8 TG 3806/97

II. Bei verständiger Würdigung ist das Begehren der Antragstellerin darauf gerichtet, für das dritte und vierte Quartal des Jahres 1997 die finanzielle Förderung von jeweils 14.150,-- DM zu erhalten. Dafür, daß das Eilbegehren der Antragstellerin nicht über das Ende des Jahres 1997 hinausgeht, spricht zum einen, daß eine Zahlung von Fraktionszuschüssen für das Jahr 1998 erst in Betracht kommt, wenn der Kreistag insoweit erneut Mittel bereitgestellt hat. Zum anderen hat die Antragstellerin in der Zeit nach Einleitung des Eilverfahrens, nämlich auf Seite 1 des Schriftsatzes vom 26. August 1997 vorgetragen, sie habe auf Grund der Richtlinien vom 19. Mai 1993 und des Bereitstellungsbescheides vom 11. Juni 1996 einen Rechtsanspruch auf sofortige Auszahlung des dritten Quartals-Betrags in Höhe von 14.150,-- DM und des gleichen Betrags im vierten Quartal. Von der Zeit danach ist nicht die Rede. Dementsprechend hat die Antragstellerin auf Seite 3 desselben Schriftsatzes vorgetragen, sie fordere nicht zeitlich unbeschränkte Zahlung von 14.150,-- DM, sondern Zahlung der "auf sie entfallenden Mittel". Diese Formulierung beziehe sich eindeutig auf die für 1997 bereitgestellten und im Schreiben des Antragsgegners vom 7. November 1996 mitgeteilten Mittel. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Sie hat durch Vorlage des mit der Fraktionsgeschäftsführerin am 20. Juni 1996 abgeschlossenen Arbeitsvertrages dargelegt, daß sie auf Grund dieses Arbeitsvertrages verpflichtet ist, an die Fraktionsgeschäftsführerin eine monatliche Vergütung von 1.500,-- DM zu zahlen. Die Antragstellerin hat auch glaubhaft gemacht, daß die über die Vergütung der Fraktionsgeschäftsführerin hinausgehenden Mittel, deren Auszahlung der Antragsgegner ebenfalls gestoppt hat, dringend benötigt werden, um die Beschäftigung des zweiten Geschäftsführers sowie die Büromiete zu finanzieren und Steuern und Sozialabgaben abzuführen. Sie hat im Zulassungsantrag von 9. Oktober 1997 darauf hingewiesen, die vom Antragsgegner zugewiesenen Mittel seien die einzige Finanzierungsquelle der Fraktion. Fehlten sie, würde die politische Arbeit nahezu unmöglich. Dies ist nachvollziehbar. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es trifft zwar zu, daß der 6. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Beschluß vom 11. Mai 1995 - 6 TG 331/95 - (veröffentlicht in DVBl. 1995, 932) entschieden hat, die im Kreistag gebildeten Fraktionen der dort vertretenen Parteien hätten gegen den Kreistag weder einen verfassungsrechtlichen noch einen einfachgesetzlichen Anspruch auf Gewährung finanzieller Zuwendungen (hier Personalkostenzuschüsse) zur Fraktionsgeschäftsführung. Der 6. Senat hat jedoch darüber hinaus ausgeführt, daß die Fraktionen grundsätzlich verlangen können, am Gesamtvolumen der vom Kreistag im Haushalt für die Unterstützung der Arbeit der Fraktionen bereitgestellten Mittel in sachgerechter und ermessensfehlerfreier Weise beteiligt zu werden. Hier liegt eine Ermessensreduzierung dergestalt vor, daß für 1997 einzig die Beibehaltung der für dieses Jahr festgesetzten Zuschüsse eine sachgerechte und damit rechtmäßige Entscheidung darstellt. Dabei ist insbesondere der in Art. 3 des Grundgesetzes - GG - und Art. 1 der Hessischen Verfassung - HV - geregelte Gleichheitssatz zu beachten. Wendet der Antragsgegner die vom Kreisausschuß am 20. Juni 1996 erlassenen Richtlinien für die finanzielle Förderung der Arbeit der Kreistagsfraktionen gleichmäßig auf die Fraktionen an, so darf er nicht ohne sachlichen Grund im Falle einer Fraktion - hier der Antragstellerin - von den Richtlinien