1 UE 3980/88

Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der gegen die Untersuchungsanordnung des Regierungspräsidenten in K vom 26. Januar 1987 gerichteten Klage der Klägerin nicht stattgeben dürfen. Die Klage war als Anfechtungsklage entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts unzulässig. Sie ist auch mit dem geänderten, erstmals in der mündlichen Verhandlung am 23. Februar 1994 zur Entscheidung des Senats gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag unzulässig. Ein Übergang von einer (unzulässigen) Anfechtungsklage auf eine andere unzulässige Klageart im Wege der Klageänderung ist nicht möglich. Nachdem der Beklagte mit dem erst jetzt in das Verfahren eingeführten Bescheid vom 5. August 1988 die angefochtene Untersuchungsanordnung vom 26. Januar 1987 sowie die weitere Anordnung vom 16. Juni 1988 aufgehoben und zugleich klargestellt hat, aus seiner Sicht bedürfe es einer ärztlichen Untersuchung der Klägerin nicht mehr, ist hinsichtlich der Untersuchungsanordnung vom 26. Januar 1987 Hauptsacheerledigung eingetreten. In einer solchen prozessualen Situation hat die Klägerin zwar grundsätzlich die Möglichkeit, unter den Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO ihren Klageantrag zu ändern, wenn sie ein berechtigtes Interesse daran hat, daß das Gericht die Rechtswidrigkeit der behördlichen Anordnung feststellt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO); eine derartige Änderung ist während des gesamten anhängigen Verfahrens, also auch in der Berufungsinstanz möglich. Die formalen Voraussetzungen einer Klageänderung sind im vorliegenden Fall erfüllt; denn der Beklagte hat ihr im Termin am 23. Februar 1994 nicht widersprochen, sondern sich darauf eingelassen und damit konkludent in die Änderung der Klage eingewilligt (§ 91 Abs. 2 VwGO), so daß es nicht mehr darauf ankommen würde, ob der Senat die Klageänderung für sachdienlich hält. Die von der Klägerin nunmehr beantragte Feststellung, sie sei nicht verpflichtet gewesen, der Untersuchungsanordnung Folge zu leisten, ist jedoch ihrerseits unzulässig, weil es sich bei der ursprünglich angefochtenen Anordnung vom 26. Januar 1987 und dementsprechend auch bei der erneuten mit Sofortvollzug versehenen Anordnung vom 16. Juni 1988 nicht um Verwaltungsakte im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gehandelt hat. Die Frage, ob unter diesen Umständen bereits die Klageänderung als solche nach § 91 Abs. 1 VwGO unzulässig ist (vgl. dazu Kopp, VwGO, 9. Auflage, Rdnr. 15 zu § 91 m.w.N.), bedarf hier keiner Entscheidung, weil sie den Ausgang des Berufungsverfahrens nicht beeinflußt. Dahinstehen kann ferner, ob die erneute Anordnung vom 16. Juni 1988, wie die Klägerin meint, lediglich eine wiederholende Verfügung darstellte und deshalb ohne weiteres in das vorliegende Verwaltungsstreitverfahren einbezogen werden konnte. Die auf § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG gestützte Anordnung an die Klägerin, sich zur Nachprüfung ihrer Dienstfähigkeit fachärztlich untersuchen zu lassen, ist kein mit Widerspruch und Klage anfechtbarer Verwaltungsakt. Es handelt sich vielmehr lediglich um eine unselbständige Verfahrenshandlung im Rahmen eines anhängigen Verwaltungsverfahrens zum Zweck der Feststellung der Dienstfähigkeit der Klägerin und gegebenenfalls ihrer erneuten Berufung in das Beamtenverhältnis (§ 54 Abs. 2 Satz 1 HBG). Die Untersuchungsanordnung soll lediglich der Vorbereitung dieser abschließenden Entscheidung dienen. Dementsprechend regelt die Vorschrift des § 44 a Satz 1 VwGO, daß Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können. Der Senat hat in den Gründen seines im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zwischen den Beteiligten ergangenen, dem Verwaltungsgericht im Zeitpunkt seiner Entscheidung jedoch