9 A 2501/20

Leitsatz: In einem Verpflichtungsklageverfahren, in dem eine unter § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG fallende Zulassungsentscheidung erstritten werden soll, bedarf es aufgrund europa- und völkerrechtlicher Verpflichtungen, insbesondere Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention, der Beiladung eines anerkannten Umweltverbands, um diesem die Möglichkeit zu geben, seinen Rechtsstandpunkt in ein gerichtliches Verfahren einzubringen. An seiner gegenteiligen, im Beschluss vom 12.12.2017 (Az.: 9 E 2052/17) vertretenen Auffassung hält der Senat nicht fest. Zu dem Verfahren wird der A. e.V., dieser vertreten durch ….., A-Straße, A-Stadt, beigeladen (§ 65 Abs. 1 VwGO). I. Der Antragsteller ist ein nach § 3 Abs. 1 UmwRG anerkannter Umweltverband. Er begehrt die Beiladung im Berufungsverfahren gegen ein vom Verwaltungsgericht Wiesbaden erlassenes Verpflichtungsurteil. Die Klägerin beantragte im April 2015 beim Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung von zehn Windenergieanlagen in Wiesbaden-Dotzheim und Taunusstein. Der Antragsteller hat sich am Verwaltungsverfahren mit Einwendungen beteiligt. Der Beklagte lehnte den Genehmigungsantrag mit Bescheid vom 30.12.2016 ab, woraufhin die Klägerin im Januar 2017 beim Verwaltungsgericht Wiesbaden Verpflichtungsklage erhob (Az.: 4 K 2962/16.WI). Im April 2017 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht seine Beiladung zum Verfahren. Dieses lehnte mit Beschluss vom 21.09.2017 sowohl eine notwendige als auch eine einfache Beiladung ab und begründete letzteres im Wesentlichen damit, die Voraussetzungen für eine einfache Beiladung lägen nicht vor, weil eine solche dem Sinn und Zweck des in § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG geregelten sogenannten Zweitklageverbots widerspreche. Die hiergegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers wies der Senat mit Beschluss vom 12.12.2017 (Az.: 9 E 2052/17, veröffentlicht u.a. in juris) zurück. Zur Begründung führte er aus, die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung lägen nicht vor, weil eine unmittelbare und zwangsläufige Betroffenheit von Rechten des Antragstellers als anerkannter Umwelt- und Naturschutzvereinigung durch die von der Klägerin angestrebte Verpflichtung zur Genehmigungserteilung bzw. Bescheidung des Genehmigungsantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nicht ersichtlich sei. Auch eine einfache Beiladung scheide aus. Anerkannten Natur- und Umweltschutzvereinigungen stehe in Bezug auf behördliche Bescheide, mit denen eine vom Vorhabenträger begehrte immissionsschutzrechtliche Genehmigung abgelehnt worden sei, kein Rügerecht zu. Deshalb seien diese Vereinigungen im Falle von Verpflichtungsklagen gegen abgelehnte immissionsschutzrechtliche Genehmigungen nicht in von der Rechtsordnung anerkannten und geschützten rechtlichen Interessen berührt. Das sich aus § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG ergebende Zweitklageverbot stehe dem jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht entgegen, weil angesichts der Komplexität der zur Prüfung stehenden Rechtsfragen kaum mit einem strikten Verpflichtungsurteil zu rechnen sei. Im Falle eines daher hier allenfalls zu erwartenden Bescheidungsurteils könne der Umweltverband die ihm zustehenden Klagerechte noch voll ausschöpfen (Hess. VGH, Beschluss vom 12.12.2017, a.a.O., Rdnr. 11, 14 - 16). Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Beschlusstext verwiesen. Im Juli 2020 verpflichtete das Verwaltungsgericht Wiesbaden den Beklagten zur Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und lies die Berufung gegen das Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu (VG Wiesbaden, Urteil vom 24.07.2020 – 4 K 2962/16.WI –, juris). Die Beigeladene zu 2. und der Beklagte legten im Oktober 2020 jeweils fristgerecht Berufung gegen dieses Urteil ein. Das Berufungsverfahren ist beim beschließenden Senat unter dem Aktenzeichen 9 A 2501/20 anhängig. Am 05.03.2021 hat der Antragsteller für das Berufungsverfahren erneut einen Beiladungsantrag gestellt. Zur Begründung trägt er vor, der ablehnenden Beschwerdeentscheidung des Senats habe eine Erwägung zugrunde gelegen, welche nun nicht mehr gegeben sei, nachdem das Verwaltungsgericht nicht das prognostizierte Bescheidungsurteil, sondern ein striktes Verpflichtungsurteil gefällt habe. Als Umweltverband sei er – der Antragsteller – durch das Verfahren in seinen rechtlichen Interessen berührt, da ihm aufgrund der Aarhus-Konvention das Recht zustehe, Rechtsakte, die umweltrechtliche Vorschriften verletzten, gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Klägerin tritt dem Beiladungsbegehren entgegen. Sie ist der Auffassung, einer Beiladung des Umweltverbandes bedürfe es nicht, denn im Falle einer Verpflichtungsklage des Betreibers sei die gerichtliche Kontrolle der Genehmigungsvoraussetzungen aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes im Verwaltungsprozess hinreichend sichergestellt. Die aus dem Zweitklageverbot folgende Beschränkung der Beteiligungsmöglichkeiten von Umweltverbänden sei nicht unionsrechtswidrig, sondern so gewollt und unbedenklich. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere Band 14, Bezug genommen. II. Auf den erneuten Beiladungsantrag des Antragstellers wird dieser zum Verfahren (einfach) beigeladen. Die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung liegen weiterhin nicht vor. Hieran hat sich durch das erstinstanzliche Verpflichtungsurteil nichts geändert. § 65 Abs. 2 VwGO schreibt die notwendige Beiladung vor, wenn Dritte an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies ist hier nicht der Fall, denn auch wenn es bei dem erstinstanzlichen Verpflichtungsausspruch bliebe, würden hierdurch nicht unmittelbar Rechte oder Rechtsbeziehungen des Antragstellers gestaltet werden (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 19.03.2021 – 6 C 8.20 –, juris Rdnr. 5; Beschluss vom 12.08 1981 – 7 B 195.80 –, juris Rdnr. 11). Im Übrigen wird zur Begründung auf die Ausführungen des Senats in dem Beschluss vom 12.12.2017 (Az.: 9 E 2052/17, juris Rdnr. 6) Bezug genommen. Die Voraussetzungen für eine einfache Beiladung liegen hingegen vor, da rechtliche Interessen des Antragstellers durch die Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren der Klägerin berührt sein können (§ 65 Abs. 1 VwGO). An seiner gegenteiligen, im Beschluss vom Dezember 2017 vertretenen Auffassung (a.a.O., Rdnr. 9, 11) hält der Senat nicht fest. Ein rechtliches Interesse, das eine Beiladung rechtfertigen kann, ist gegeben, wenn der Beizuladende zu einem der Hauptbeteiligten oder zu beiden oder zum Streitgegenstand so in Beziehung steht, dass sich je nach Ausgang des Rechtsstreits seine Rechtsposition verbessern oder verschlechtern kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.03.2005 – 4 VR 1001/04 –, juris Rdnr. 2 mit weiteren Nachweisen; Sächs. OVG, Beschluss vom 17.06.2021 – 1 B 118/21 –, juris Rdnr. 27; Nieders. OVG, Beschluss vom 18.10.2016 – 12 LC 54/15 –, juris Rdnr. 8; Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 65 Rdnr. 9). So verhält es sich hier. Im Falle des endgültigen Obsiegens der Klägerin im Verpflichtungsrechtsstreit würde sich die Rechtsposition des Antragstellers bezogen auf den Streitgegenstand infolge der Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG verschlechtern, weil er nicht gerichtlich gegen die daraufhin erlassene behördliche Genehmigungsentscheidung vorgehen könnte. Rechtliche Interessen im Sinne von § 65 Abs. 1 VwGO können, wie der Senat