15 E 3327/13

Leitsatz: Kürbissamen sind als Arzneimittel zu qualifizieren, wenn sie als solches präsentiert werden.(Rn.27) Der Antrag vom 23. August 2013 auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Juli 2013 wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin. I. Die Antragstellerin wendet sich im Wege einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Untersagung ihrer Großhandelstätigkeit. Die 2002 gegründete Antragstellerin importiert und vertreibt Produkte aus biologischem oder konventionellem Anbau, insbesondere Kürbiskerne/Kürbissamen, die sie von ihrer 100%-igen Muttergesellschaft ... Ltd aus ..., China, bezieht. Diese verfügt über ein Certificate of Good Manufacturing Practices for Pharmaceutical Products (GMP). Die Antragstellerin besitzt keine Erlaubnis zum Großhandel mit Arzneimitteln. Am 26. April 2013 zeigte die Antragstellerin der Antragsgegnerin an, dass sie Kürbissamen aus China importiere. Bei einer Betriebsbesichtigung am 17. Juli 2013 wurden der Antragsgegnerin zwei Vertragsbestätigungen vom 1. Februar 2013 ausgehändigt, deren Gegenstand der Verkauf von rund 400.000 bzw. rund 250.000 Faltschachteln mit jeweils 400 g Wirkstoff Kürbissamen chinesischer Qualität der Ernte 2012 zu einem Stückpreis von 2,14 € durch die Antragstellerin waren. Adressat der beiden Kontrakte war die Firma ... GmbH und Co. in Dortmund, die auch als Käuferin ausgewiesen war und die Druckvorlagen für die Packungen zu stellen hatte. Diese beliefert sowohl Aldi Nord als auch Aldi Süd mit Kürbissamen der Marken ... und ..., die dort als Arzneimittel zur Stärkung und Kräftigung der Blasenfunktion verkauft werden. Mit Schreiben vom 22. Juli 2013 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Ergebnisse der Betriebsbesichtigung mit, die zu verschiedenen Beanstandungen geführt hatte. Insbesondere sei festgestellt worden, dass die Ware nach der Einfuhr durch ein beauftragtes Logistikunternehmen direkt zum Lohnhersteller ... Verpackungsservice GmbH, ... geliefert werde, der den Wirkstoff gemäß Kundenauftrag abfülle und damit für die pharmazeutischen Unternehmen ... in Hamburg und ... in Dortmund Kürbissamen gemäß Standardzulassung herstelle. Da die Antragstellerin Kürbissamen als Großgebinde einführe und ausweislich der vorgefundenen Verträge als standardzugelassene Fertigarzneimittel verkaufe, bedürfe sie einer Erlaubnis für den Großhandel mit Arzneimitteln nach § 52a Arzneimittelgesetz (AMG). Mit Bescheid ebenfalls vom 22. Juli 2013 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin, mit Arzneimitteln zu handeln, ohne im Besitz einer Erlaubnis zum Großhandel mit Arzneimitteln zu sein. Des Weiteren ordnete sie die sofortige Vollziehung an und setzte für den Fall, dass die Antragstellerin der Untersagung nicht nachkommen sollte, ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- € fest. Zur Begründung führte sie aus, dass es sich bei der von der Antragstellerin ausgeübten Tätigkeit um einen nach § 52a AMG erlaubnispflichtigen Großhandel mit Arzneimitteln handle. Bei der Betriebsbesichtigung am 17. Juli 2013 sei anhand der Bestellbestätigungen gegenüber der Firma ... festgestellt worden, dass die Antragstellerin ihren Kunden gegenüber Kürbissamen in 400 g-Faltschachteln in Rechnung gestellt habe. Bei dem Produkt handle es sich um ein Fertigarzneimittel, wie schon aus seiner Standardzulassung nach § 21 AMG folge. Die Kürbissamen in Faltschachteln würden gewerbsmäßig gehandelt, indem sie an pharmazeutische Unternehmer bzw. an den Einzelhandel abgegeben würden. Sie seien, im Gegensatz zu den eingeführten 25-kg-Gebinden, zur Abgabe an Verbraucher bestimmt. Auf den Schachteln seien die Kürbissamen als pflanzliches Arzneimittel zur Stärkung und Kräftigung der Blasenfunktion ausgewiesen. Die Untersagung beruhe auf § 69 Abs. 1 Nr. 7 AMG. Sinn dieser Vorschrift sei, die Warenverkehrsströme von Arzneimitteln nachverfolgen zu können und nur zuverlässigen und sachkundigen Personen den Umgang mit Arzneimitteln zu erlauben, um so zu gewährleisten, dass die Bevölkerung nur mit sicheren Arzneimitteln versorgt werde. Die Maßnahme sei geeignet und erforderlich, um dieses Ziel zu erreichen. Das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung sei darin begründet, dass die weitere Ausübung eines Arzneimittelgroßhandels ohne Erlaubnis zum Schutz der Allgemeinheit vor etwaigen gesundheitlichen Risiken nicht hingenommen werden dürfe. Auch dürfe die Antragstellerin nicht besser gestellt werden als andere sich