2 TG 911/87

Die Beschwerde ist nicht begründet; das Verwaltungsgericht trat die begehrte einstweilige Anordnung zu Recht erlassen. Die Antragsgegnerin war nicht berechtigt, den Antrag des Antragstellers auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Informationsstand auf dem L-platz in D. am 4. April 1987 mit der Ermessenserwägung abzulehnen, der Antragsteller beabsichtige, den Informationsstand für einen Aufruf zum Boykott der Volkszählung 1987 auszunutzen. Denn ihre Ermessensentscheidung über die Erteilung der Sondernutzungs-Erlaubnis kann die Antragsgegnerin nicht mit Erfolg auf ordnungsbehördliche Belange stützen, die in keinem Zusammenhang mit der Wahrung wegerechtlicher Interessen stehen; insoweit halt der Senat nicht mehr an seiner früheren Auffassung (vgl. Beschlüsse vom 24. März 1983 - 2 TG 24/83 - und 30. März 1983, ESVGH 33, 223) fest. Die Entscheidung über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis liegt nach § 16 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Straßengesetzes vom 9. Oktober 1962 (GVBl. I S. 437) - HStrG - im Ermessen der Gemeinde als Straßenbaubehörde. Da weder die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gesetzlich geregelt noch Richtlinien für die Ermessensbetätigung normativ bestimmt sind, ist von einem grundsätzlich weiten Ermessensspielraum des Trägers der Straßenbaulast auszugehen. Gleichwohl unterliegt die Ermessensbetätigung Schranken, die sich aus der verwaltungsrechtlichen Kompetenzordnung ergeben. Nach allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen hat jede Behörde nur den ihr zugewiesenen Aufgabenbereich zu verwalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1970, DÖV 71, 64 ). Auch eine normativ nicht näher vorbestimmte Ermessensbetätigung muß ihre Rechtfertigung in dem Zweck des der Entscheidung zugrunde liegenden Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der jeweiligen Rechtsmaterie finden (vgl. zu der vergleichbaren Problematik der Anordnung von Bedingungen und Auflagen: BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1976, BVerwGE 51, 164, 165 f.; und zu ressortfremden Ermessenserwägungen: Stelkens/Bonk/Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Rdnr. 34 zu § 36, m.w.N.). Die Ermessensbetätigung nach § 16 Abs. 1 HStrG muß sich daher an straßenrechtlichen Gesichtspunkten orientieren (Bay.VGH, Urteil vom 15. Dezember 1983, NVwZ 85, 207 ; Schmidt, NJW 85, 167; Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 2. Aufl., S. 105 f.; Löhr, NVwZ 83, 20 ). Die Sondernutzung einer Straße unterliegt einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, das die Erlaubnisbehörde in die Lage versetzen soll, im vorhinein zu prüfen, ob die grundsätzlich unbedenkliche Nutzung einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus im Einzelfall mit den von der Straßenbaubehörde wahrzunehmenden öffentlichen Belangen vereinbar ist. Bei dieser Prüfung hat der Baulastträger in erster Linie darauf Bedacht zu nehmen, daß die Straßensubstanz geschützt und der Gemeingebrauch entsprechend dem Widmungszweck nicht unzumutbar beeinträchtigt wird (nach Salzwedel, Besonderes Verwaltungsrecht, Herausgeber: von Münch, 7. Aufl., S. 639, und wohl auch Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 4. Aufl., Rdnr. 4.2 zu § 8, beschränkt sich die Prüfungskompetenz der Erlaubnisbehörde auf diese Gesichtspunkte). Über diese rechtlichen Belange im engeren Sinne hinaus darf die Erlaubnisbehörde bei der im Rahmen der Ermessensentscheidung nach § 16 Abs. 1 HStrG vorzunehmenden Interessenabwägung weitere Gesichtspunkte berücksichtigen, die mit dem Widmungszweck der Straße noch in einem sachlichen Zusammenhang stehen. So hat der beschließende Senat im Anschluß an das Oberverwaltungsgericht Hamburg (Urteil vom 30. Oktober 1975, VerwRspr