bereits in seiner Entscheidung vom Dezember 2017 ausgeführt hat, auch die den Umwelt- und Naturschutzverbänden durch die entsprechenden Klagerechte zugewiesenen Wahrnehmungszuständigkeiten, mithin qualifizierte Verfahrensrechte sein (Beschluss vom 12.12.2017, a.a.O., Rdnr. 10; ebenso Hamb. OVG, Beschluss vom 09.02.2009 – 5 E 4/08.P –, juris Rdnr. 4; Nieders. OVG, Beschluss vom 19.02.2009 – 4 OB 215/08 –, juris Rdnr. 6; Czybulka/Kluckert in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage, 2018, § 65 Rdnr. 82). Solche hätten dem Antragsteller als anerkanntem Umweltverband im Falle einer stattgebenden Behördenentscheidung in Gestalt von Rechtsbehelfen nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung zugestanden, weil eine Umweltverträglichkeitsprüfung stattgefunden hat (vgl. StAnz 2015, S. 1178) und das Genehmigungsverfahren unter Beteiligung der Öffentlichkeit und anerkannter Umwelt- und Naturschutzvereinigungen, unter anderem auch des Antragstellers, durchgeführt wurde (§ 2 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a UmwRG in Verbindung mit § 10 Abs. 3, Abs. 3a BImSchG, § 18 UVPG). Würde eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Vorhaben demgegenüber erst aufgrund eines Obsiegens der Klägerin im Verpflichtungsrechtsstreit erlassen, wären aufgrund der Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG die Rechtsbehelfsmöglichkeiten des Antragstellers ausgeschlossen oder zumindest stark eingeschränkt. Nach dieser Bestimmung gelten die Sätze 1 und 2 (von § 1 Abs. 1 UmwRG) nämlich „nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist“. Dieses sogenannte Zweitklageverbot soll in erster Linie eine Doppelbefassung der Gerichte verhindern (vgl. BT-Drucksache 14/6378, S. 61). Diesbezüglich hat der Senat in seinem Beschluss vom Dezember 2017 zwar zutreffend darauf hingewiesen, dass das Zweitklageverbot nicht jeglichen gerichtlichen Rechtsschutz gegen im Anschluss an ein Verwaltungsstreitverfahren ergehende behördliche Entscheidungen ausschließen kann, sondern seine Reichweite im konkreten Einzelfall von Art und Inhalt der Entscheidung abhängig ist (Beschluss vom 12.12.2017, a.a.O., Rdnr. 15, 16; ebenso zum Zweitklageverbot nach § 61 BNatSchG a.F. im Planfeststellungsverfahren: BVerwG, Urteil vom 12.03.2008 – 9 A 3.06 –, juris Rdnr. 24). An seinen hieraus gezogenen Schlüssen bezüglich der einfachen Beiladung hält der Senat gleichwohl nicht fest. Denn ob Gründe für eine Beiladung vorliegen, ist eine prozessrechtliche Frage, deren Beantwortung nicht am (voraussichtlichen) Ergebnis der Entscheidung orientiert werden darf (vgl. Schenke, a.a.O., § 65 Rdnr. 8, 21; Saarl. OVG, Beschluss vom 22.03.2006 – 2 Y 11/05 –, juris Rdnr. 15; zur notwendigen Beiladung: BVerwG, Urteil vom 07.02.1986 – 4 C 30.84 –, juris Rdnr. 10; OVG NRW, Beschluss vom 03.07.2017 – 6 A 1252/15 –, juris Rdnr. 2). Maßgebend hat allein zu sein, ob der Beizuladende durch einen denkbaren Ausgang des Prozesses negativ oder positiv in einer Rechtsposition betroffen werden kann. Dies ist hier zu bejahen. Im Falle des Obsiegens der Klägerin mit einem strikten Verpflichtungsurteil würde infolge des Zweitklageverbots eine Situation entstehen, in der der Antragsteller als anerkannter Umweltverband zu keinem Zeitpunkt die ihm eigentlich nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz zustehenden Rechtsbehelfe ergreifen könnte: Im Stadium der Bekanntgabe des ablehnenden Bescheids mangels eigener Betroffenheit (vgl. dazu die Ausführungen des Senats im Beschluss vom 12.12.2017, a.a.O., Rdnr. 11), im Stadium des Erlasses eines Genehmigungsbescheids aufgrund eines strikten Verpflichtungsurteils wegen des Zweitklageverbots. Das daher gemäß § 65 Abs. 1 VwGO eröffnete Ermessen übt der Senat dahin aus, den Antragsteller beizuladen. Allerdings