gesetzestreu verhaltende Unternehmen. Die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin müssten hinter dem Gesundheitsschutz der Verbraucher zurücktreten. Die Festsetzung des Zwangsgeldes sei angesichts des hohen Gutes des Patientenschutzes zur Vermeidung weiterer Verstöße gegen das AMG erforderlich. Am 6. August 2013 legte die Antragstellerin noch ohne Begründung Widerspruch gegen den Bescheid ein. Ein zwischen der Antragstellerin und der ... GmbH & Co. KG Mitte August 2013 geführter E-Mail-Verkehr erbrachte, dass sowohl die Antragstellerin als auch die Firma ... bestritten, im geschäftlichen Verkehr miteinander zu stehen. ... beziehe alle seine Kürbissamen von der Firma ... GmbH in Hamburg. Bei den bei der Antragstellerin vorgefundenen Kontrakten habe es sich lediglich um vertrauliche interne Verrechnungspapiere für die Muttergesellschaft zwecks Refinanzierung und Mengenplanung gehandelt. Mit Schriftsatz vom 23. August 2013 hat die Antragstellerin bei Gericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs beantragt: Bei den von ihr gehandelten Kürbissamen handele es sich um ein typisches Dual-Use-Produkt, nicht aber um ein Arzneimittel. Kürbissamen seien ein Lebensmittel, das üblicherweise in der Backwarenindustrie genutzt und mitgebacken würde, zugleich aber einen Wirkstoff enthalte, der gemäß Standardzulassung zur unterstützenden Therapie von Funktionsstörungen im Bereich der Blase verwendet werden könne. Für Lebensmittel sei eine Großhandelserlaubnis nach § 52a AMG nicht erforderlich. Ferner bedürfe es hier auch nach §§ 52a Abs. 1, 51 Abs. 1 Nr. 1 AMG keiner Großhandelserlaubnis, da es sich bei den Kürbissamen um erlaubnisfrei handelbare Pflanzenteile handele. Zudem verfüge die Muttergesellschaft über ein GMP-Zertifikat, das die Erlaubnis zum Großhandel mit Arzneimitteln umfasse. Diese müsse für sie als 100%-ige Tochtergesellschaft, die ausschließlich mit Waren der Muttergesellschaft handele, ebenfalls gelten. So sei die Muttergesellschaft zweifellos berechtigt, ihre Kürbissamen direkt an die Pharmabetriebe zu liefern. Die Antragsgegnerin habe zudem verkannt, dass sie, die Antragstellerin, gar keinen Großhandel im Sinne von § 4 Abs. 22 AMG betreibe. Zwar importiere sie die von ihrer Muttergesellschaft produzierten Kürbissamen in 25kg-Gebinden und verkaufe die Ware an die Firma ... GmbH & Co. KG in Hamburg. Diese verfüge über eine Herstellungs- und damit auch Großhandelserlaubnis für Arzneimittel. Da die Käuferin dies wünsche, würde die Ware unmittelbar an die ... Verpackungsservice GmbH in ... gesandt, die die angelieferten Kürbiskerne prüfe und für die Käuferin in von dieser vorgegebene Verpackungseinheiten umfülle. Mit dem weiteren Inverkehrbringen habe sie, die Antragstellerin, nichts zu tun, da dieses ausschließlich durch die Käuferin erfolge. Schließlich sei die Zwangsgeldfestsetzung rechtswidrig, da bereits die Untersagungsverfügung rechtswidrig sei. Ein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung bestehe schon deshalb nicht, weil von den importierten Kürbiskernen keinerlei Gesundheitsrisiko ausgehe. Mit Schreiben vom 28. August 2013 begründete die Antragstellerin ihren Widerspruch in entsprechender Weise. Zur Illustration des Verfahrens wurde eine Bestellbestätigung der Firma ... vom 6. August 2012 zur Akte gereicht, wonach diese 42.366 400g-Packungen Kürbiskerne zu einem Preis von 214 € pro 100 Stück bei der Antragstellerin bestellt hatte. Geregelt wurde darin, dass alle Ausgangsstoffe und Packmittel von der Antragstellerin bereitgestellt würden. Die Lieferung erfolge ab Werk ... in ... an die ... GmbH Niederlassung Z... Im Zuge weiterer Verhandlungen der Beteiligten informierte die Antragstellerin die Antragsgegnerin am 9. September 2013 darüber, dass die beanstandeten Bestellbestätigungen geändert worden seien. Beigefügt waren zwei Bestellungen der Firma ... vom 29. und 30. August 2013, worin diese 34.560 bzw. 17.280 kg Kürbissamen zu einem Preis von 4,45 € pro Kilo bestellte und zusätzlich für Packmittel einen Preis von 360 € pro 100 Stück anbot. Sie beauftrage hiermit die Antragstellerin mit der Bereitstellung von Kürbissamen und Packmitteln sowie der Organisation der Konfektionierung und Verpackung von Kürbissamen bei der Firma ... in ... Hierauf antwortete die Antragsgegnerin mit E-Mail vom 12. September 2013, dass dieses Geschäftsmodell nicht gegen den Bescheid vom 22. Juli 2013 verstoße. Mit Schreiben vom 13. September 2013 reichte die Antragstellerin noch eine