesamtkosten ungewiss seien. Die endgültige Festsetzung der Zuwendungshöhe erfolge auf Grundlage der Maßnahmenumsetzung nach Abschluss der Verwendungsnachweisprüfung durch Schlussbescheid. Konkret kommt dementsprechend dem angefochtenen Bescheid vom 08.09.2022 der Charakter eines Schlussbescheids mit dem Regelungsgehalt zu, die beantragte Förderung durch die Klägerin (endgültig) abzulehnen (Festsetzung auf 0,00 EUR). Hierauf nimmt auch der Tenor des streitgegenständlichen Bescheids unter Ziff. I. ausdrücklich Bezug (vgl. BVerwG, U.v. 14.4.1983 – 3 C 8.82 – juris Rn. 34; U.v. 15.3.2017 – 10 C 1/16 – juris Rn. 16; BayVGH, B.v. 26.10.2023 – 22 C 23.1609 – juris Rn. 11; VG München, U.v. 8.5.2023 – M 31 K 21.4671 – juris Rn. 44 ff.). II. Der Bescheid ist formell und materiell rechtmäßig, insbesondere erfüllen die von der Klägerin angeschafften Lüftungsgeräte Cubusan CP-120 und CP-70 des Herstellers … die in der FILS-R-N Richtlinie festgelegten technischen Voraussetzungen nicht und sind daher nicht zuwendungsfähig. 1. Die Gewährung der Projektförderung erfolgt grundsätzlich auf Grundlage der FILS-R-N Richtlinie im billigen Ermessen der Förderbehörde. Die Richtlinie muss dabei von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV), im Einklang mit Art. 23 und 44 Abs. 1 Satz 1 BayHO, ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den Richtlinien zum Ausdruck kommt. Die Verwaltungsgerichte haben sich dabei im gerichtlichen Verfahren auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ggf. ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt (vgl. BayVGH, B.v. 23.10.2023 – 22 ZB 23.1426 – juris Rn. 13). Entscheidend ist allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz gebunden ist. Dabei darf eine solche Richtlinie nicht – wie Gesetze oder Rechtsverordnungen – gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dient nur dazu, eine dem Grundsatz der Gleichbehandlung entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten (vgl. BayVGH, B.v. 3.8.2022 – 22 ZB 22.1151 – juris Rn. 17; B.v. 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 – juris Rn. 19; BVerwG, U.v. 16.6.2015 – 10 C 15.14 – juris Rn. 24; VG München, U.v. 28.6.2023 – M 31 K 22.1561 – juris Rn. 17 m.w.N.). Dem Zuwendungsgeber steht es frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden und diese konsequent anzuwenden. Die allein relevante Willkürgrenze wird selbst dann nicht überschritten, wenn es auch für eine alternative Förderpraxis gute oder ggf. bessere Gründe gäbe. Eine Verletzung kann allenfalls dann vorliegen, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar wären und sich der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (vgl. BayVGH, B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.2023 – juris Rn. 6 und 13; VG Augsburg, U.v. 19.7.2023 – Au 6 K. 22.1310 – juris Rn. 50 m.w.N.). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewertung der Fördervoraussetzungen ist der Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung über die Förderung (vgl. BayVGH, B.v. 27.2.2023 – 22 ZB 22.2554 – juris Rn. 14; B.v. 2.2.2022 – 6 C 21.2701 – juris Rn. 10). Alles, was im Verwaltungsverfahren nicht vorgetragen oder erkennbar war, muss deshalb auch im Rahmen der konkreten Ermessensausübung nicht berücksichtigt werden (vgl. VG München, U.v. 18.8.2023 – M 31 K 21.4949 – juris Rn. 31). Jeden Antragsteller trifft dabei im Rahmen des Zuwendungsverfahrens auch eine zur allgemeinen Mitwirkungspflicht (Art. 26 Abs. 2 BayVwVfG) hinzutretende (erhöhte) Sorgfaltspflicht im Hinblick auf die Richtigkeit und Vollständigkeit seiner Angaben (vgl. BayVGH, B.v. 20.7.2022 – 22 ZB 21.2777 – juris Rn. 16; VG Würzburg, U.v. 13.2.2023 – W 8 K 22.1507 – juris Rn. 32 ff.). Mangels gesetzlicher Anspruchsgrundlage steht der Klägerin grundsätzlich nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung zu. Die gerichtliche Kontrolle ist daher gem. § 114 Satz 1 VwGO auf die Prüfung beschränkt, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (vgl. BayVGH, B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.2023 – juris Rn. 6; VG Augsburg, U.v. 27.9.2.23 – Au 6 K 23.568 – juris Rn. 23). 2. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe besteht hier kein Anspruch auf die beantragte Zuwendung in Höhe von 119.000,00 EUR, da die von der Klägerin beschafften Luftreinigungsgeräte die technischen Mindestvoraussetzungen der einschlägigen Zuwendungsrichtlinie nicht erfüllen. a) Die ständige Förderpraxis des Beklagten beruht nach dessen Vortrag auf der FILS-R-N Richtlinie, den zugehörigen Vollzugshinweisen des StMUK sowie den „FAQ: Häufig gestellte Fragen und Antworten zum Landesprogramm“. Zuwendungsfähig ist nach Ziff. 2 Satz 1 Buchst. a) der FILS-R-N Richtlinie die Beschaffung von mobilen Luftreinigungsgeräten mit Filter-, UV-C- oder Ionisations- und Plasmatechnologie zur Verringerung der Aerosolkonzentration für Klassen- und Fachräume. Die entsprechenden Geräte müssen gem. Ziff. 4.1. den dort normierten allgemeinen technischen Anforderungen entsprechen. Nach Satz 5 Spiegelstrich 1 Satz 2 sollen die Geräte einen fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatz des Raumvolumens pro Stunde gewährleisten. Aus den Vollzugshinweisen des StMUK zur FILS-R-N Richtlinie ergibt sich diesbezüglich ferner, dass seitens der fachlich zuständigen Stellen nochmals bestätigt worden sei, dass sämtliche Geräte die Voraussetzung des fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes erfüllten müssten, um förderfähig zu sein. Unter Pandemiebedingungen werde eine Förderleistung (Luftdurchsatz durch das Gerät) des fünf- bis sechsfachen Raumvolumens pro Stunde als notwendig erachtet, um die Konzentration infektiöser Partikel um eine Größenordnung von bis zu 90 Prozent im Raum bereits während des Unterrichts (und nicht erst gegen Ende der Unterrichtsstunde) zu reduzieren. Dies gelte auch, wenn die Wirksamkeit des Geräts auch ohne den geforderten Luftdurchsatz anderweitig nachgewiesen werden könne. Die Wirksamkeit des Geräts belege nicht, dass die Raumluft tatsächlich virenarm sei (vgl. Bl. 61 d. Gerichtsakte). Die FAQ stellen in diesem Zusammenhang ergänzend fest: „Die Geräte müssen in der Lage sein, ein ausreichendes Luftvolumen an gefilterter bzw. aufbereiteter Luft bereitzustellen, um eine Förderleistung (Luftdurchsatz durch das Gerät) des fünf- bis sechsfachen Raumvolumens pro Stunde zu gewährleisten. (..:) Die Formulierung „sollen“ in der Förderrichtlinie ist dabei grundsätzlich als Mindestanforderung für die Förderfähigkeit zu verstehen, d.h. ein Abweichen (Unterschreitung) ist nur in begründeten Ausnahmefällen möglich, z.B. wenn der geforderte Luftdurchsatz von mehreren Geräten im Raum zusammen erreicht wird.“ b) Dies zugrunde gelegt, stellt der Beklagte demnach im Rahmen seiner ständigen Verwaltungspraxis bei der Frage der Förderfähigkeit ausnahmslos für alle Luftreinigungsgeräte – ganz gleich welcher zugrundeliegenden Technologie – auf die zwingende Voraussetzung des fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes ab. Dies ist nicht zu beanstanden. Der Zuwendungs- und Richtliniengeber ist nicht daran gehindert, im Sinne einer Eingrenzung des Kreises der Zuwendungsempfänger und Verteilung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel den Kreis der Begünstigten im Wege einer dem Zweck der Förderung entsprechenden, sachgerechten Abgrenzung auf bestimmte Antragsberechtigte zu beschränken. Dies gilt gleichermaßen für die sachliche Eingrenzung einer Zuwendung und die Festlegung der relevanten Maßstäbe zur Bestimmung der Höhe einer Zuwendung, denn nur der Zuwendungsgeber bzw. die Zuwendungsbehörde bestimmen im Rahmen des ihnen eingeräumten weiten Ermessens bei der Zuwendungsgewährung darüber, welche Ausgaben dem Fördergegenstand