nicht bekannten Beschlusses vom 26. Juli 1988 - 1 TH 2744/88 - hierzu folgendes ausgeführt: "Der Anordnung fehlt die für einen Verwaltungsakt erforderliche unmittelbare rechtliche Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 HVwVfG. Die Anordnung konkretisiert zwar die sich für die Antragstellerin aus § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG ergebende Pflicht zur Nachprüfung ihrer Dienstfähigkeit. Mit der Anordnung wird jedoch nicht bereits unmittelbar in ihre Rechte eingegriffen, weil die auferlegte Verpflichtung lediglich eine "unselbständige" Verfahrenshandlung im Zusammenhang mit einer etwaigen Reaktivierung der Antragstellerin ist und selbst nicht mit Zwangsmitteln vollstreckt oder erzwungen werden kann (...). Denn weigert sich ein Ruhestandsbeamter, sich zur Nachprüfung seiner Dienstfähigkeit gemäß § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG untersuchen zu lassen, so hat dies keine disziplinarrechtliche Folgen - § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG ist in dem schließenden Katalog des § 90 Abs. 2 HBG nicht aufgeführt - (...). Die Weigerung des Beamten kann als Beweisanzeichen für seine Dienstfähigkeit angesehen werden. Die Untersuchungsaufforderung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG unterscheidet sich damit ganz wesentlich von der derjenigen nach § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG. Weigert sich ein aktiver Beamter, einer nach dieser Bestimmung gerechtfertigten Untersuchungsanordnung nachzukommen, so stellt dies ein disziplinarrechtlich verfolgbares Dienstvergehen dar. Während also die Durchsetzung der Untersuchungsanordnung nach § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG bereits selbständig mit den Mitteln des Disziplinarrechts gezwungen werden kann und darüber hinaus den ersten Schritt für ein Zwangspensionierungsverfahren nach § 53 HBG darstellt, ist die gegenüber einem Ruhestandsbeamten ergangene Anordnung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG eine unselbständige Verfahrenshandlung im Rahmen des Reaktivierungsverfahrens, die nur der Vorbereitung der abschließenden Entscheidung in diesem Verfahren - Reaktivierung oder Nichtreaktivierung - dient und nicht selbständig erzwingbar ist. Es handelt sich damit um eine unselbständige Verfahrenshandlung im Sinne des § 44 a Satz 1 VwGO. Derartige Maßnahmen stellen aber regelmäßig keinen Verwaltungsakt dar (...)." (Seite 3 f. des Abdrucks) An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Sie trägt den bestehenden Unterschieden zwischen der an einen aktiven Beamten und der an einen Ruhestandsbeamten gerichteten Untersuchungsaufforderung (vgl. § 54 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 HBG) Rechnung und entspricht insbesondere dem Begriff der behördlichen Verfahrenshandlung im Gegensatz zum (vollstreckbaren) Verwaltungsakt in § 44 a Satz 1 und 2 VwGO sowie dem Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelung. Zwar handelt es sich nach feststehender Rechtsprechung bei der Untersuchungsanordnung nach § 54 Abs. 1 Satz 3 HBG um einen Verwaltungsakt im Sinne einer mit disziplinarrechtlichen Mitteln vollstreckbaren Verfahrenshandlung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 2. April 1968, ZBR 1969, 49 zu § 45 Abs. 1 LBG NW; Urteil des Senats vom 8. Dezember 1972, HessVGRspr. 1973, 25 sowie Beschluß vom 15. Februar 1982, HessVGRspr. 1982, 68, jeweils zu § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 10.6.1974, ZBR 1974, 362 = NJW 1975, 405 zu § 45 Abs. 1 LBG; Urteil vom 13. Januar 1982, DÖD 1983, 91 zu § 42 Abs. 1 Satz 3 BBG; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 9. September 1987, DVBl. 1988, 358 zu § 74 LBG). Dem Verwaltungsgericht ist im Grundsatz darin zuzustimmen, daß das Merkmal der Vollstreckbarkeit in § 44 a Satz 2 VwGO zur Abgrenzung der (nicht selbständig anfechtbaren) reinen Verfahrenshandlungen im Lichte des Art. 19 Abs. 4 GG weit auszulegen ist. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet Rechtsschutz gegen solche Verfahrenshandlungen, die sich nicht in ihrer verfahrensrechtlichen Bedeutung erschöpfen, sondern zugleich materielle Rechtspositionen des Betroffenen gestalten; mithin Verfahrenshandlungen, die nicht lediglich unselbständige Bestandteile des Verwaltungsverfahrens sind, sondern über das Verfahren hinaus unmittelbare Rechtswirkungen zu Lasten des Betroffenen entfalten (vgl. Bay.VGH, Urteil vom 15. Juli 1987, DVBl. 1988, 360, 361; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluß vom 24. Oktober 1989, DÖD 1990, 220, 221 m.w.N.). Diese Verfahrenshandlungen sind gekennzeichnet durch eine gegenüber der abschließenden Sachentscheidung selbständige Beschwer für den Betroffenen. Danach können auch Aufklärungs- und Beweisanordnungen, die der Sachverhaltsfeststellung dienen und in der Regel als typische Beispiele unselbständiger Verfahrenshandlungen angesehen werden (vgl. Bay.VGH, Beschluß vom 18. Juli 1988, BayVBl. 1988, 660, 661 sowie Urteil vom 15. Juli 1987, DVBl. 1988, 360, 361; vgl. ferner Kopp, VwGO, 9. Auflage, Rdnrn. 5, 9, 10 zu § 44 a VwGO), eine Beschwer entfalten, gegen die gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stehen muß, wenn ihre Durchsetzung in das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen eingreift (vgl. hierzu insbesondere Bay.VGH, Beschluß vom 18. Juli 1988, BayVBl. 1988, a.a.O.). Persönlichkeitsrechte des Betroffenen können auch verletzt sein, wenn ihm lediglich Mitwirkungspflichten abverlangt werden; so z. B. dann, wenn er aufgefordert wird, sich psychiatrisch begutachten zu lassen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 9. September 1987, DVBl. 1988, 358, 359), nicht aber bereits dann, wenn ihm die Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens betreffend die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen aufgegeben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1969, BVerwGE 34, 248 = NJW 1970, 1989). Doch auch bei Anlegung eines weiten Maßstabs erfüllt die Anordnung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG weder im allgemeinen noch im vorliegenden Einzelfall die Voraussetzungen der in § 44 a Satz 2 VwGO vorgesehenen Ausnahme von dem Grundsatz, daß behördliche Verfahrenshandlungen nicht anfechtbar sind. Ein Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der Klägerin lag in der Anordnung vom 26. Januar 1987 nicht; sonstige Rechtswirkungen zu ihrem Nachteil außerhalb des Verfahrens sind ebenfalls nicht erkennbar. Insbesondere enthielt die Anordnung keinerlei Vorgaben an den mit der Untersuchung beauftragten Facharzt hinsichtlich der Untersuchungsmethoden. Der Hinweis der Klägerin auf die Gefahren und Folgen einer Arthroskopie des Kniegelenks, die möglicherweise einen gesundheitsschädigenden Eingriff darstellen könnte, geht daher ins Leere. Die Klägerin hätte sich der Untersuchung unterziehen müssen. Die behördliche Sachentscheidung über die Feststellung ihrer Dienstfähigkeit als Voraussetzung einer erneuten Berufung in das Beamtenverhältnis, die als Verwaltungsakt unzweifelhaft anfechtbar wäre (vgl. Beschlüsse des Senats vom 22. April 1993 - 1 TH 1062/93 - sowie vom 15. Dezember 1993 - 1 TH 1911/93 -), soll nach dem Sinn und Zweck des § 44 a VwGO nicht verzögert oder erschwert werden (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 12. April 1978, Buchholz 310 § 44 a VwGO Nr. 1). Es würde dem Grundsatz der Verfahrensökonomie zuwiderlaufen, wenn Behörden und Gerichte mit Rechtsstreitigkeiten befaßt würden, obwohl mangels einer abschließenden Sachentscheidung nicht feststeht, ob der Betroffene aufgrund des Ergebnisses des