Bestellbestätigung vom 6. August 2012 sowie mehrere Rechnungen der Antragstellerin an die Firma ... vom 2. November 2012 zur Akte und machte geltend, dass sich hieraus ergebe, dass sie ihre Praxis schon vor Erlass des angefochtenen Bescheides geändert und damit keinen Großhandel betrieben habe. Gegenstand der Bestellung waren 42.366 Packungen Kürbiskerne der Marke O... zu 214 €/100. Gegenstand der Rechnungen waren 22.176 / 7.614 / 13.524 Packungen Kürbiskerne derselben Marke zu einem Einzelpreis von 2,14 €. Aus den Rechnungen ergibt sich weiter, dass die Abnahme der Ware am 17. bzw. 18. Oktober 2012 durch die Spedition ... frei ab Werk ... – dem Abfüller – erfolgte. Die Antragsgegnerin tritt dem Eilantrag entgegen: Ausweislich der im Rahmen der Betriebsbesichtigung vorgelegten „Kontrakte“, adressiert an die Firma ..., würden die vertriebenen Artikel nicht als 25kg-Gebinde Bulkware Kürbissamen ausgewiesen, sondern als das bereits abgepackte Fertigarzneimittel „M... Kürbiskerne 400g Wirkstoff Kürbissamen“, das für den Endverbraucher bei Aldi Süd erhältlich sei. Der Handel mit den fertig abgepackten 400g-Faltschachteln sei nicht mehr als Wirkstoff- sondern als Arzneimittelhandel zu qualifizieren. Auch gehe aus der mit der Widerspruchsbegründung beigereichten Auftragsbestätigung der Euro ... GmbH & Co. KG die Bestellung von 42.366 Faltschachteln des Arzneimittels „Kürbiskerne 400g O...“ hervor, das für den Endverbraucher bei Lidl erhältlich sei. Ebenfalls auf den Rechnungen vom 2. November 2012 sei das Fertigarzneimittel mit dem Handelsnamen „O...“ ausgewiesen; der Stückpreis von 2,14 € entspreche dem auf anderen Rechnungen ausgewiesenen Packungspreis für das Fertigarzneimittel, sodass dieses und nicht der Wirkstoff abgerechnet und verkauft worden sei. Es sei nicht der bloße Wirkstoff in das Eigentum der Käufer übergegangen, sondern das bereits abgepackte Arzneimittel. Erst mit den Bestellungen vom 29./30. August 2013 und den damit korrespondierenden Rechnungen vom 6. September 2013 habe die Antragstellerin Dokumente eingereicht, durch die eine Änderung ihrer Praxis und der Verkauf des Wirkstoffes „Kürbissamen“ nachgewiesen worden sei. Dies mache den angefochtenen Bescheid aber nicht rechtswidrig, wie sich der Rechtsstreit hierdurch auch nicht erledigt habe, da ein Dauerverwaltungsakt vorliege. Die angefochtene Untersagung sei verhältnismäßig. Insbesondere verhindere das ausgesprochene Verbot den Wirkstoffhandel mit Kürbissamen nicht. Allein der Großhandel mit Arzneimitteln sei der Antragstellerin untersagt und dies auch nur so lange, wie sie nicht im Besitz einer Großhandelserlaubnis sei. Die Erlaubnispflicht entfalle auch nicht auf Grund eines GMP-Zertifikates ihrer chinesischen Muttergesellschaft, da beide zwei rechtlich voneinander unabhängige juristische Personen des Privatrechts seien. Die Erlaubnisse der einen Gesellschaft würden sich nicht auf die jeweils andere erstrecken. Des Weiteren enthalte das AMG keine Grundlage dafür, dass ein GMP-Zertifikat, das eine qualitätsgerechte Produktion bescheinige, eine Großhandelserlaubnis ersetzen könne. Die sofortige Vollziehung sei zum Schutz der Bevölkerung nötig. Die Pflichten der Arzneimittelgroßhändler seien nicht nur im AMG, sondern auch in der Arzneimittelhandelsverordnung ausdrücklich geregelt und bedürften der Prüfung durch die zuständige Behörde, die insbesondere festzustellen habe, ob die verantwortlichen Personen über die notwendige Zuverlässigkeit verfügten. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin sei hier jedoch nicht wesentlich beeinträchtigt, da sie den Wirkstoffhandel ohne weiteres fortsetzen könne. II. Der nach § 80 Abs. 5 VwGO statthafte und im Übrigen zulässige Antrag führt in der Sache nicht zum Erfolg. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage überwiegt das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Untersagungsbescheides der Antragsgegnerin gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, bis zu einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache Großhandel mit Arzneimitteln betreiben zu dürfen. 1. Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung in einer den formalen Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO genügenden Weise begründet, indem sie dargelegt hat, dass eine weitere Ausübung des Arzneimittgroßhandels durch die Antragstellerin ohne Erlaubnis zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung nicht hingenommen werden könne. Dem steht nicht entgegen, dass sich die Antragsgegnerin insoweit auf eine typische Gefahrenlage beruft, die geradezu regelmäßig einer Untersagung nach § 69 Abs. 1 AMG zu Grunde liegt. Denn dies steht der notwendigen Einzelfallbezogenheit einer Begründung nicht entgegen, wenn diese typische Gefahrenlage im konkreten Fall zur Anordnung der sofortigen Vollziehung führt. 