abweichen. Anhaltspunkte dafür, daß der Antragsgegner die in § 4 Abs. 1 Satz 3 getroffene Ausnahmeregelung auch in anderen Fällen einengend so ausgelegt hat wie nunmehr im Fall der Antragstellerin, ergeben sich weder aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen noch sind sie sonst ersichtlich. Im Gegenteil ergibt sich aus einem Schreiben des Landrats vom 3. Juni 1994 an den Vorsitzenden der damaligen Kreistagsfraktion der Republikaner in Bezug auf einen von der damaligen SPD-Kreistagsfraktion als Fraktionsgeschäftsführer beschäftigten Kreistagsabgeordneten (Verwaltungsvorgänge Band 1, Blatt 49), daß der Landrat damals § 4 Abs. 1 Satz 3 der Richtlinien so ausgelegt hat wie heute die Antragstellerin. Der Landrat hat nämlich ausgeführt, "§ 4 Abs. 1 Satz 2" (gemeint ist "§ 4 Abs. 1 Satz 3") beinhalte, daß bei Personen, bei denen ein solches Beschäftigungsverhältnis bereits bestanden habe, bevor die Mitgliedschaft in einem Kreisorgan eingetreten sei oder eintrete, dieses Beschäftigungsverhältnis personengebunden als Übergangslösung akzeptiert werde. Da dies bei dem SPD-Fraktionsgeschäftsführer zutreffe, bestehe keine Veranlassung, diesen zur Rückgabe seines Kreistagsmandats aufzufordern. Die damalige Auffassung des Landrats entspricht dem Wortlaut der Richtlinien. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinien dürfen die als Mitarbeiterin/Mitarbeiter oder Sekretärin/Sekretär beschäftigten Personen nicht Mitglied der Kreisorgane sein. In § 4 Abs. 1 Satz 3 ist sodann folgende Regelung getroffen: "Sofern ein solches Beschäftigungsverhältnis bereits bestand, bevor die Mitgliedschaft in einem Kreisorgan eintrat oder eintritt, wird dieses Beschäftigungsverhältnis personengebunden als Übergangslösung berücksichtigt." Nach dem eindeutigen Wortlaut der Regelung wird lediglich eine zeitliche Beziehung zwischen dem Bestehen des Beschäftigungsverhältnisses und dem Eintreten der Mitgliedschaft in einem Kreisorgan hergestellt. Ein Bezug zwischen dem Bestehen des Beschäftigungsverhältnisses und dem Inkrafttreten der Richtlinien, wie er nunmehr von dem Antragsgegner gesehen wird, ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Richtlinien noch aus deren erkennbarem Sinn und Zweck. Auch die Rechtsfolge, wonach das Beschäftigungsverhältnis personengebunden als "Übergangslösung" berücksichtigt wird, ändert daran nichts, denn da es an einer Verknüpfung des Bestehens des Beschäftigungsverhältnisses mit dem Inkrafttreten der Richtlinien fehlt, kann sich der Hinweis auf die "Übergangslösung" sinnvollerweise nur auf das Weiterbestehen eines bereits bei Eintritt der Mitgliedschaft in einem Kreisorgan bestehenden Beschäftigungsverhältnisses beziehen. Damit wird klargestellt, daß das Mitglied eines Kreisorgans nach Beginn seiner Mitgliedschaft kein Beschäftigungsverhältnis mit einem Kreisorgan begründen darf. Bereits begründete Beschäftigungsverhältnisse sollen jedoch "als Übergangslösung" bestehen bleiben. Ein sachlicher Grund, diese Vorschrift im Falle der Antragstellerin enger auszulegen, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ergibt er sich weder aus Verfassungsrecht noch aus einfachen Bundes- oder Landesgesetzen. Zwar kann nach Art. 137 Abs. 1 GG die Wählbarkeit unter anderem von Angestellten des öffentlichen Dienstes im Bund, in den Ländern und den Gemeinden gesetzlich beschränkt werden. Gleiches ist in § 27 Nr. 1 der Hessischen Landkreisordnung - HKO - unter anderem geregelt, daß haupt- und nebenberufliche Angestellte des Landkreises, einer Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts, an der der Landkreis maßgeblich beteiligt ist, nicht Kreistagsabgeordnete sein können. Entsprechendes gilt für haupt- und nebenberufliche Angestellte des Landes, die beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung beschäftigt sind oder unmittelbar Aufgaben der Staatsaufsicht (Kommunal- und Fachaufsicht) über den Landkreis wahrnehmen. Nach Nr. 2 der Vorschrift können leitende Angestellte einer Gesellschaft oder einer Stiftung des bürgerlichen Rechts, an der der Landkreis maßgeblich beteiligt ist, nicht Kreistagsabgeordnete sein. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften liegen hier nicht vor. Sie beträfen auch keine finanziellen Leistungen an Fraktionen, sondern die Wählbarkeit in den Kreistag. Die Fraktionsgeschäftsführerin ist nicht Angestellte des Landkreises, denn der Arbeitsvertrag wurde zwischen ihr und der Fraktion, nicht aber zwischen ihr und dem Antragsgegner geschlossen. Die Fraktion ist auch keine Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts, an der der Landkreis maßgeblich beteiligt ist (§ 27 Nr. 1 b HKO). Außerdem ist die Fraktionsgeschäftsführerin nicht Angestellte des Landes (§ 27 Nr. 1 c HKO) und auch nicht leitende Angestellte einer Gesellschaft oder einer Stiftung des bürgerlichen Rechts, an der der Landkreis maßgeblich beteiligt ist (§ 27 Nr. 2 HKO). Zwar ist es dem Antragsgegner unbenommen, seine Förderungsrichtlinien und/oder seine Förderungspraxis aus sachlichen Gründen zu ändern, da - wie bereits ausgeführt - die im Kreistag gebildeten Fraktionen grundsätzlich keinen Anspruch auf Gewährung finanzieller Zuwendungen zur Fraktionsgeschäftsführung haben. Eine für die Antragstellerin nachteilige Änderung ab dem dritten Quartal 1997 käme jedoch schon deshalb nicht in Frage, weil dies gegen den im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz des Vertrauensschutzes verstieße, denn auf Grund der zu Beginn der laufenden Legislaturperiode am 1. April 1997 bereits geltenden Richtlinien vom 20. Juni 1996 konnte die Antragstellerin darauf vertrauen, gemäß dem eindeutigen Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 3 der Richtlinien auch den entsprechenden Personalkostenzuschuß für die zum Mitglied des Kreistags gewählte Fraktionsgeschäftsführerin zu erhalten, weil deren Beschäftigungsverhältnis bereits bestand, bevor sie Mitglied des Kreistags wurde. Dieser Vertrauensschutz reicht allerdings nicht unbestimmte Zeit in die Zukunft, denn es ist allgemein und damit auch der Antragstellerin bekannt, daß die Zahlung der Fraktionszuschüsse von einer Bewilligung der Mittel im Haushaltsplan abhängt. Dies bedeutet, daß die Antragstellerin nicht darauf vertrauen durfte und darf, über das Ende des Haushaltsjahres 1997 Fraktionszuschüsse zu erhalten. Soweit sie sich im Arbeitsvertrag mit der Fraktionsgeschäftsführerin über das Ende des Jahres 1997 hinaus gebunden hat, ist sie dafür selbst verantwortlich. Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes kann sie wegen dieser Bindung keine Fortsetzung der Zuschußzahlungen verlangen. Sollten allerdings für 1998 und gegebenenfalls darüber hinaus erneut Mittel für die Förderung der Arbeit der Kreistagsfraktionen bewilligt werden und sollten die Förderungsrichtlinien und/oder die Förderungspraxis nicht mit Wirkung für alle Fraktionen geändert werden, stünde der Antragstellerin auch für die Zeit nach dem Ende des Jahres 1997 für die Vergütung der Fraktionsgeschäftsführerin ein Personalkostenzuschuß zu. Im Übrigen wird darauf hingewiesen, daß entgegen der vom Antragsgegner in den Schriftsätzen vom 6. August 1997 und 28. Oktober 1997 vertretenen Auffassung die Zahlung der Fraktionszuwendungen an die Antragstellerin nicht