8 UE 1215/84

Die Berufung ist unbegründet; denn das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Rückforderungsbescheide in der Fassung des Widerspruchsbescheids zu Recht aufgehoben. Diese Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung -- VwGO --). Rechtsgrundlage auch für die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte ist die Vorschrift des § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes -- VwVfG -- (Hess. VGH, U. v. 18.11.88 -- 8 UE 741/84 --, S. 19 des Entscheidungsabdrucks unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts -- BVerwGE 74, 357 -- und die des Europäischen Gerichtshofs -- EuGHE 1980, 617; 1980, 1863; 1983, 2633 --; zuletzt auch Hess. VGH, U. v. 06.03.89 -- 8 UE 997/84 --), allerdings mit der Maßgabe, daß die in Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift enthaltene Ermessensentscheidung ("kann zurückgenommen werden") durch die in der spezielleren Regelung des § 11 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen -- VO-Denaturierungsprämie-Getreide -- vom 8. August 1968 (BAnz Nr. 148 v. 10.08.68) geforderte gebundene Entscheidung ("sind zurückzuzahlen") verdrängt wird. Die Bewilligungsbescheide sind zwar rechtswidrig; sie durften aber gleichwohl nicht zurückgenommen werden, weil die Klägerin auf den Bestand der Begünstigung vertrauen durfte. Der Senat geht ebenso wie die Beklagte und das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main davon aus, daß die Klägerin bei den hier in Rede stehenden Denaturierungsvorgängen 50 %igen Farbstoff verwendet und wegen der insoweit zu geringen Menge von lediglich 60 anstatt 102 g pro 1.000 kg nicht ordnungsgemäß denaturiert hat. Diese Tatsache folgert er sowohl aus den schriftlichen Angaben der Klägerin in den Anträgen auf Zahlung der Denaturierungsprämie zur Art der Denaturierung: "Durch Färben mit Lebensmittelblau Nr. 3" als auch aus der zur Grundlage der Betriebsprüfung herangezogenen "Bestandsermittlung -- Denaturierungsmittel" (Anlage 1 zum Prüfungsbericht Nr. 3/0391 vom 20. Dezember 1977). Unter der Benennung Lebensmittelblau Nr. 3 wird in der Bundesrepublik Deutschland ausweislich der Erläuterung in Fußnote 1 zum Anhang I zur Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 zur Durchführung der Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen (ABl. der EG Nr. L 180/3) Patentblau V 50 %ig gehandelt. Der lediglich auf einer Denaturierungsbescheinigung handschriftlich vermerkte Zusatz "85 %ig" vermag wegen der Ungewißheit seiner Herkunft und wegen des Widerspruchs zur hinter der Benennung Lebensmittelblau Nr. 3 stehenden Gebräuchlichkeit 50 %igen Farbstoffs ebensowenig die Überzeugung des Gerichts von einer lediglich 50 %igen Konzentration des verwendeten Farbstoffs zu erschüttern, wie die anders lautende Annahme des Prüfers A in dessen Bericht vom 29. Juni 1971 hinsichtlich der -- hier nicht streitbefangenen -- Denaturierung vom 15. Oktober 1970. Die Annahme, daß es sich bei dem als Lebensmittelblau Nr. 3 bezeichneten Farbstoff tatsächlich um solchen mit 50 %iger Konzentration gehandelt hat, wird durch die im Zeitraum vom 1. bis 15. Oktober 1970 in der oben genannten "Bestandsermittlung -- Denaturierungsmittel" unter den Rubriken Zugang und Abgang ausgewiesenen Menge von 25 kg vor dem Hintergrund besonders erhärtet, daß diese Menge einer Lieferung der Firma ... entspricht, die ausweislich der Rechnung vom 10. August 1970 (Nr. 010503) als Lebensmittelblau Nr. 3 bezeichnet wurde, denselben Preis (60,50 DM pro kg) kostete wie eine zuvor gelieferte Menge von 25 kg mit der Produktbezeichnung "Lebensmittelblau Nr 3 50 %" (Rechnung vom 10.04.70, Nr. 8986) und schließlich auf Rückfrage von der Firma ... als 50 %ige Ware bestätigt worden ist (Fernschreiben vom 16.08.77, fs.