zugeordnet werden und wer konkret begünstigt werden soll. Insoweit besitzt der Zuwendungs- und Richtliniengeber die Interpretationshoheit über die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften (vgl. BayVGH, B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.2023 – juris Rn. 19; B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.1889 – juris Rn. 19; VG München, U.v. 23.4.2024 – M 31 K 22.5598; B.v. 31.10.2022 – M 31 E 22.5178 – juris Rn. 24; U.v. 15.11.2021 – M 31 K 21.2780 – juris Rn. 26; U.v. 15.9.2021 – M 31 K 21.110 – juris Rn. 26). Es ist ohne Weiteres vertretbar, dass der Beklagte vorliegend im Rahmen seiner ständigen Verwaltungspraxis die Zuwendungsfähigkeit der Lüftungsgeräte von einem fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatz abhängig macht. Er bewegt sich hiermit innerhalb der ihm offenstehenden Befugnis zu einer typisierenden Erfassung der maßgeblichen Zuwendungssachverhalte. Entsprechendes wurde der Klägerin gegenüber auch von Beginn an kommuniziert. So teilte der Beklagte bereits in seiner E-Mail vom 26.11.2021 mit, dass eine Begutachtung der gewählten Technik erst anhand der Verwendungsnachweise erfolge. Es werde daher dringend gebeten, die in der FILS-R-N Richtlinie und insbesondere auch in den FAQs des StMUK beschriebenen technischen Mindestanforderungen zu beachten. Weitergehende Hinweise zur Auswahl geeigneter Geräte und der technischen Optionen seien beim Umweltbundesamt und auf den Seiten des StMUK zu finden. Eine unabhängige Beratung werde dringend empfohlen. Auch im weiteren Verwaltungsverfahren äußerte sich der Beklagte konsequent dahingehend, dass es sich bei den in Ziff. 4.1.1 Satz 5 Spiegelstrich 1 Satz 2 FILS-R-N Richtlinie genannten Maßgaben um technische Mindestanforderungen handele (vgl. E-Mail des Beklagten v. 11.05.2022, Bl. 95 d. Behördenakte Teil). Auf den Wortlaut der Förderrichtlinie („Soll“-Vorschrift) kommt es insoweit nicht an. Gemäß der Förderpraxis des Beklagten ist die „Soll“-Formulierung im Sinne einer „Muss“-Vorschrift zu verstehen (vgl. VG Augsburg, U.v. 7.5.2024 – Au 8 K 23.949 – juris Rn. 39), was der Klägerin hinsichtlich der eindeutigen Hinweise auch hätte bekannt sein müssen bzw. können. c) Den von dem Beklagten im Rahmen seiner ständigen Förderpraxis entsprechend geforderten technischen Ansprüchen werden die von der Klägerin angeschafften Geräte Cubusan CP-120 und Cubusan CP-70 jedoch nicht gerecht. Anders als von der Klägerseite in der Klagebegründung vom 22.06.2023 dargestellt, erfüllen die Geräte die Kriterien der FILS-R-N Richtlinie objektiv gerade nicht. Dem „Whitepaper“ des Herstellers lässt sich in Bezug auf das Kriterium des Luftdurchsatzes nämlich entnehmen, dass mit der Cubusan-Gerätelinie aufgrund der Plasmatechnologie die Luft in den Innenräumen permanent und in Echtzeit desinfiziert werde ohne diese laufend umwälzen zu müssen. Deshalb sei der Netto-Luftdurchsatz beim Cubusan CP-120 für das Verfahren nicht in derselben Art relevant wie für Geräte, welche auf Basis der Luftumwälzung funktionieren. Ein realer fünf- bis sechsfacher Luftdurchsatz findet deshalb gerade nicht statt. Stattdessen wird im Whitepaper“ im Rahmen eines Rechenbeispiels dargelegt, dass der „äquivalente (Anm.: rein rechnerische) Luftdurchsatz“ zehn gegenüber dem geforderten Wert von fünf bis sechs betrage. Auch die von der Klägerseite am 30.08.2022 vorgelegte Aussage des VDI, wonach die Reinigungsleistung [bei Plasmageräten] Prinzip bedingt nicht auf einen Mindestluftdurchsatz oder Mindestluftstrom durch ein Luftreinigungsgerät zurückzuführen sei, hilft nicht weiter. Denn ausweislich der Verlautbarungen des Beklagten zu seiner Förderpraxis kommt es auf die Wirksamkeit der eingesetzten Technologie nicht an. Die Förderung erfolgt vielmehr streng nach Vorliegen der technischen Voraussetzungen der Ziff. 4.1.1 Satz 5 Spiegelstrich 1 Satz 2 FILS-R-N Richtlinie, die