Verwaltungsverfahrens in der Sache beschwert oder in seinen Rechten betroffen sein kann (vgl. Bay.VGH, Beschluß vom 25. Januar 1988, NVwZ 1988, 742 ). Die Untersuchungsanordnung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG enthält keine Sachentscheidung, sondern dient lediglich ihrer Vorbereitung. Die Sachentscheidung als solche ist - wie dargelegt - gerichtlich überprüfbar. Damit ist dem in Art. 19 Abs. 4 GG enthaltenen Gebot der Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes genügt; denn der Weg zu den Gerichten soll nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht ohne jegliche Schranke, sondern nur im Rahmen der jeweiligen Prozeßordnungen eröffnet sein. Nur wenn effektiver Rechtsschutz in unzumutbarer, aus sachlichen Gründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert würde, wäre ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG anzunehmen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. Juni 1979, BVerfGE 51, 268, 284 sowie vom 15. April 1980, BVerfGE 54, 94, 96 f.; Bay.VGH, Beschluß vom 25. Januar 1988 a.a.O.). Rechtsschutz aber steht der Klägerin gegen die Entscheidung vom 18. Juli 1988 zu, mit der sie erneut in das Beamtenverhältnis berufen wurde. Wäre diese Verfügung für sofort vollziehbar erklärt worden, so wäre die Klägerin zwar verpflichtet gewesen, den Dienst anzutreten; jedoch wäre vorläufiger Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft gewesen. In einem derartigen Verfahren wäre auch zu klären gewesen, ob die Anordnung, sich erneut ärztlich untersuchen zu lassen, für die Klägerin zumutbar war. Die 1950 geborene Klägerin stand seit 1974 als Lehrerin im Beamtenverhältnis (seit 1977 auf Lebenszeit) im Schuldienst des beklagten Landes. Am 17. November 1977 erlitt sie bei einem Dienstunfall unter anderem eine Prellung des linken Kniegelenkes, das im Jahre 1979 zweimal operiert werden mußte. Sie wurde mit Ablauf des 31. Juli 1983 in den Ruhestand versetzt. Dem lag ein Gutachten des Stadtgesundheitsamtes K vom 14. Juni 1983 zur Dienstfähigkeit der Klägerin zugrunde, in dem es unter anderem hieß, es bestehe ein chronischer Kniegelenkschaden, der sich in einem sogenannten Reizknie mit rezidivierender Ergußbildung und Belastungsschmerzen äußere. Ein beginnender Verschleiß im linken Kniegelenk sei klinisch und röntgenologisch nachgewiesen. Infolgedessen werde die Lendenwirbelsäule falsch belastet, so daß Beschwerden im Lumbalbereich hinzugetreten seien. Diese Beschwerden und eine Verschlimmerung des Kniegelenkleidens könnten nur durch strikte Schonung, insbesondere wenig Stehen, vermieden werden. Eine dauerhaft erfolgversprechende Behandlungsmöglichkeit bestehe nicht. Zunehmende Abnutzungserscheinungen im linken Kniegelenk und später auch an der Wirbelsäule seien wahrscheinlich. Mit einer Wiederherstellung der vollen Dienstfähigkeit sei nicht zu rechnen. Die Klägerin sei dauernd dienstunfähig im Sinne des § 51 Abs. 1 Hessisches Beamtengesetz (HBG). Mit amtsärztlichem Gutachten vom 18. Juni 1986 stellte das Kreisgesundheitsamt des Landkreises K fest, die Klägerin sei nach wie vor dauernd dienstunfähig. Das Beschwerdebild habe sich nach ihren Angaben nicht verändert. Sie empfinde auch nach kurzem Stehen starken Schmerz im linken Kniegelenk; zeitweise komme es zu Schwellungszuständen und Ergußbildungen. Drehbewegungen seien nicht möglich; das Gehen erfordere besondere Vorsichtsmaßnahmen. Nach einem privatärztlichen Befundbericht bestehe neben diesen Gesundheitsstörungen noch eine mediale Gonarthrose und eine Chondropathia patellae. Die erforderliche Schonung sei der Klägerin im Rahmen eines Dienstes als Lehrerin nicht möglich. Von diesem Untersuchungsergebnis setzte der Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 1. Juli 1986 in Kenntnis und kündigte zugleich an, eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis als Lehrerin im hessischen Schuldienst werde daher nicht erfolgen. Nach einem handschriftlichen Vermerk des Amtsarztes des Kreisgesundheitsamtes erhielt dieser am 22. September 1986 einen Anruf des behandelnden Arztes der Klägerin, der eine erneute Begutachtung vorschlug, da die Klägerin nach seiner Auffassung zu einer Überbewertung ihres Krankheitszustandes neige. Der Amtsarzt teilte dies dem Medizinaldezernat des Regierungspräsidenten in K mit und fügte hinzu, der behandelnde Arzt habe ihm gegenüber die Vermutung geäußert, die Klägerin habe ihn getäuscht und sei in Wahrheit nicht dienstunfähig. Er selbst habe sich bei seiner Untersuchung am 11. Juni 1986 auch von der fachärztlichen Bescheinigung des behandelnden Arztes und den eigenen Angaben der Klägerin leiten lassen. Es sei möglich, daß die Klägerin tatsächlich nicht dienstunfähig sei und auch ihn getäuscht habe. Nunmehr teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 26. Januar 1987 mit, er halte es für erforderlich, ihre Dienstfähigkeit erneut überprüfen zu lassen. Mit weiterer Verfügung vom 3. Februar 1987 wurde die fachärztliche Untersuchung der Klägerin angeordnet. Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 27. Februar 1987 verwies die Klägerin auf die ihr am 1. Juli 1986 erteilte Zusicherung, daß eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis nicht erfolgen werde. Diese Zusicherung könne nicht widerrufen werden. Da eine Weisung, sich zur Überprüfung der Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, nur zum Zwecke einer erneuten Berufung in das Beamtenverhältnis erfolgen könne, sei die Anordnung einer fachärztlichen Untersuchung rechtswidrig. Im übrigen habe eine derartige Nachprüfung erst am 11. Juni 1986 stattgefunden. Eine weitere Untersuchung im Abstand von einem halben Jahr sei der Klägerin nicht zuzumuten. Unter Hinweis auf diese Begründung erhob die Klägerin mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 14. April 1987 Widerspruch gegen die Untersuchungsanordnung vom 26. Januar 1987. Ergänzend trug sie vor, ihr hätten die Tatsachen mitgeteilt werden müssen, aufgrund derer sich die Behörde an ihre Zusicherung nicht länger gebunden sehe. Nur eine ausführliche Begründung eröffne dem Beamten die Möglichkeit, die Untersuchungsanordnung auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen und etwaige Einwendungen geltend zu machen. Es widerspreche der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, einem Beamten zuzusichern, er werde nicht erneut in das Beamtenverhältnis berufen und ihn bereits nach einem halben Jahr auf die Möglichkeit einer erneuten Berufung hinzuweisen. Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 1987 wies der Hessische Kultusminister den Widerspruch der Klägerin mit der Begründung zurück, die erneute Untersuchung sei angeordnet worden, nachdem der Regierungspräsident vom Kreisgesundheitsamt K erfahren habe, daß Anlaß zu der Vermutung bestehe, die Klägerin sei möglicherweise dienstfähig. Da eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis grundsätzlich bis zur Vollendung des 60. Lebensjahres möglich sei, und da seit dem Eintritt in den Ruhestand noch keine 5 Jahre verflossen seien, könne sich die Klägerin nicht auf das Schreiben vom 1. Juli 1986 berufen, in dem ihr mitgeteilt worden sei, eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis werde nicht erfolgen. Eine Dienstunfähigkeit bestehe nicht endgültig, sondern gebe lediglich auf zunächst unabsehbare Zeit. Eine Besserung des Zustandes sei nicht auszuschließen. Die Mitteilung vom 1. Juli 1986 gebe lediglich den damaligen Erkenntnisstand wieder. Die Klägerin hat am 7. August 1987 Klage erhoben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, die Überprüfungsanordnung sei in Anbetracht