2. Des Weiteren ergibt die Abwägung des Interesses der Antragstellerin einerseits, vorläufig weiterhin den Großhandel mit Arzneimitteln betreiben zu dürfen, mit dem widerstreitenden öffentlichen Interesse andererseits, diesen sofort zu unterbinden, dass dem öffentlichen Interesse hier der Vorrang einzuräumen ist. Ein hinreichend gewichtiges öffentliches Interesse daran, den Großhandel der Antragstellerin mit Kürbissamen sofort zu unterbinden, besteht (unten a.). Auch wird die Antragstellerin nach dem bisherigen Sach- und Streitstand voraussichtlich in der Hauptsache keinen Erfolg haben (unten b. und c.). Schließlich liegen keine Gründe vor, die hier ausnahmsweise dennoch ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses begründen könnten (unten d.). a. Auch wenn einerseits nicht zu verkennen ist, dass es hier allein eine Angelegenheit zivilrechtlicher Vertragsgestaltung sein dürfte, ob die Antragstellerin als Großhändlerin mit dem Arzneimittel Kürbissamen auftritt, oder ob sie lediglich mit dem Lebensmittel Kürbiskerne oder dem Wirkstoff Kürbissamen handelt, und andererseits derzeit nicht zweifelhaft ist, dass das hier gehandelte Arzneimittel Kürbissamen von angemessener Qualität ist, besteht gleichwohl ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheids. Im hochsensiblen Bereich der Herstellung von und des Handels mit Arzneimitteln gewährleistet eine Reihe formeller Regelungen die für die Gesundheit der Bevölkerung unerlässliche Sicherheit der Arzneimittel. Zu diesen Vorschriften gehört auch die Erlaubnispflichtigkeit des Großhandels nach § 52a AMG. Großhandel mit Arzneimitteln ist gemäß § 4 Abs. 22 AMG jede berufs- oder gewerbsmäßige zum Zwecke des Handeltreibens ausgeübte Tätigkeit, die in der Beschaffung, der Lagerung, der Abgabe oder Ausfuhr von Arzneimitteln besteht, mit Ausnahme der Abgabe von Arzneimitteln an andere Verbraucher als Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte oder Krankenhäuser. Auf der Hand liegt, dass auch der Großhandel, zum Beispiel durch falsche oder zu lange Lagerung oder unsachgemäßen Transport von Arzneimitteln, die Qualität an sich ordnungsgemäß erzeugter Produkte erheblich verschlechtern kann. Außerdem bergen unzuverlässige Arzneimittelgroßhändler die Gefahr, dass die Warenverkehrsströme von Arzneimitteln nicht lückenlos bis zu ihrem Ursprung zurückverfolgt werden können. Vom nicht erlaubten Großhandel gehen deshalb zumindest abstrakte Gefahren aus. Ferner bedürfen gerade arzneimittelrechtliche Ge- und Verbote regelmäßig sofortiger uneingeschränkter Beachtung. Dies verbietet es auch, einen voraussichtlich rechtswidrigen Großhandel mit Arzneimitteln für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens, das u.U. erst nach mehreren Jahren abgeschlossen ist, zu dulden. Insoweit kann auch bei „ungefährlichen“ Produkten keine Ausnahme gemacht werden, schon weil diese nicht zuverlässig von anderen abgegrenzt werden können. Selbst wenn im Einzelfall keine konkreten Gefahren für die Patienten bestehen sollten, weicht die aufschiebende Wirkung von nicht erfolgversprechenden Rechtsbehelfen die Geltung einer gesundheitsrelevanten Norm auf und begünstigt das im Arzneimittelwesen nicht hinzunehmende Interesse des Handels, allein deshalb um Rechtsschutz nachzusuchen, um Zeit zu gewinnen und Wettbewerbsvorteile zu erlangen. b. Nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung dürfte der Widerspruch der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung keinen Erfolg haben, da der angefochtene Bescheid voraussichtlich rechtmäßig ist. Er weist keine durchgreifenden formellen Mängel auf (unten aa.). Materiell liegen die Voraussetzung für die angegriffene Untersagung vor (unten bb.), wie auch keine durchgreifenden Ermessensfehler der Antragsgegnerin festzustellen sind (unten cc.). aa. Durchgreifende formelle Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung bestehen nicht. Insbesondere ist diese hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 HmbVwVfG), auch wenn der Tenor der Verfügung äußerst abstrakt ist, da der Antragstellerin lediglich untersagt wird, Arzneimittel zu handeln, ohne im Besitz einer Erlaubnis zum Großhandel mit Arzneimitteln zu sein. Aus der Begründung ergibt sich jedoch, welche konkrete Handelstätigkeit die Antragstellerin zukünftig unterlassen soll (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage 2012, § 37 Rn. 6, 12). bb. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Untersagung einer Großhandelstätigkeit der Antragstellerin dürften vorliegen. Rechtsgrundlage für den Bescheid der Antragsgegnerin ist § 69 Abs. 1 AMG. Hiernach treffen die zuständigen Behörden die zur Beseitigung festgestellter und die zur Verhinderung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Nach § 69 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 Alt. 1 AMG können sie insbesondere das Inverkehrbringen von Arzneimitteln untersagen, wenn die nach § 52a AMG erforderliche Großhandelserlaubnis nicht besteht. Die Voraussetzungen dieser der Gefahrenabwehr dienenden Vorschrift sind gegeben: Frühere Verstößen der Antragstellerin gegen Regelungen des Arzneimittelrechts begründen die Gefahr auch künftiger Verstöße, hier das Betreiben eines nach § 52a Abs. 1 S. 1 AMG erlaubnispflichtigen Arzneimittelgroßhandels, ohne im Besitz einer Großhandelserlaubnis zu sein. aaa. Bei den unter den Handelsnamen „O...“ bzw. „St. ...“ oder „M...“ vertriebenen Produkten auf der Basis von Kürbissamen handelt es sich um Arzneimittel im Sinne des § 2 AMG. Insoweit greift für Kürbissamen bereits eine gesetzliche Fiktion. Nach § 2 Abs. 4 AMG gilt ein Mittel als Arzneimittel, solange es nach diesem Gesetz als Arzneimittel zugelassen ist. Dies ist hier der Fall, denn für Kürbissamen besteht eine Standardzulassung nach § 36 Abs. 1 AMG in Verbindung mit der StandZV. Dass Mittel, die unter eine Standardzulassung fallen, auch als Arzneimittel im Sinne des AMG gelten, erklärt sich bereits aus der Normsystematik; handelte es sich nicht um Arzneimittel, so wäre nicht einmal eine Standardzulassung erforderlich. Unabhängig von dieser gesetzlichen Fiktion sind die unter den oben genannten Markennamen vertriebenen Kürbissamen auch Arzneimittel nach § 2 Abs. 1 AMG, insbesondere sog. Funktionsarzneimittel (vgl. z.B. BGH, Urteil vom 14.1.2010, I ZR 138/07, juris Rn. 14 ff.). Arzneimittel i.S. eines sog. Funktionsarzneimittels sind alle Stoffe oder Stoffzusammensetzungen, die im oder am menschlichen Körper verwendet oder einem Menschen verabreicht werden können, um entweder die menschlichen physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen oder eine medizinische Diagnose zu erstellen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AMG bzw. Art. 1 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2001/83/EG i.d.F. von Art. 1 Nr. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/27/EG). Diesen Arzneimittelbegriff erfüllt das von der Antragstellerin vertriebene Produkt. Kürbissamen sind unstreitig und unzweifelhaft geeignet, bei Anwendung im menschlichen Körper durch eine wissenschaftlich nachgewiesene pharmakologische Wirkung die menschlichen physiologischen Funktionen (hier insbesondere der Blase) zu beeinflussen. Der Qualifizierung der in 400g-Faltschachteln verkauften Kürbiskerne als Arzneimittel steht auch nicht entgegen, dass es sich hier um ein sog. „Dual-Use-Produkt“ handelt, das ebenso als Lebensmittel erworben oder genutzt werden kann und dessen einziger Wirkstoff „Kürbissamen“ sich weder vom Lebensmittel noch vom Arzneimittel unterscheidet. Für die Anwendung des Arzneimittelrechts genügt bei derartigen Produkten allerdings nicht allein die objektive Eignung als Arzneimittel, sondern es muss eine entsprechende Zweckbestimmung der Ware hinzukommen (so für die Abgrenzung des Arzneimittels von seinem Vorprodukt BVerwG, Urteil vom 3.3.2011, 3 C 8/11, juris Rn. 16 ff.), wie sie für ein sog. Präsentationsarzneimittel kennzeichnend ist. § 2 Abs. 1 Nr. 1 AMG bestimmt für sog. Präsentationsarzneimittel, dass Arzneimittel auch Stoffe oder Zubereitungen aus Stoffen sind, die zur Anwendung im oder am menschlichen oder tierischen Körper bestimmt sind und als Mittel mit Eigenschaften zur Heilung oder Linderung oder zur Verhütung menschlicher oder tierischer Krankheiten oder krankhafter Beschwerden bestimmt sind (vgl. dazu Rehrmann, AMG, 3. Aufl. 2008, § 2 Rn. 2 ff.). Ob es sich bei Kürbiskernen um den bloßen Wirkstoff Kürbissamen, das Lebensmittel Kürbiskerne oder um das Arzneimittel Kürbisamen/Kürbiskerne handelt, hängt deshalb - unter Berücksichtigung aller Umstände einschließlich der Bewerbung des Produkts - von der