-nr. 8-209). Die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände greifen nicht durch. Weder trägt die Klägerin substantiiert vor, welche anderen als die nachweislich bezogenen Denaturierungsmittel tatsächlich verwendet worden sind, noch wird der aus ihren eigenen Angaben des Denaturierungsmittels als Lebensmittelblau Nr. 3 -- also 50 %ig -- sowie aus der Bestandsermittlung im Zusammenhang mit der Lieferrechnung gezogene Schluß einer nichtordnungsgemäßen Denaturierung durch Kontrollberichte widerlegt. Eine die Konzentration des verwendeten Farbstoffs betreffende Kontrolle vor Ort ist offensichtlich nie durchgeführt worden; vielmehr ist der Prüfer E bei seiner bloß buchmäßigen Prüfung vom 21. Januar 1971 unter Hinweis auf die jeweiligen Denaturierungsbescheinigungen, die ihrerseits als Art der durchgeführten Denaturierung lediglich die Angabe Färben mit Lebensmittelblau Nr. 3 enthalten, ohne nähere Prüfung von einer 85 %igen Konzentration ausgegangen. Die in Abweichung von dem im Anhang I zur Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 definierten Richtverfahren durchgeführte Denaturierung führt zur Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide, ungeachtet der von der Klägerin behaupteten Tatsache, daß das Getreide auch bei einer -- unterstellt -- geringeren Menge des verwendeten Denaturierungsmittels für die menschliche Ernährung unbrauchbar gemacht worden sei (EuGH, U. v. 06.05.82 -- verbundene Rechtssachen 146, 192 und 193/81 --, EuGHE 1982, 1503 LS 1, 1509 erste Begründungserwägung: "...; außerdem ist Vorsorge zu treffen, daß die von den Mitgliedstaaten tatsächlich angewandten Denaturierungsmittel keinesfalls einen geringeren Denaturierungsgrad bewirken"). Dem danach grundsätzlich bestehenden Rücknahme- und Rückforderungsanspruch der Beklagten steht jedoch das Recht der Klägerin gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG auf Schutz ihres Vertrauens entgegen. Nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG darf ein begünstigender Verwaltungsakt nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. In § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ist bestimmt, daß ein Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden darf, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Diese Voraussetzungen liegen hier -- wie das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main zutreffend ausgeführt hat -- vor. Die Klägerin konnte darauf vertrauen, die ihr vorbehaltlos bewilligten Prämien behalten zu dürfen. Die Berufung auf einen solchen Vertrauensschutz ist ihr auch nicht aus den in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nrn. 1 -- 3 VwVfG aufgezählten Gründen verwehrt. Anhaltspunkte dafür, daß sie die Prämienbewilligungsbescheide durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat (Nr. 1 aaO), sind nicht erkennbar. Sie hat die Verwaltungsakte auch nicht durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (Nr. 2 aaO). Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide beruht nicht auf der Unrichtigkeit der Angabe zur Art der durchgeführten Denaturierung -- angegeben war "Färben mit Lebensmittelblau Nr. 3", durchgeführt wurde die Denaturierung mit eben diesem angegebenen Farbstoff und nicht etwa mit einem anderen --, sondern hat ihre Ursache in der fehlerhaften, wenn auch auf der irrtümlichen Annahme der Beklagten, es handele sich um 85 %igen Farbstoff, beruhenden Subsumtion dieser Tatsache unter die rechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen. In diesem Zusammenhang kann dahinstehen, ob dieser Irrtum dadurch erhärtet worden ist, daß -- nach dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat -- auf eine entsprechende telefonische Rückfrage eines Sachbearbeiters der Beklagten von einem Mitarbeiter der Klägerin die Auskunft erteilt wurde, bei dem verwendeten Denaturierungsmittel habe es sich um 85 %igen Farbstoff gehandelt. Mit dieser -- vom Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung selbst so bezeichneten -- Vermutung mag die Herkunft des handschriftlichen Vermerks "85 %ig" auf einer der Denaturierungsbescheinigungen vom 14. Oktober 1970 erklärt werden. Dafür, daß dieser Vermerk von einem Sachbearbeiter der Beklagten herrührt, spricht die hinter "85 %ig" zu findende Namensabkürzung "Di"; ein Kürzel, das auch an anderer Stelle der Behördenakten, z. B. im Bewilligungsbescheid vom 8. Oktober 1970, hinter dem Vermerk: "Festgestellt" verwendet worden ist. Die näheren Umstände der Herkunft dieses Vermerk von Amts wegen zu erforschen sah sich der Senat gleichwohl nicht veranlaßt. Zum einen beruht diese erstmalig in der mündlichen Verhandlung aufgestellte Behauptung auf einer bloßen unsubstantiierten Vermutung, die