bedarf es der Beiladung nicht, um dem Antragsteller gegenüber die Rechtskraftwirkung (§ 121 VwGO) der zu erwartenden Entscheidung herbeizuführen (vgl. zu diesem Beiladungszweck: Schenke, a.a.O., § 65 Rdnr. 7 mit weiteren Nachweisen), denn diese Wirkung wird durch das Zweitklageverbot des § 1 Abs. 1 Satz 4 UmwRG erreicht. Der Beiladung des Antragstellers im Verpflichtungsklageverfahren, in dem eine unter § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG fallende Zulassungsentscheidung erstritten werden soll, bedarf es aber, um ihm als anerkanntem Umweltverband die Möglichkeit zu geben, seinen Rechtsstandpunkt in ein gerichtliches Verfahren einzubringen (im Ergebnis ebenso in einem Anfechtungsklageverfahren gegen Nebenbestimmungen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung: Hamb. OVG, Beschluss vom 09.02.2009, a.a.O., Rdnr. 6, 10; ähnlich Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 97. EL 2021, § 64 BNatSchG Rdnr. 29; vgl. außerdem Schlacke/Römling in: Schlacke/Schrader/Bunge, Aarhus-Handbuch, 2. Auflage 2019, § 3 Rdnr. 182; Heselhaus in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Auflage 2021, § 64 Rdnr. 40; a.A.: zum Verpflichtungsklageverfahren mit dem Ziel des Erlasses eines Planfeststellungsbeschlusses: OVG NRW, Urteil vom 15.03.2010 – 11 A 1355/07 –, juris Rdnr. 12, 14; zum Normenkontrollverfahren gegen eine Landschaftsschutzgebietsverordnung: Nieders. OVG, Beschluss vom 04.07.2016 – 4 KN 77/16 –, juris Rdnr. 5, 6; zum Verpflichtungsklageverfahren mit dem Ziel des Erlasses einer wasserrechtlichen Bewilligung: VG Aachen, Beschluss vom 16.07.2012 – 7 K 1970/09 –, juris Rdnr. 12, 19; offenlassend in einem Verpflichtungsklageverfahren mit dem Ziel der Genehmigung eines Teilflächennutzungsplans Windenergie: OVG RP, Beschluss vom 04.07.2018 – 8 E 10238/18 –, juris Rdnr. 17, 20). Der Senat hält dies im Hinblick auf europa- und völkerrechtliche Verpflichtungen, hier vor allem Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention („Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten“ vom 25.06.1998, dem der deutsche Gesetzgeber im Dezember 2006 zugestimmt hat, BGBl. I S. 1251), für geboten. Der Umsetzung der in dem Aarhus-Übereinkommen festgeschriebenen Rechtsschutzanforderungen dient die Öffentlichkeits-Beteiligungsrichtlinie der Europäischen Union („Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten“ vom 26.05.2003, ABl. L 156, S. 17), auf der wiederum das Umweltrechtsbehelfsgesetz beruht. Der Antragsteller gehört als anerkannter Umweltverband zu der in Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention angesprochenen „betroffenen Öffentlichkeit“ (Begriffsdefinition in Art. 2 Nr. 5 Aarhus-Konvention; vgl. hierzu auch EuGH, Urteil vom 14.01.2021 – C-826/18 –, juris Rdnr. 39, 45; Urteil vom 20.12.2017 – C-664/15 „Protect“ –, juris Rdnr. 39). Diese muss Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor Gericht haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Art. 6 Aarhus-Konvention gilt (vgl. EuGH, Urteil vom 14.01.2021, a.a.O., Rdnr. 45, 55). Letzteres ist aufgrund der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung hier der Fall (Art. 6 Abs. 1 Buchstabe a) in Verbindung mit Anhang I Nr. 20 Aarhus-Konvention). Überdies verfolgt die Aarhus-Konvention ausdrücklich das Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren (Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 3 Satz 1 Aarhus-Konvention; vgl. EuGH, Urteil vom 14.01.2021, a.a.O., Rdnr. 34, 38; zu Art. 10a Öffentlichkeits-Beteiligungsrichtlinie: Urteil vom 07.11.2013 – C-72/12 „Altrip“ –, juris Rdnr. 37). Der Europäische Gerichtshof hat die Bedeutung und die Tragweite von Art. 9 Abs. 2 Aarhus-Konvention wiederholt bekräftigt und darauf hingewiesen, dass nationale Regelungen, die das Recht der