konkreten Zweckbestimmung des gehandelten Produkts ab (so für die Abgrenzung eines Arzneimittels von einem bloßen Lebensmittel OLG Hamm, Urteil vom 7.8.2007, 4 U 194/06, juris Rn. 46). Die äußere Form der Aufmachung eines Produkts ist dabei ein wichtiges Indiz für die Absicht eines Verkäufers oder Herstellers, ein Mittel mit arzneilicher Zweckbestimmung in Verkehr zu bringen (vgl. EuGH, Urteil vom 15.11.2007, C-319/05, Rn. 47, 52, juris). Insbesondere dann, wenn das Produkt als Mittel zur Heilung oder Verhütung menschlicher Krankheiten bezeichnet oder empfohlen wird, ist die Arzneimitteleigenschaft zu bejahen (vgl. EuGH, a.a.O. Rn. 44). Auf eine „Harmlosigkeit“ des Mittels kommt es bei dem Arzneimittelbegriff nicht an. Der Begriff des Arzneimittels ist nicht auf Mittel beschränkt, die gesundheitsgefährdend wirken können (BGH, Urteil vom 30.3.2006, I ZR 24/03, juris Rn. 35). Hiernach sind die in 400g-Packungen verkauften Kürbissamen verschiedener Marken zweifellos Arzneimittel. Diese werden gerade nicht als Lebensmittel, z.B. als Backzutat oder Salat-Topping, vertrieben, sondern ausweislich der Aufmachung auf den Verpackungen der Produkte „O...“ und „St. ...“ (wörtlich) als Arzneimittel bezeichnet, einzunehmen „zur Stärkung und Kräftigung bei Blasenfunktionsstörungen“ (O...) bzw. „zur unterstützenden Therapie von Funktionsstörungen im Bereich der Blase und von Beschwerden beim Wasserlassen“ (St. ...). Auch wird auf den Verkaufspackungen der Anwender als „Patient“ angesprochen. Dagegen ergeben sich auf den Verkaufsschachteln keine Hinweise auf eine Verwendung als Lebensmittel. Solange aber die Kürbiskerne ausdrücklich mit arzneilicher Zweckbestimmung vertrieben und somit das Vertrauen in Anspruch genommen wird, das Arzneimittel beim Verbraucher gewöhnlicher Weise hervorrufen, muss sich ein Anbieter eines solchen Dual-Use-Produkts auch an die arzneimittelrechtlichen Anforderungen zur Gewährleistung hoher Sicherheits- und Qualitätsstandards binden lassen. bbb. Die Antragstellerin hat auch „Großhandel“ im Sinne der §§ 52a Abs. 1, 4 Abs. 22 AMG mit dem Arzneimittel Kürbissamen betrieben. Großhandel ist jede berufs- oder gewerbsmäßige zum Zwecke des Handeltreibens ausgeübte Tätigkeit, die in der Beschaffung, der Lagerung, der Abgabe oder Ausfuhr von Arzneimitteln besteht, mit Ausnahme der Abgabe von Arzneimitteln an andere Verbraucher als Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte oder Krankenhäuser. Die Antragstellerin vertreibt die in den Faltschachteln abgepackten Fertigarzneimittel mit dem Wirkstoff Kürbissamen an weitere pharmazeutische Unternehmen wie beispielsweise die Firma ... Demgegenüber betreibt sie nicht bloß erlaubnisfreien Wirkstoffhandel oder erlaubnisfreien Lebensmittelhandel. Da sich der Wirkstoff „Kürbissamen“, der sowohl als Lebensmittel als auch als Arzneimittel vertrieben und verwendet werden kann, in seiner Beschaffenheit nicht von dem Endprodukt „Kürbiskerne“ unterscheidet, findet hier die Transformation vom Wirkstoff zum Arzneimittel im Moment der Verpackung der Kürbissamen in die entsprechend beschrifteten 400g-Faltschachteln statt. Im Moment ihrer Neuverpackung erhalten die Kürbissamen ihre äußerlich manifestierbare arzneiliche Zweckbestimmung und damit ihre Arzneimitteleigenschaft. Das Arzneimittel wird zu diesem Zeitpunkt im Rechtssinne „hergestellt“. § 4 Abs. 14 AMG benennt das Umfüllen, Abfüllen und das Abpacken ausdrücklich als Varianten der Herstellung von Arzneimitteln. Der Lohnabfüller der Antragstellerin verfügt entsprechend auch über eine Herstellungserlaubnis für Arzneimittel. Dem Verpackungsprozess als Herstellungsprozess im Rechtsinne kommt somit in diesem Fall eine entscheidende arzneimittelrechtliche Relevanz zu. Im Moment der durch Verpackung bewirkten Herstellung des Arzneimittels standen die Kürbissamen jedoch nach der bis Ende August 2013 üblichen Praxis der Antragstellerin (noch) in deren Eigentum. Sie selbst ließ die Kürbissamen durch einen von ihr beauftragten Lohnabfüller in 400g-Faltschachteln umfüllen und durch entsprechende Aufdrucke als Arzneimittel ausweisen. Die Lieferung an den Käufer der Ware erfolgte erst hiernach. Sie vertrieb demnach nicht den bloßen Wirkstoff Kürbissamen, sondern unter verschiedenen Handelsnamen das daraus gewonnene Arzneimittel. Ihre Kunden bezogen ausweislich der vorgelegten Belege gerade nicht den Wirkstoff oder das Lebensmittel Kürbissamen, sondern das Arzneimittel in den arzneimitteltypischen Verpackungseinheiten. Dies belegt z.B. die Bestellung der ... GmbH vom 6. August 2012 (Bl. 90 der Sachakte), in der als Artikelbezeichnung „Kürbiskerne 400g O...