hier eben nicht nachgewiesen werden konnten. Soweit die Klägerin vorträgt, dass sich die Neufassung der Richtlinie nicht hinreichend mit den Technologien und Wirkweisen der Plasmageräte befasse, da die kategorische Forderung eines fünf- bis sechsfachen Luftumsatzes des Raumluftvolumens pro Stunde für diese Geräte formal nicht erfüllbar sei, sodass diese Vorgabe die neu zugelassenen Technologien praktisch und faktisch ausschließe, scheint sie ihr eigenes Verständnis von Richtlinie und FAQ zugrunde zu legen, auf das es jedoch nicht ankommt. Vielmehr obliegt allein dem Beklagten die Auslegung der Richtlinie samt FAQs und die Bestimmung über die konkrete Handhabung im Rahmen seiner Verwaltungspraxis. Ausschließlich maßgebend ist sein Verständnis, nicht das der Klägerseite (vgl. VG München, U.v. 10.3.2023 – M 31 K 22.1123 – juris Rn. 31). Wie oben bereits dargestellt, steht es dem Zuwendungsgeber frei, den Zuwendungsgegenstand anhand fachlicher und sachlicher Kriterien unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes entsprechend einzuschränken. Vor dem Hintergrund der notwendigen zeitnahen Bearbeitung und Entscheidung über die Förderanträge erscheint es auch sachgerecht, dass – wie bereits vom Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid dargelegt – im Einzelfall schwierige technische Diskussionen so ausgeschlossen werden. Überdies wäre es der Klägerin jederzeit offen gestanden, die Förderbarkeit der Geräte mit der zuständigen Stelle des Beklagten vor einer Auftragsvergabe zu eruieren. d) Anhaltspunkte für eine Verletzung des Gleichheitssatzes, indem der Beklagte die Förderung in anderen gleichgelagerten Fällen (in Kenntnis der Nichterfüllung der technischen Voraussetzung durch die Cubusan Geräte) dennoch gewährt hat, bestehen nicht. Zwar wurden im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens klägerseits Fälle vorgetragen, in denen Schulaufwandsträger eine Förderung für Cubusan Geräte erhalten haben. Die Beurteilung dessen kann jedoch dahingestellt bleiben, denn die maßgebliche Entscheidungsgrundlage hinsichtlich der Zuwendungsvoraussetzungen bilden allein die bis zum Bescheidserlass eingegangenen Unterlagen. Neuer Tatsachenvortrag oder die Vorlage neuer Unterlagen im Klageverfahren sind irrelevant (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BayVGH, B.v. 9.1.2024 – 22 C 23.1773 – juris). Im Verwaltungsverfahren wurde lediglich einmal telefonisch vorgetragen, dass die gleichen Geräte in anderen Regierungsbezirken gefördert worden seien – genauere Erläuterungen dazu erfolgten anschließend bis zum Abschluss des behördlichen Verfahrens aber nicht (vgl. Bl. 5 der Behördenakte Teil 2). Für den Schluss auf eine willkürliche Fassung oder Handhabung der Richtlinie und der darauf aufbauenden Förderpraxis bestehen daher keine Anhaltspunkte, sodass eine Beanstandung des streitgegenständlichen Bescheids im Rahmen der dargestellten gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeiten ausscheidet. e) Nachdem die Geräte bereits die technischen Voraussetzungen hinsichtlich des Luftdurchsatzes nicht erfüllen, kann eine Auseinandersetzung mit der Problematik eines möglicherweise vorliegenden Ozonausstoßes unterbleiben. 3. Weiterhin sind keine durchgreifenden Ermessensfehler hinsichtlich des streitgegenständlichen Schlussbescheides ersichtlich. Aus haushaltsrechtlichen Gründen (Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit) ist hier von einem intendierten Ermessen auszugehen, weshalb für den Beklagten aufgrund des tatbestandlichen Fehlens der technischen Anforderungen der Luftreinigungsgeräte nur die endgültige Ablehnung des Förderantrages der Klägerin in Betracht kam und eine gesonderte Begründung nicht erforderlich war (vgl. BVerwG, U.v. 16.6.1997 – 3 C 22-96 – juris Rn. 14 ff.). Ein atypischer Ausnahmefall liegt nicht vor. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.