betroffenen Öffentlichkeit auf Zugang zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren beschränken, mit Unionsrecht unvereinbar sind (vgl. EuGH, Urteil vom 14.01.2021, a.a.O., Rdnr. 55; Urteil vom 15.10.2015 – C-137/14 „Präklusion“ –, juris Rdnr. 77; Urteil vom 07.11.2013 „Altrip“, a.a.O., Rdnr. 46; Urteil vom 12.05.2011 – C-115/09 „Trianel“ –, juris Rdnr. 44, 45; zum Ganzen: Buchberger, „Das Verbandsklagerecht der Umweltverbände – ein Streifzug“, EurUP 2019, 377). Eine strikte Anwendung des Zweitklageverbots in dem Sinne, wie etwa das Verwaltungsgericht Wiesbaden sie in seinem die Beiladung des Antragstellers ablehnenden Beschluss vom September 2017 für geboten hält (VG Wiesbaden, Beschluss vom 21.09.2017 – 4 K 2962/16.WI –, n.v., S. 6 des amtlichen Umdrucks), mag zwar dem Willen des nationalen Gesetzgebers entsprochen haben (so auch VG Aachen, Beschluss vom 16.07.2012, a.a.O., Rdnr. 21, 23), überzeugt aber im Lichte der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht (mehr). Insbesondere entspricht die Auffassung, Zweck der Regelungen des Umweltrechtsbehelfsgesetzes sei lediglich, eine Kontrolle behördlicher Entscheidungen im Bereich des Umweltschutzrechts durch die Gerichte zu eröffnen, nicht aber, den Umweltschutzvereinigungen Befugnisse zur Kontrolle verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen zu eröffnen (so aber VG Wiesbaden, a.a.O., S. 6 des amtlichen Umdrucks a.E.; VG Aachen, a.a.O., Rdnr. 23), nicht dem danach gebotenen Verständnis von Art. 9 Abs. 2 (und Abs. 3) Aarhus-Konvention. Insoweit hat der Europäische Gerichtshof zu Recht den Unterschied zwischen einer Beteiligung an umweltbezogenen Entscheidungsverfahren und einer gerichtlichen Anfechtung hervorgehoben und auf deren unterschiedliche Zielrichtungen verwiesen (EuGH, Urteil vom 14.01.2021, a.a.O., Rdnr. 56; Urteil vom 15.10.2009 – C-263/08 –, juris Rdnr. 38). Daher bedarf es in diesem Kontext der unionsrechtskonformen Anwendung und Auslegung des Zweitklageverbots. Denn nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist Verfahrensrecht so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen des Übereinkommens von Aarhus als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen (EuGH, Urteil vom 20.12.2017 „Protect“, a.a.O., Rdnr. 54; Urteil vom 08.03.2011 – C-240/09 „Slowakischer Braunbär I“ –, juris Rdnr. 50, 51). Dem auf Art. 9 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 6 Aarhus-Konvention beruhenden Recht des Antragstellers als anerkanntem Umweltverband auf Zugang zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren kann in Verpflichtungsklageverfahren wie dem vorliegenden dadurch Rechnung getragen werden, dass dieser einfach beigeladen wird und so die Möglichkeit erhält, sich vor Gericht mit seinem Rechtsstandpunkt Gehör zu verschaffen. Hinweis: Die Beiladung ist unanfechtbar (§ 65 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Mit Zustellung des Beiladungsbeschlusses wird der/die Beigeladene Beteiligte/r am Verfahren (§ 63 Nr. 3 VwGO). Vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof besteht Vertretungszwang; das heißt, dass sich jede/r Beteiligte, soweit er/sie einen Antrag stellen oder zur Sache vortragen will, durch eine/n qualifizierte/n Bevollmächtigte/n (Rechtsanwalt/-anwältin oder vergleichbare Qualifikation) vertreten lassen muss (§ 67 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der/Die Beigeladene kann innerhalb der Anträge eines/r Beteiligten selbständig Angriffs- und Verteidigungsmittel geltend machen und alle Verfahrenshandlungen wirksam vornehmen; abweichende Sachanträge kann er/sie nur stellen, wenn eine notwendige Beiladung vorliegt (§ 66 VwGO). Dem/Der Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er/sie Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).