“ genannt wird oder auch die Rechnung vom 2. November 2012 über „7.614 Stück Kürbiskerne O...“ (Bl. 117 der Sachakte). Ausweislich z.B. der Bestellbestätigung vom 6. August 2012 erfolgte entsprechend auch die Lieferung – und damit Übereignung – der verkauften Ware erst nach ihrer Neuverpackung, nämlich ausdrücklich ab Werk ... in ... an die vom Käufer mit der Abholung beauftragte Spedition ... GmbH. Da es genügend Belege hierfür gibt, kommt es auf die Bedeutung der beiden Kontrakte vom 1. Februar 2013, die Anlass für dieses Verfahren gewesen sind, gar nicht mehr an. Anzunehmen ist jedoch, dass auch diese die damalige Handelstätigkeit der Antragstellerin widerspiegeln, zumal es deutliche Verflechtungen aller Beteiligten gibt, zum Beispiel einen gemeinsamen Betriebssitz der Firmen ... und der Firma ... Arznei. Lediglich dann, wenn die Kunden von der Antragstellerin nur den Wirkstoff Kürbissamen beziehen und dessen Umfüllung und Verpackung in Faltschachteln, die die Kerne als Arzneimittel ausweisen, selbst durchführen bzw. eigenverantwortlich in Auftrag gaben, liegt erlaubnisfreier Wirkstoffhandel vor. ccc. Es besteht auch keine Ausnahme von der Erlaubnispflicht nach § 52a Abs. 1 S. 2 AMG. Demnach sind – nur – die in § 51 Abs. 1 Nr. 2 AMG genannten und für den Verkehr außerhalb von Apotheken freigegebenen Fertigarzneimittel von der Erlaubnispflicht ausgenommen. § 51 Abs. 1 Nr. 2 AMG umfasst jedoch nur Heilwässer und deren Salze. Die für Pflanzen und Pflanzenteile vorgesehene Ausnahme von der Erlaubnispflicht (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 AMG) hat der Gesetzgeber mit Wirkung zum 26. Oktober 2012 gestrichen (vgl. BT Drs. 17/9341, S. 58). ddd. Schließlich verfügt die Antragstellerin nicht über eine Großhandelserlaubnis für Arzneimittel. Insbesondere kann sie nichts daraus herleiten, dass ihre Muttergesellschaft über ein GMP-Zertifikat verfügt. Zum einen ist nicht ersichtlich, weshalb dieses eine Großhandelserlaubnis gemäß § 52a Abs. 1 AMG ersetzen sollte, da das GMP-Zertifikat lediglich die Einfuhr von Arzneimitteln betrifft (vgl. § 72 a Abs. 1 Nr. 1 AMG). Zum anderen handelt es sich bei der Muttergesellschaft der Antragstellerin und dieser selbst um rechtlich selbstständige juristische Personen. Die Antragstellerin ist eben nicht eine bloße Niederlassung der Muttergesellschaft, sondern eine eigene Rechtsperson. Öffentlich-rechtliche Verfügungen wirken jedoch nur für und gegen die juristische Person, an die sie adressiert sind. Auch die Tatsache, dass sowohl der Lohnabfüller als auch die Käuferin der Ware, die ... GmbH & Co. KG, in Besitz von Herstellererlaubnissen nach § 13 AMG sind, ist hier nicht von rechtlichem Belang, da diese nicht für die Antragstellerin wirken. Die Systematik des AMG soll vielmehr eine geschlossene Erlaubniskette sicherstellen, die sich vom Hersteller über alle Großhändler erstreckt. Dies ist notwendig, um zum Schutz der Verbraucher zu gewährleisten, dass die Warenverkehrsströme bei Arzneimitteln nachvollzogen werden können und dass nur zuverlässige Personen (vgl. § 52a Abs. 4 AMG) am wirtschaftlichen Vertrieb von Arzneimitteln beteiligt sind. Lücken in dieser Erlaubniskette würden die arzneimittelrechtlichen Standards gefährden. cc. Ferner hat die Antragsgegnerin von dem ihr eingeräumten pflichtgemäß auszuübenden Ermessen in rechtmäßiger Weise (§ 40 HmbVwVfG) Gebrauch gemacht. Die Untersagungsverfügung ist insbesondere verhältnismäßig. Sie ist geeignet und erforderlich, den Gefahren, die aus dem Fehlen einer arzneimittelrechtlichen Großhandelserlaubnis und damit aus dem unkontrollierten Großhandel mit Arzneimitteln folgen, zu unterbinden, und greift nicht unangemessen schwer in Grundrechte der Antragstellerin ein. aaa. Zweifellos ist eine Untersagungsverfügung geeignet, um rechtswidrigen Großhandel zukünftig zu unterbinden. Insbesondere durch Festsetzung von Zwangsgeldern kann die Verfügung vollstreckt werden. bbb. Die Untersagungsverfügung ist auch erforderlich. Ein milderes Mittel, das den angestrebten Zweck vergleichbar sicher erreicht, ist nicht ersichtlich. Insbesondere steht der Erforderlichkeit des Einschreitens nicht entgegen, dass der von der Antragstellerin vertriebene Stoff Kürbissamen für die menschliche Physiologie in der Regel objektiv ungefährlich ist. Auch objektiv ungefährliche Stoffe sind bewusst in den Schutzbereich des