der Zusage vom 1. Juli 1986 rechtswidrig. Für eine derartige Maßnahme bestehe auch kein sachlicher Anlaß. Sie beruhe letztlich auf dem Verhalten des Orthopäden, mit dem sie längere Zeit befreundet gewesen sei und der ihr nach der Trennung habe Nachteile zufügen wollen. Die Untersuchungsbefunde dieses Orthopäden entsprächen der Wahrheit; eine Täuschung sei schon deshalb nicht möglich gewesen, weil der Befund aufgrund objektiver Untersuchungsverfahren, insbesondere einer Röntgenuntersuchung erhoben worden sei. Auch die Ergußbildungen und Schwellungen ließen sich nicht vortäuschen. Jegliche Untersuchung des linken Knies sei darüber hinaus mit erheblichen Schmerzen verbunden, da es sich um ein postoperatives Reizknie handele, welches zunehmend allergische Reaktionen zeige. Nur durch langwierige krankengymnastische Behandlungen habe die postoperative Kniesteife beseitigt werden können. Eine zuverlässige Diagnose könne nur im Wege der Arthroskopie des Kniegelenks erstellt werden. Diese Untersuchung sei schmerzhaft und rufe die beschriebenen Reaktionen hervor. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Regierungspräsidenten in K vom 26. Januar 1987 i.d.F. des Widerspruchsbescheids des Hessischen Kultusministers vom 8. Juli 1987 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat die Auffassung vertreten, die angefochtene Anordnung sei hinreichend bestimmt. Die Klägerin sei auch hinreichend über Gegenstand und Anlaß der Untersuchung informiert worden. In den Fällen des § 51 Abs. 1 Nr. 3 HBG setze die Untersuchungsanordnung schon vom Tatbestand her voraus, daß Zweifel an der Dienstunfähigkeit bestünden. Derartige Zweifel seien auch in der Anordnung darzulegen. Im Gegensatz dazu sei die Anordnung zur Überprüfung einer erneuten Einberufung in das Beamtenverhältnis nach § 54 Abs. 3 HBG nicht an besondere, im Gesetz näher festgelegte Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft. Deshalb seien die Anforderungen an eine Begründung weniger streng als in den Fällen des § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG. Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieb erfolglos. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Kassel vom 9. Juni 1988 - 1/1 H 946/88 -, durch den die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 21. Juni 1987 wiederhergestellt worden war, wurde durch Beschluß des Senats vom 26. Juli 1988 - 1 TH 2744/88 - mit der Begründung aufgehoben, die Untersuchungsanordnung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG sei kein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt. Bereits mit Urteil vom 29. Juni 1988 hatte das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Die Vorschrift des § 44 a Satz 1 VwGO stehe der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, da die Untersuchungsanordnung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG ein selbständig vollstreckbarer Verwaltungsakt sei (§ 44 a Satz 2 VwGO). Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Umstand, daß die Nichtbefolgung der Anordnung für einen Ruhestandsbeamten ohne disziplinarrechtliche Konsequenzen bleibe, da die entsprechende Verpflichtung in der Aufzählung der möglichen Dienstvergehen eines Ruhestandsbeamten in § 90 Satz 2 HBG nicht aufgeführt sei. Diese Verpflichtung werde jedoch dem Ruhestandsbeamten in § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG ebenso wie dem aktiven Beamten in § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG ausdrücklich auferlegt. Da nach 5 Jahren seit Eintritt in den Ruhestand eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis nur mit Zustimmung des Beamten zulässig sei (§ 54 Abs. 2 Satz 4 HBG), wäre der Dienstherr gezwungen, den Beamten vor Fristablauf trotz Ungewißheit über seine Dienstfähigkeit zu reaktivieren. Damit bestehe die Gefahr, daß