Bd. 27 Nr. 223) entschieden, daß bauplanerische und baupflegerische Belange die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis rechtfertigen können (Urteil vom 10. März 1981, NVwZ 83, 48, 49; zustimmend: Löhr NVwZ 83, 20; Schmidt, NJW 85, 167, 168; Bay.VGH, Urteil vom 15. Dezember 1983, NVwZ 85, 207 ). Das beruht auf der Erwägung, daß Straßen, insbesondere wenn sie ausschließlich oder überwiegend dem Fußgängerverkehr gewidmet sind, über die Verkehrsfunktion hinaus im Konzept der kommunalen Planungen auch anderen Zwecken - wie Kommunikation und Erholung - dienen sollen, die durch eine Sondernutzung vereitelt oder wesentlich beeinträchtigt werden können (vgl. ferner zum Schutz des Straßen- und Stadtbildes: BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 1974, BVerwGE 47, 280, 284 f., und 7. Juni 1978, BVerwGE 56, 56, 58). An wegerechtliche Belange knüpfen auch Erwägungen an, die den Rechten der Anlieger der Straße Rechnung tragen, sei es durch Aufrechterhaltung eines ungehinderten Zugangs (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 12. August 1980, DÖV 81, 226 ) oder sei es zur Abwehr unzumutbarer Störungen, die von der Sondernutzung der Straße ausgehen. Für die Berücksichtigung allgemein-ordnungsbehördlicher Belange, wie sie die Antragsgegnerin hier angestellt hat, bietet das Straßenrecht jedoch keinen Anhalt (Schmidt, NJW 85, 167; Papier, a.a.O., S. 105 f.; Kopp, VwGO, 7. Aufl., Rdnr. 9 zu § 114; und Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., Rdnr. 12 zu § 40; und - für die Heranziehung ausschließlich bauordnungsbehördlicher Erwägungen - Bay.VGH, Urteil vom 15. Dezember 1983, NVwZ 85, 207, 208 ). Der Auffassung, daß der Straßenbaulastträger zur Abwehr aller Gefahren berufen ist (so Wolff/Bachof, Allgemeines Verwaltungsrecht, Band I, 9. Auf l., §§ 59 II b - S. 518 - und 31 II d 2 - S. 201- und offensichtlich auch Kodal/ Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl., Rdnr. 14 zu Kapitel 26) vermag sich der Senat nicht mehr anzuschließen. Denn wenn einer Ordnungsbehörde der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung schlechthin anvertraut werden soll, bedarf es eines gesetzlichen Anhalts, den das Hessische Straßenrecht - anders § 18 Abs. 4 BremStrG - nicht enthält. Insoweit unterscheidet sich die vorliegende Problematik von der Frage der Überlassung öffentlicher Einrichtungen; der Zulassungsanspruch nach § 20 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung in der Fassung vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 66) - HGO - ist nur im Rahmen der bestehenden Vorschriften begründet (vgl. Beschluß des Senats vom 26. März 1987 - 2 TG 820/87 -). Etwas anderes läßt sich auch nicht aus der Zuständigkeitsregelung der §§ 17 Abs. 1 Satz 1 HStrG und 8 Abs. 1 Satz 2 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG - entnehmen, nach der die Gemeinden auch für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im Bereich der Ortsdurchfahrten der Bundes-, Landes- oder Kreisstraßen zuständig sind. Die Zuweisung dieser Entscheidungskompetenz an die Gemeinden, die insoweit nicht Träger der Straßenbaulast sind, untermauert zwar die Erkenntnis, daß die Funktion der Erlaubnisbehörde nicht allein auf den Schutz der Straßensubstanz und die Prüfung der Gemeinverträglichkeit gerichtet ist (vgl. Ziegler, DVBl. 76, 89; Löhr, NVwZ 83, 20 ; a. A. Schmidt, NJW 85, 167, 168 f.). Diese Zuständigkeitsverlagerung rechtfertigt aber nicht den Schluß, daß die Gemeinden allgemein-ordnungsbehördliche Belange in die Ermessensentscheidung nach § 16 Abs. 1 HStrG einstellen dürfen. Denn aus der Begrenzung dieser Befugnis auf den Bereich der Ortsdurchfahrten ergibt sich, daß diese Regelung Bedacht auf die örtlichen Gegebenheiten und kommunalen Belange im Zusammenhang mit der