weder durch einen Aktenvermerk noch durch andere nachvollziehbare Anhaltspunkte belegt werden kann, zum anderen wären -- selbst die Richtigkeit der behaupteten Herkunft des Zusatzes "85 %ig" unterstellt -- die Angaben, die zur Bewilligung der Denaturierungsprämie geführt haben, nicht insgesamt unrichtig, sondern in sich widersprüchlich. Die Beklagte hat in ihrem Widerspruchsbescheid selbst ausgeführt, daß entsprechend einer Erläuterung (Fußnote 1) im Anhang I zur Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 Lebensmittelblau Nr. 3 die in der Bundesrepublik Deutschland übliche Bezeichnung der Farbe Patentblau V -- 50 % sei. Dieser Widerspruch hätte für die Beklagte Anlaß sein müssen, über die bloße telefonische Rückfrage hinaus das Vorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen vor der Gewährung einer Prämie aufzuklären. Eine solche hier mit wenig Aufwand verbundene Ermittlungspflicht, der eine Betreuungs- oder Fürsorgepflicht der Behörde gegenüber den Beteiligten im allgemeinen Verwaltungsstreitverfahren korrespondiert, hat inzwischen in den §§ 24 und 25 des damals noch nicht geschaffenen Verwaltungsverfahrensgesetzes positiv rechtlichen Niederschlag gefunden, aber im wesentlichen auch dem bis dahin geltenden Recht entsprochen (vgl. die Hinweise bei Kopp, VwVfG, 4. wesentlich überarbeitete Aufl., § 25 Rdnr. 1). Die Bewilligung ist auch nicht deswegen als durch unrichtige Angaben erwirkt anzusehen, weil in dem "Muster für die Bestandsentwicklung und die Verwendung der Denaturierungsmittel" 85 %iger Farbstoff Patentblau V ausgewiesen ist. Diese in der Tat falsche Angabe kann die Beklagte nicht zu ihrer der Klägerin günstigen Entscheidung über den Antrag auf Gewährung einer Denaturierungsprämie bewogen haben, weil der Beklagten das Bestandsverzeichnis bis zur Bewilligung der Beihilfen durch die Bescheide vom 16. November 1970 offensichtlich nicht bekannt war. Ausweislich einer handschriftlichen Abzeichnung vom 25. Juni 1971 ist dieses Bestandsverzeichnis von der Beklagten erst nach der Bewilligung der Prämie überprüft und damit nicht zur Grundlage der die Klägerin begünstigenden Entscheidung gemacht worden. Der die Berufung auf Vertrauensschutz ausschließende Tatbestand des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG kommt ebenfalls nicht zum Tragen. Es ist bereits fraglich, aber auch unerheblich, ob die Klägerin die hinter der Bezeichnung Lebensmittelblau Nr. 3 üblicherweise stehende 50 %ige Konzentration kannte bzw. infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte -- ein Umstand, von dem selbst positive Kenntnis gehabt zu haben sogar die Beklagte bestreitet. Jedenfalls wäre eine solche Kenntnis der Tatsachen, die die Rechtswidrigkeit des begünstigenden Verwaltungsakts begründen, einer Kenntnis bzw. dem Kennen-Müssen auch der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts selbst nicht gleichzusetzen. Eine solche Gleichsetzung käme nur dann in Betracht, wenn die Klägerin hinreichend rechtskundig wäre, um ohne weiteres die Folgerung zu ziehen, daß die Bewilligung der Denaturierungsprämie "nicht richtig" sein kann. Die Klägerin ist jedoch gerade vom Gegenteil ausgegangen, wenn sie annimmt, daß selbst bei Zugabe eines Farbstoffs von geringerer Konzentration der Denaturierungserfolg eingetreten sei. Davon, daß die Klägerin "einfachste, ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt habe" -- nur dann müßte sie sich den Vorwurf der groben Fahrlässigkeit gefallen lassen (Kopp, aaO, § 48 Rdnr. 73) --, kann angesichts der Schwierigkeit dieser Frage, die unter anderen Teil des Vorlagebeschlusses des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main war, der zu dem bereits an anderer Stelle genannten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6. Mai 1982 (aaO) führte, nicht ausgegangen werden. Die Berufung ist daher zurückzuweisen, ohne daß es einer Würdigung der weiteren Erwägungen im erstinstanzlichen Urteil, namentlich des Verjährungseinwandes im Sinne des § 48 Abs. 4 VwVfG, bedarf. Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Prämien, die ihr für die an den Tagen 1./6. und 8./13. Oktober 1970 durchgeführte Denaturierung von insgesamt 360.000 kg Weichweizen durch zwei Bescheide der Beklagten vom 16. November 1970 bewilligt worden waren. Der Bewilligung lagen Anträge zugrunde, in denen die Klägerin als Art der Denaturierung "Färben mit Lebensmittelblau Nr. 3" angab; die dazu gehörigen Denaturierungsbescheinigungen enthielten darüber hinaus die Angabe des Gewichts der verwendeten Farbe (jeweils 5,4 kg für 90.000 kg Weichweizen) und in einem Fall den zusätzlichen handschriftlichen Vermerk "85 %ig". Eine örtliche Kontrolle der Denaturierungsvorgänge, insbesondere der Konzentration des verwendeten Denaturierungsmittels, hat nicht stattgefunden. Im Anschluß an eine buchmäßige Kontrolle bestätigte der Prüfer E der Beklagten eine "ordnungsgemäße" Denaturierung des Weichweizens unter dem 21. Januar 1971. Aufgrund eines Betriebsprüfungsberichts vom 20. Dezember 1977 für den geprüften Zeitraum vom 1. Juli 1970 bis 31. März 1974 wurde anhand einer "Bestandsermittlung-Denaturierungsmittel" ein Zugang und Abgang von 25 kg Farbe für insgesamt 420.000 kg Weichweizen festgestellt, wobei auf die hier streitige Menge von 360.000 kg Weichweizen an den Tagen 1., 6., 8., und 13. Oktober 1970 21.600 g Farbe entfielen. Lieferant dieser 25 kg Farbe mit der Produktbezeichnung "Lebensmittelblau Nr. 3" zum Preise von 60,50 DM pro kg (Rechnung vom 10.08.70) war die Firma ..., die auf Anfrage bestätigte, daß es sich bei dieser Lieferung um 50 %ige Ware gehandelt habe. Mit zwei Bescheiden vom 20. Januar 1978 forderte die Beklagte die gewährten Prämien in Höhe von jeweils 10.981,80 DM mit der Begründung zurück, der Weichweizen sei nicht ordnungsgemäß denaturiert worden. Nach dem im Anhang I zur Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 genannten Richtverfahren entfielen auf 1.000 kg Weichweizen 102 g 50 %igen Farbstoffs. Die von der Klägerin verwendeten 21.600 g Farbe für 360.000 kg Weichweizen entsprächen dagegen einer durchschnittlichen Zugabe von nur 60 g Denaturierungsmittel auf 1.000 kg Weichweizen. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt. Sie behauptete, mit 85 %igem Farbstoff und damit ordnungsgemäß denaturiert zu haben -- bei einer solchen Konzentration genügt nach dem oben genannten Richtverfahren die Zugabe von 60 g Farbe auf 1.000 kg Weichweizen --; die Bestandsermittlung sage nämlich über die tatsächliche Verwendung der Denaturierungsmittel nichts aus. Im übrigen sei selbst bei unterstellter Denaturierung mit 50 %iger Farbe der Denaturierungszweck, nämlich Überleitung des überschüssigen Weichweizens aus dem Ernährungsbereich in den Futtermittelbereich, erreicht und rechtfertige die Rückforderung der bewilligten Prämien nicht. Das Verwaltungsgericht Frankfurt gab mit Urteil vom 29. März 1984 der Klage statt und hob die Rückforderungsbescheide der Beklagten in der Fassung des Widerspruchsbescheids auf. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, daß sich die Klägerin selbst bei angenommener Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide auf die Grundsätze des Vertrauensschutzes berufen könne. Der Rückforderung stehe zusätzlich der Verjährungseinwand im Sinne des § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes entgegen. Gegen dieses ihr am 11. April 1984 zugestellte Urteil hat die Beklagte mit am nächsten Tag eingegangenen Schriftsatz Berufung eingelegt. Sie hält die Vorschrift des § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes schon für nicht anwendbar, jedenfalls seien die Voraussetzungen für einen Vertrauenstatbestand nicht gegeben. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 29. März 1984 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie bestreitet nach wie vor, die Denaturierung mit 50 %iger anstatt mit 85 %iger Farbe durchgeführt zu haben. Im übrigen sei das Verwaltungsgericht zu Recht von § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes als Ermächtigungsnorm für die Rückforderung der Prämien ausgegangen. Danach -- so trägt die Klägerin vorsorglich vor -- habe sie auf die Rechtmäßigkeit der Bewilligungsbescheide vertrauen dürfen. Auch nach ihrer Auffassung ist ein etwaiger Rückforderungsanspruch verjährt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Prozeßakte und den der darin befindlichen Verwaltungsvorgänge der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (4 Hefter) Bezug genommen.