ein möglicherweise dienstunfähiger Beamter Dienst tue. Dies könne unter Umständen Amtshaftungsansprüche gegen den Dienstherrn und weitergehende Gesundheitsschäden bei dem Beamten auslösen. Diese möglichen Konsequenzen rechtfertigten es ebenso wie bei einem aktiven Beamten im Falle des § 51 Abs. 1 HBG nicht, dem Beamten Rechtsschutz erst gegen die eigentliche Reaktivierungsentscheidung einzuräumen. Dem entspreche die Regelung in § 54 Abs. 3 Satz 2 HBG, wonach der Lauf der 5-Jahres-Frist solange gehemmt sei, wie eine ärztliche Untersuchung aus Gründen, die der Ruhestandsbeamte zu vertreten habe, nicht stattfinden könne. Damit solle erkennbar den Gefahren einer möglichen Reaktivierung eines dienstunfähigen Beamten begegnet werden. Außerdem lasse die Fristverlängerung das Bestreben erkennen, die Frage der Dienstfähigkeit und damit auch die Frage der Berechtigung einer Untersuchungsanordnung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG vorab zu klären, bevor über die eigentliche Reaktivierung entschieden werde. Die Untersuchungsanordnung sei somit ein selbständiger Verwaltungsakt und gemäß §§ 1 Abs. 1, 68 ff. HVwVfG auch vollstreckbar. Der angefochtene Bescheid sei formell rechtswidrig, weil die Untersuchungsanordnung nicht hinreichend begründet worden sei. Eine genaue Festlegung des Untersuchungsgegenstandes und die Darlegung der für die Zweifel der Behörde an der Dienstunfähigkeit des Beamten maßgeblichen tatsächlichen Vorgänge seien unabdingbar, damit einerseits der Beamte seiner Mitwirkungspflicht bei der Untersuchung nachkommen könne und er andererseits die Möglichkeit habe, die Anordnung auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen und etwaige Einwendungen zu erheben. Die erforderliche Begründung sei auch nicht im Widerspruchsverfahren nachgeholt worden. Der bloße Hinweis auf Informationen, die Anlaß zu bestimmten Vermutungen hinsichtlich der Dienstfähigkeit der Klägerin gäben, genüge nicht. Gegen das ihm am 5. Oktober 1988 zugestellte Urteil richtet sich die tags darauf eingegangene Berufung des Beklagten. Er hält die Untersuchungsanordnung nach § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG nicht für einen anfechtbaren Verwaltungsakt, sondern für eine unselbständige Verfahrenshandlung im Sinne von § 44 a Satz 1 VwGO. Der Anordnung fehle die für einen Verwaltungsakt erforderliche unmittelbare rechtliche Außenwirkung im Sinne von § 35 Satz 1 HVwVfG. Diese Verfahrenshandlung stehe vielmehr in einem engen Zusammenhang mit einer möglichen Reaktivierung der Klägerin und könne selbst nicht mit Zwangsmitteln vollstreckt oder erzwungen werden. Die Weigerung des Ruhestandsbeamten bleibe disziplinarrechtlich folgenlos. Darin bestehe ein wesentlicher Unterschied zu der an den aktiven Beamten gerichteten Anordnung nach § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG. Der Gesetzgeber habe die Weigerung des Ruhestandsbeamten nicht in den Katalog der Dienstvergehen nach § 90 Abs. 2 HBG aufgenommen. Daraus sei zu schließen, daß die selbständige Durchsetzbarkeit der Untersuchungsanordnung vom Gesetzgeber nicht gewollt sei. Dieser Wille könne nicht dadurch in sein Gegenteil verkehrt werden, daß Aufklärungsmaßnahmen zwangsweise durchgesetzt werden könnten. Auch ohne Rechtsmittel gegen die Untersuchungsanordnung sei der Rechtsschutz der Klägerin ausreichend gewährleistet, da sie gegen die Reaktivierungsentscheidung als solche vorgehen könne. Im übrigen diene der Ausschluß gesonderter Rechtsbehelfe gegen unselbständige Verfahrenshandlungen insbesondere der Prozeßökonomie. Der Abschluß anhängiger Verwaltungsverfahren solle in der Regel nicht durch behördliche oder gerichtliche Rechtsbehelfe verzögert werden. Die Vorschrift des § 54 Abs. 3 Satz 2 HBG solle keinen Freiraum für ein eigenes Verwaltungsverfahren zur Klärung der Dienstfähigkeit schaffen, sondern verhindern, daß ein Ruhestandsbeamter durch Verweigerung der ärztlichen Untersuchung die 5-Jahres-Frist "aussitze" und seinen endgültigen Verbleib im Ruhestand erwirke. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. § 54 Abs. 3 Satz 1 HBG verpflichte den Beamten nur, sich zur Nachprüfung der Dienstfähigkeit untersuchen zu lassen. An die Begründung der Untersuchungsanordnung seien wesentlich geringere Anforderungen zu stellen als im Falle des § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG, in welchem das Bestehen von Zweifeln über die Dienstfähigkeit zu den Tatbestandsvoraussetzungen gehöre. Der Klägerin sei jedenfalls bis zum Abschluß des Vorverfahrens hinreichend deutlich gemacht worden, daß die Behörde aufgrund von Informationen des Kreisgesundheitsamtes des Landkreises K Anlaß zu der Vermutung habe, sie sei möglicherweise wieder dienstfähig. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 29. Juni 1988 - 1/1 E 1598/87 - aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Klägerin hatte zunächst beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie hat die Auffassung vertreten, es bestehe kein prinzipieller Unterschied zwischen den Untersuchungsanordnungen nach §§ 51 Abs. 1 Satz 3, 54 Abs. 3 Satz 1 HBG. In beiden Fällen könne die Weigerung des Beamten, der Untersuchungsanordnung zu folgen, als Beweisanzeichen für seine Dienstfähigkeit angesehen werden. Beide Anordnungen bildeten den Ausgangspunkt eines Verfahrens, welches Auswirkungen auf das beamtenrechtliche Grundverhältnis habe. Dieses Kriterium sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblich für die Einstufung einer Anordnung als Verwaltungsakt. Dabei könne nicht außer Betracht bleiben, daß der Beamte möglicherweise sogar verpflichtet sei, im Rahmen der Untersuchung körperliche Eingriffe zu dulden. Man könne der Klägerin schwerlich zumuten, im Abstand von einem halben Jahr eine erneute Kniespiegelung mit der Möglichkeit einer monatelangen Kniesteife über sich ergehen zu lassen, ohne ihr entsprechende Rechtsschutzmöglichkeiten einzuräumen. Der gesetzlich vorgesehene Verfahrensablauf in § 54 HBG verlange vielmehr, zunächst die Dienstfähigkeit festzustellen und erst anschließend über die Reaktivierung zu entscheiden. In der mündlichen Verhandlung am 23. Februar 1994 hat der Vertreter des Beklagten auf Befragen mitgeteilt, mit Verfügung vom 16. Juni 1988 sei erneut eine Untersuchungsanordnung unter Anordnung des Sofortvollzugs erlassen worden. Die Klägerin sei nicht zur Untersuchung erschienen. Mit Verfügung vom 18. Juli 1988 sei sie aufgefordert worden, ihre Reaktivierungsurkunde entgegenzunehmen. Die sofortige Vollziehung dieser Verfügung sei nicht angeordnet worden. Mit weiterer Verfügung des Regierungspräsidenten in K vom 5. August 1988 sei der Klägerin mitgeteilt worden, daß die Untersuchungsanordnungen vom 26. Januar 1987 und 16. Juni 1988 nicht mehr aufrechterhalten würden. Aus der Sicht des Beklagten bedürfe es keiner amts- bzw. fachärztlichen Untersuchung mehr, da er die Klägerin für dienstfähig halte. Hiergegen hat die Klägerin nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben, über die noch nicht entschieden worden ist (Aktenzeichen des Verwaltungsgerichts Kassel: 1/1 E 1862/88). Nunmehr beantragt die Klägerin, unter Änderung des bisher gestellten Klageantrages festzustellen, daß die Klägerin nicht verpflichtet gewesen sei, den Untersuchungsanordnungen vom 26. Januar 1987 und 16. Juni 1988 Folge zu leisten. Der Beklagte hat Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der das Eilverfahren betreffenden Akte 1/1 H 946/88, der Personalakte der Klägerin sowie des Verwaltungsvorgangs des Beklagten betreffend die Untersuchungsanordnung (1 Hefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.