davon abhängig gemacht werden kann, daß die Antragstellerin die Verwendung der Förderungsmittel näher aufschlüsselt. Nach § 4 Abs. 2 der Förderungsrichtlinien ist über die Verwendung der Haushaltsmittel ein Nachweis zu führen, in dem die wesentlichen Ausgabearten summarisch darzustellen sind. Der Nachweis ist dem Rechnungsprüfungsamt innerhalb von vier Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres zuzuleiten. Dementsprechend ist die Antragstellerin auch mit Schreiben des Kreisausschusses vom 7. November 1996 und vom 13. März 1997 hinsichtlich der für die ersten beiden Quartale des Jahres 1997 überwiesenen Beträge darauf hingewiesen worden, daß der Nachweis über die tatsächlich entstandenen Kosten bis zum 30. April 1998 dem Rechnungsprüfungsamt vorzulegen sei. Steht der Antragstellerin für das dritte und vierte Quartal 1997 der Personalkostenzuschuß für die Fraktionsgeschäftsführerin zu, so fehlt zur Zeit eine Rechtsgrundlage dafür, von ihr schon jetzt Nachweise und sonstige nähere Mitteilungen zur Verwendung der Förderungsmittel zu verlangen. Es kommt hinzu, daß auch ein sachlicher Grund für ein derartiges vorgezogenes Auskunftsverlangen nicht ersichtlich ist. Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, da er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 und 14 Abs. 1 Gerichtskostengesetz - GKG -. Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG). I. Mit Beschluß vom 17. September 1997 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, mit dem Antrag begehre die Antragstellerin die Verpflichtung des Antragsgegners, ihr die festgesetzten Fördermittel für das dritte und vierte Quartal 1997 zu zahlen. Dem Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung stehe das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegen. Die Antragstellerin würde bei einem erfolgreichen Anordnungsverfahren so gestellt, als ob sie in der Hauptsache obsiegt hätte. Etwas anderes gelte nur dann, wenn überwiegende Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestünden und es für den Rechtsschutzsuchenden schlechthin unzumutbar sei, die Durchführung des Hauptsacheverfahrens abzuwarten, weil ihm dadurch besonders schwerwiegende Nachteile entstünden. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Es sei nicht überwiegend wahrscheinlich, daß die Antragstellerin einen Anspruch auf finanzielle Zuwendungen für ihre Fraktionsgeschäftsführerin habe. Um die Entstehung immer neuer Ausnahmefälle zu verhindern, sei § 4 Abs. 1 Satz 3 der vom Kreisausschuß beschlossenen Richtlinien über die finanzielle Förderung der Arbeit der Kreistagsfraktionen in der ab 1. Juli 1996 anzuwendenden Fassung mit Rücksicht auf den Zweck des § 4 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinien eng auszulegen. § 4 Abs. 1 Satz 3 der Richtlinien sei dahin zu verstehen, daß das Beschäftigungsverhältnis bereits bei Inkrafttreten der Richtlinien bestanden haben müsse. Da dies hier nicht der Fall sei, stehe § 4 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinien einer Finanzierung der Stelle der Fraktionsgeschäftsführerin aus den Fördermitteln des Antragsgegners entgegen. Nach dieser Vorschrift dürften die als Mitarbeiterin/Mitarbeiter oder Sekretärin/Sekretär beschäftigten Personen nicht Mitglied der Kreisorgane sein. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts ging dem Bevollmächtigten der Antragstellerin laut der anwaltlichen Versicherung des Bevollmächtigten am 27. September 1997 zu. Am 9. Oktober 1997 hat die Antragstellerin die Zulassung der Beschwerde beantragt. Mit Beschluß vom 30. Oktober 1997 hat der Senat die Beschwerde zugelassen.