3 TH 2190/93

I. Die Antragsteller meldeten am 14.09.1993 für den 18.09.1993 (12 Uhr bis 15 Uhr) unter dem Thema "Ja zur Reichskriegsflagge - Gott mit uns!" eine Auftaktkundgebung mit Protestdemonstration durch die Innenstadt und anschließender Abschlußkundgebung bei der Antragsgegnerin an. Es wurden 500 Teilnehmer verschiedener in- und ausländischer Gruppen und Organisationen erwartet. Mit sofort vollziehbarer Verfügung vom 15.09.1993 verbot der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin die angemeldete Veranstaltung sowie jede weitere unter freiem Himmel geplante Veranstaltung der Antragsteller im Stadtgebiet. Die Organisation der Antragsteller sei als rechtsradikale Gruppierung bekannt. Deshalb sei mit hoher Wahrscheinlichkeit mit gewalttätigen Gegendemonstrationen zu rechnen. Anhaltspunkte für den Aufzug von gewaltbereiten Gegendemonstranten ergäben sich aus den Ereignissen vom 14.08.1993. Damals hätten etwa 700 gewaltbereite linke Autonome im Bereich einer Autobahnabfahrt gestanden mit der Absicht, in die Innenstadt zu ziehen und die Auseinandersetzung mit den dort demonstrierenden Rechtsradikalen zu suchen. Nur dem Einsatz der Polizei sei es zu verdanken gewesen, daß diese Auseinandersetzung unterblieben sei. In einem Lagebericht der zuständigen Polizeidirektion vom 17.09.1993, der sich die Antragsgegnerin "vollinhaltlich" angeschlossen hat, heißt es zur Situation vom 14.08.1993, die Rechtsradikalen seien gewaltlos gewesen, während die Linksautonomen nicht nur Gewaltbereitschaft gezeigt hätten, sondern auch gewalttätig gewesen seien. Gleichwohl sei es gelungen, mit etwa 70 Polizeibeamten die Linksautonomen an der Autobahnabfahrt zu halten, wobei die Taktik der Polizei aufgegangen sei. Der polizeiliche Lagebericht führt schließlich aus, wenn auch die Polizei für Einsatzlagen am 18.09.1993 besser gerüstet und vorbereitet sei als am 14.08.1993, sei aufgrund der geschilderten früheren Lagebeurteilung eine Konfrontation in irgendeiner Form nicht gänzlich auszuschließen, weshalb angeregt werde, die städtische Verbotsverfügung aus polizeitaktischen Gründen zu bestätigen. Das zuständige Verwaltungsgericht hat den am 16.09.1993 gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gerichteten Eilantrag der Antragsteller hinsichtlich der beiden Kundgebungen und der Protestdemonstration abgelehnt. Hinsichtlich des Verbots jeder weiteren unter freiem Himmel geplanten Veranstaltung im Stadtgebiet hat es dem Eilantrag stattgegeben, weil gemäß den §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 VersG nur angemeldete Versammlungen untersagt werden könnten. Gegen den verwaltungsgerichtlichen Beschluß vom 17.09.1993 haben die Antragsteller und die Antragsgegner am selben Tage Beschwerde eingelegt. Jeweils unter teilweiser Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung begehren die Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs in vollem Umfang und die Antragsgegnerin die vollständige Ablehnung des Eilantrags. II. Die zulässige Beschwerde der Antragsteller ist begründet, denn das Verwaltungsgericht hat den gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gestellten Aussetzungsantrag der Antragsteller hinsichtlich der beiden angemeldeten Kundgebungen und des Demonstrationszuges zu Unrecht abgelehnt. Die Antragsteller sind als Grundrechtsträger (Art. 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 GG) und Jugendorganisation einer nicht verbotenen Partei (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VersG) antragsbefugt und beteiligtenfähig. Das von der Antragsgegnerin mit der angefochtenen Verfügung vom 15.09.1993 ausgesprochene Versammlungsverbot ist offensichtlich rechtswidrig. An dem Vollzug einer derartigen Verfügung kann kein öffentliches Interesse im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO bestehen. Dieses Versammlungsverbot kann sich nicht auf § 15 Abs. 1 VersG stützen. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde u. a. die Versammlung oder den Aufzug verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Eine Verbotsverfügung darf danach nur erlassen werden, wenn bei verständiger Würdigung der erkennbaren Umstände die Durchführung der Versammlung, d. h. das Verhalten der Versammlungsteilnehmer mit hoher Wahrscheinlichkeit eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verursacht. Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 VersG dürfen in der Regel nur gegen den Störer gerichtet werden. Das sind diejenigen Personen, die unmittelbar eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verursachen. Daß eine derartige Gefahr von den Teilnehmern der Versammlung der Antragsteller ausgeht, hat die Antragsgegnerin ernsthaft nicht behauptet. Nach ihren Darlegungen in der angefochtenen Verbotsverfügung und dem von ihr "vollinhaltlich" bestätigten Polizeibericht vom 17.09.1993 sieht die Antragsgegnerin die von der angemeldeten Veranstaltung der Antragsteller ausgehende Gefahr allein in zu erwartenden gewalttätigen Konflikten, die von linksautonomen Gegendemonstranten ausgehen, die am 14.08.1993 nicht nur Gewaltbereitschaft gezeigt, sondern im Autobahnbereich auch gewalttätig geworden seien. Die Rechtsradikalen seien dagegen gewaltlos gewesen. Nimmt man dazu in den Blick, daß die Antragsgegnerin in der angefochtenen Verbotsverfügung von einer vergleichbaren Veranstaltung im Verhältnis der Demonstrationen vom 14.08.1993 und 18.09.1993 spricht, sagt sie damit im Grunde aus, daß sie mit Gewalttätigkeiten aus dem Kreise der Demonstrationsteilnehmer bei der geplanten Veranstaltung selbst nicht rechnet. Das Versammlungsverbot findet in der Begründung der Antragsgegnerin keine Rechtfertigung und Stütze. Soweit das Verwaltungsgericht behandelt und im Ergebnis offengelassen hat, ob bereits der angemeldete Demonstrationszweck "Ja zur Reichskriegsflagge - Gott mit uns!" für sich genommen das Versammlungsverbot rechtfertigt, ist diese Frage im gestellten Prüfungszusammenhang rechtlich unerheblich. Denn die Antragsgegnerin hat ihre nach § 15 VersG zu treffende Ermessensentscheidung darauf nicht gestützt. Der Kundgebungszweck ist nicht in die pflichtgemäß anzustellenden Ermessenserwägungen eingeflossen und auch nicht in eindeutig erkennbarer Weise als zusätzliche Begründung des Versammlungsverbots und der Anordnung des Sofortvollzugs nachgeschoben worden. Selbst wenn die Reichskriegsflagge in anderen Fällen von gewaltbereiten Rechtsradikalen als Symbol verwendet wird, worauf das Verwaltungsgericht hinweist, fehlt es hier angesichts der bereits dargelegten, von der Antragsgegnerin selbst herausgestellten Umstände an konkreten, hinreichenden Anhaltspunkten dafür, daß es bei der angemeldeten Versammlung aus dem Kreis der Kundgebungsteilnehmer zu Gewalttätigkeiten kommen wird. Insofern liegt der Sachverhalt auch anders als in den vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof am 12.08.1991 - NVwZ 1992, 76 und dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 13.08.1993 - 3 TH 1930/93 - entschiedenen Fällen. Ausnahmsweise kann ein Veranstaltungsverbot nach § 15 Abs. 1 VersG unter den Voraussetzungen des "polizeilichen Notstandes" auch gegen den Veranstalter der Versammlung als Nichtstörer gerichtet werden. Dabei ist ein Versammlungsverbot gegen den Veranstalter und Nichtstörer nur dann zulässig, wenn die Polizei entweder nicht in der Lage ist, die öffentliche Sicherheit durch ein Vorgehen gegen gewaltbereite Gegendemonstranten als Störer aufrechtzuerhalten oder wenn Maßnahmen gegen die Störer eine größere Gefahr bzw. größere Schäden für Unbeteiligte hervorrufen würden als Maßnahmen gegen die Nichtstörer. Im vorliegenden Fall beruht eine in der Verbotsverfügung der Antragsgegnerin anklingende Prognose über eine polizeiliche Notstandssituation nicht auf erkennbaren Umständen, d. h. auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der der Senat folgt, darf die Behörde wegen der grundlegenden Bedeutung bei Erlaß eines vorbeugenden Verbots keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen, zumal hier bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt. § 15 VersG ist nur dann mit Art. 8 GG vereinbar, wenn bei seiner Auslegung und Anwendung sichergestellt ist, daß Verbote und Auflösungen nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen (BVerfG, Beschluß vom 14.05.1985 - BVerfGE 69, 315, 354). Für eine von der Antragsgegnerin in der Verbotsverfügung vom 15.09.1993 allenfalls angedeutete polizeiliche Notstandssituation liegen keine konkret dargelegten Tatsachen vor. Vielmehr hat die Antragsgegnerin insoweit in Übereinstimmung mit dem genannten Polizeibericht ausgeführt, daß dank des Einsatzes der am 14.08.1993 noch eher unvorbereiteten und mit 70 Leuten in verhältnismäßig geringer Zahl einsetzbaren Polizei Auseinandersetzungen zwischen gewaltbereiten Gegendemonstranten und demonstrierenden Rechtsradikalen unterblieben seien. Schließlich wird für die Einsatzlage am 18.09.1993 hinzugesetzt, daß die Polizei besser gerüstet und vorbereitet sei als am 14.08.1993. Auch wenn nach dem Polizeibericht Konfrontationen "in irgendeiner Form" mit Gegendemonstranten nicht gänzlich auszuschließen sein mögen, ergeben sich insgesamt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, daß die Polizei mit eventuellen gewalttätigen Gegendemonstrationen nicht fertig würde. Weitere, ein Versammlungsverbot möglicherweise rechtfertigende und hier zu überprüfende Gesichtspunkte enthält die angefochtene Verbotsverfügung nicht. So kann mindestens wegen einer unmittelbar drohenden Gefährdung der öffentlichen Ordnung ein sofort vollziehbares Versammlungsverbot gerechtfertigt sein (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 03.02.1989 - 3 TH 375/89 - NJW 1989, 1448), wenn etwa aggressive Schlagworte, Symbole und Gesten erkennbar eine gewollte besondere Nähe zum Nationalsozialismus herstellen, Teile der Bevölkerung ausgegrenzt oder existentiell eingeschüchtert und damit der innere soziale Frieden in einer örtlichen Gemeinschaft gefährdet werden. Die Versammlungsbehörde kann und muß in den Blick nehmen, daß nationalsozialistische Bestrebungen verfassungswidrig sind und politische Versammlungen nicht unter belegten und prognostisch abgestützten Umständen stattfinden, die erkennbar ein Bekenntnis zum Wiederaufleben des Nationalsozialismus darstellen, wie jede Propaganda, Agitation und Werbung für eine Gewalt- und Willkürherrschaft unzulässig ist (vgl. für ein Vereinsverbot nach § 3 Abs. 1 VereinsG, BVerwG Beschluß vom 25.03.1993 - 1 ER 301.92 -). Wie bereits dargelegt, ist aus verwaltungsverfahrensrechtlichen Gründen hier nicht zu überprüfen, ob das Thema und das angekündigte Zeigen der Reichskriegsflagge, etwa auch in handgreiflich mißbräuchlicher Verwendung als Symbol oder Ersatzsymbol für nationalsozialistisches Gedankengut für sich allein genommen ohne das Hinzutreten zusätzlicher Gesichtspunkte bereits einen so schwerwiegenden Verstoß gegen den politischen Frieden als wesentlichen Teil der öffentlichen Ordnung darstellt (vgl. Erlaß des HMdJ vom 02.09.1993 - Az.: A2 - 21 a 02), daß das grundgesetzlich verbürgte Demonstrationsrecht im Einzelfall oder allgemein dahinter zurücktreten muß oder nicht. In diesem Zusammenhang sei nur darauf hingewiesen, daß die Festlegung und die offizielle staatliche Verwendung der teilweise verfassungsrechtlich verankerten schwarz-weiß-roten Kriegsflagge bzw. Kriegsmarineflagge vor der Zeit des Nationalsozialismus lag (Art. 55 Norddeutsche Bundesverfassung vom 16.04.1867; Art. 55 Verfassung des Deutschen Reiches vom 16.04.1871, zitiert nach E. R. Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte, 1986, Band 2, S. 281, 297; VO über die deutschen Flaggen vom 11.04.1921 - RGBl. S. 483; "Harmlos war sie nie - die Kriegsflagge" FAZ vom 11.12.1992, S. 24), ohne daß in diesem Eilverfahren noch näher darauf einzugehen ist. Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist nicht begründet. Das Verbot jeder anderweitigen, unangemeldeten Ersatzveranstaltung findet in § 15 Abs. 1 VersG keine Stütze. Nach dieser Vorschrift kann unter bestimmten Voraussetzungen "die" Versammlung verboten werden, womit eine gemäß § 14 Abs. 1 VersG angemeldete Versammlung gemeint ist. Mithin sind generelle Versammlungsverbote ausgeschlossen (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, Kommentar, 10. Aufl. 1991, § 15 VersG Rdnr. 15).