Straßennutzung nehmen will und nicht dem Schutz der Rechtsordnung über den Bereich des Wegerechts hinaus zu dienen gestimmt ist (Löhr, NVwZ 83, 20, 21 f. ). Der Beschränkung der Prüfungskompetenz der Erlaubnisbehörde auf wegerechtliche Belange (im oben beschriebenen weiten Sinne), kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, die Gemeinde werde unter Umständen gezwungen, durch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis der Begehung von Ordnungswidrigkeiten oder gar Straftaten Vorschub zu leisten. Denn wenn die Erlaubnisbehörde befürchtet, die Sondernutzungserlaubnis werde zu gesetzwidrigem Verhalten mißbraucht, kann sie um Maßnahmen der zuständigen Ordnungs- oder Polizeibehörde nachsuchen. Dieser Behörde obliegt dann die Entscheidung, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sie gegen die beabsichtigte Veranstaltung polizeilich vorgeht. Im Falle eines (präventiven) Verbots der erlaubnispflichtigen Veranstaltung kann sich der Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erledigen. Im übrigen kann die Straßenbaubehörde durch einen Hinweis auf noch mögliche Maßnahmen anderer Ordnungsbehörden verhindern, daß durch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ein Vertrauenstatbestand geschaffen wird, aufgrund dessen der Erlaubnisnehmer damit rechnen darf, daß seinem Vorhaben keine behördlichen Belange entgegenstehen. Entgegen denn Vorbringen der Antragsgegnerin ist eine andere Beurteilung auch nicht deshalb geboten, weil hier dem für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständigen Magistrat als Behörde der Allgemeinen Verwaltung grundsätzlich auch allgemein-ordnungsbehördliche Aufgaben obliegen. Denn hier hat der Magistrat der Antragsgegnerin die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis als Straßenbaubehörde versagt und kein Verbot der Veranstaltung als Behörde der Allgemeinen Verwaltung ausgesprochen. Deshalb kann sich die richterliche Überprüfung auch nur am Maßstab des Straßenrechts orientieren. Da nach allem die von der Antragsgegnerin angeführten Ablehnungsgründe ermessensfehlerhaft sind und andere Belange der beantragten Sondernutzungserlaubnis nicht entgegenstehen, hat die Antragsgegnerin aufgrund ihrer bisherigen Verwaltungspraxis und des Gleichbehandlungsgrundsatzes dem Antragsteller die beantragte Erlaubnis zu erteilen. Dem Antragsteller steht somit der geltend gemachte Anordnungsanspruch zu; der Anordnungsgrund ergibt sich schon aus dem Zeitpunkt der beabsichtigten Straßennutzung. Das Verwaltungsgericht hat somit die begehrte einstweilige Anordnung zu Recht erlassen. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen, weil sie das Rechtsmittel ohne Erfolg eingelegt hat. Die Streitwertentscheidung beruht auf einer entsprechenden Anwendung des § 14 Abs. 1 i.V.m. §§ 13 Abs. 1 Satz 2 und 20 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes in der Fassung vom 9. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2326) - GKG -. Der Senat bewertet nunmehr das Interesse an der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis unabhängig von der Dauer und dem Umfang der beantragten Nutzung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG mit 6.000,-- DM, soweit - wie hier - das wirtschaftliche Interesse an der Erlaubnis nicht konkret beziffert werden kann. Es besteht auch keine Veranlassung, diesen Betrag im vorlegenden Eilverfahren zu reduzieren, weil die einstweilige Anordnung die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnimmt. Im Interesse einer einheitlichen Streitwertfestsetzung hat der Senat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, den erstinstanzlichen Streitwertbeschluß gemäß § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG von Amts wegen abzuändern. Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).