Arzneimittelrechts aufgenommen worden (vgl. BGH, Urteil vom 30.3.2006, I ZR 24/03, BGHZ 167, 91 ff., juris Rn. 35). Dies trägt unter anderem auch dem Vertrauen Rechnung, welches Verbraucher einem Präparat entgegenbringen können, das als Arzneimittel vertrieben wird und daher besonderen Qualitätsanforderungen hinsichtlich der Herstellung und des Vertriebs gerecht werden muss, die mit einer besonderen Überwachung und Kontrolle einhergehen (vgl. EuGH, Urteil vom 15.11.2007, C-319/05, Rn. 47). Die Erforderlichkeit der angegriffenen Maßnahme ist hier auch nicht dadurch entfallen, dass die Antragstellerin nach Erlass des angefochtenen Bescheids ihre Praxis dahingehend geändert haben dürfte, dass sie derzeit keinen Großhandel mit Arzneimitteln betreibt, sondern lediglich mit dem Wirkstoff Kürbissamen. Zwar ist die streitbefangene Untersagungsverfügung ein Dauerverwaltungsakt, so dass es auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25.9.2013, 13 A 523/11, juris Rn. 24, und Nieds. OVG, Urteil vom 3.2.2011, 13 LC 92/09, juris Rn. 2). Diese hat sich jedoch seit Erlass des angefochtenen Bescheids nicht durchgreifend verändert, auch wenn die Antragstellerin mittlerweile ihre Vertragsgestaltungen geändert hat. Gegenstand der angegriffenen Verfügung ist nicht eine konkrete, abgrenzbare Handlung, sondern es geht allein um die Verhinderung noch nicht konkretisierter zukünftiger Handlungen. Dass die Antragstellerin zukünftig die ihr untersagte Großhandelstätigkeit mit Sicherheit unterlassen wird, kann aus der inzwischen erfolgten Umstellung ihrer geschäftlichen Praxis nicht geschlossen werden. Hiergegen spricht bereits, dass die Antragstellerin sich der Untersagungsverfügung nicht unterworfen, sondern Rechtsmittel eingelegt und um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht hat. Einer weiterhin bestehenden Erforderlichkeit der streitigen Maßnahme steht deshalb nicht entgegen, wenn die Antragstellerin - wozu sie ohnehin derzeit rechtlich verpflichtet ist - vorläufig bis zu einer gerichtlichen Klärung freiwillig auf den Vertrieb der 400g-Schachteln verzichtet. Generell wird eine Verpflichtung zu einem bestimmten Handeln oder Unterlassen nicht dadurch obsolet, dass der Betroffene sie bis zu einer gerichtlichen Klärung von sich aus befolgt (BVerwG, Urteil vom 3.3.2011,3 C 8/10, juris Rn. 23; vgl. so auch Nieds. OVG, Urteil vom 3.2.2011, 13 LC 92/09, juris Rn. 2). ccc. Die Untersagung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Sie greift nicht unangemessen in die aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG folgenden Grundrechte der Antragstellerin ein. Die Antragstellerin wird durch die Untersagungsverfügung nicht unverhältnismäßig in ihren wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wie die Entwicklung des Falles bereits zeigt, ermöglicht es ihr eine geringfügig andere zivilrechtliche Gestaltung der mit den Abnehmern ihrer Ware geschlossenen Verträge, derzeit ihre Handelstätigkeit offenbar uneingeschränkt fortzusetzen. Zudem ist nicht ersichtlich, weshalb es der Antragstellerin nicht möglich und zumutbar sein sollte, die erforderliche Erlaubnis für den Großhandel mit Arzneimitteln zu erlangen. c. Da sich die Untersagungsverfügung aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweist, ist auch die Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 2.000 € für den Fall einer Zuwiderhandlung nach derzeitiger Einschätzung nicht zu beanstanden. Die Festsetzung des Zwangsgeldes bereits mit dem Untersagungsbescheid ist nach § 14 Abs. 2 HmbVwVG zulässig. Wirksam wird sie jedoch erst dann, wenn eine Zuwiderhandlung festgestellt wird. Auch die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes unterliegt hier angesichts der vom Gesetz erlaubten Spanne keinen Bedenken. Sie steht nicht außer Verhältnis zum Volumen der betroffenen Handelstätigkeit und dem öffentlichen Interesse daran, eine fortdauernde rechtswidrige Großhandelstätigkeit der Antragstellerin zu verhindern. d. Schließlich liegen keine Gründe vor, die hier ausnahmsweise trotz eines besonderen Vollziehungsinteresses der Antragsgegnerin und allenfalls geringer Erfolgsaussichten in der Hauptsache ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin begründen könnten. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin durch eine sofortige Vollziehung nicht wieder gut zu machenden wirtschaftlichen Schaden erleiden würde. III. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens folgt aus § 154 Abs. 1 S. 1 VwGO.