2 K 1740/10

Die Klage wird abgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Tatbestand: Nach Privatisierung der Energieversorgung fasste der Rat der Stadt Q. in seiner Sitzung vom 18.12.2008 den Beschluss, die Möglichkeiten einer Rekommunalisierung der Energieversorgung zu überprüfen. Daraufhin beauftragte der Rat die Verwaltung mit umfangreichen Prüfungsaufträgen, die im Wesentlichen den ökonomischen und ökologischen Hintergrund einer Aufgabenwahrnehmung durch die Stadt darstellen und die Chancen und Risiken eines solchen Engagements unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten abschätzen sollten. Darüber hinaus sollten die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Rekommunalisierung der Energieversorgung in Q. geklärt werden. Insofern liegt bereits ein Gutachten des Rechtsanwalts Dr. G. , N. , vom 20.06.2009 vor. Eine Marktanalyse liegt derzeit noch nicht vor. Durch Beschlüsse des Rates vom 14.02.2007, bestätigt am 22.09.2008, wurde der Unternehmensgegenstand der Q1. L. um die Tätigkeit der „Energieversorgung“ und „Betrieb des öffentlichen Personennahverkehrs in der Stadt Q. “ erweitert. Die Kläger vertreten das Bürgerbegehren „Stadtwerke für Q. “. Am 17.05.2010 reichten die Kläger ein Bürgerbegehren unter der Überschrift „Stadtwerke für Q. , Neugründung“ mit dem Tenor ein: Die Stadt Q. gründet und realisiert ein Energieunternehmen (Stadtwerke) zur Versorgung und Erzeugung von Strom, Wärme, Gas und Wasser für die Haushalte, Betriebe und Einrichtungen Q2. . Stimmen Sie dem zu? Ja oder Nein? Bürgerbegehren enthielt folgenden Finanzierungsvorschlag: Anschubfinanzierung ca. 15 Millionen Euro (dieser Betrag ist durch die Zahlung von EWW (F. X. X1. ) an die PKB (Q1. Kommunalbetriebe) gesichert). Das Bürgerbegehren wurde von 5.763 Wahlberechtigten beantragt. Das notwendige Quorum von 5 % der 113.620 Wahlberechtigten beträgt 5.681. In seiner Sitzung vom 22.06.2010 beschloss der Rat der Stadt Q. : „Es wird festgestellt, dass das Bürgerbegehren „Stadtwerke für Q. - Neugründung“ nach § 26 Gemeindeordnung NRW (GO NRW) unzulässig ist.“ Der Beschluss des Rates der Stadt Q. wurde den Klägern mit Bescheid des Bürgermeisters der Stadt Q. vom 06.07.2010 bekannt gegeben. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergebe sich aus § 26 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung. Das Gesetz verlange Angaben darüber, welche Kosten - auf der Ausgabenseite - mit der Maßnahme verbunden sind und wie diese - auf der Einnahmeseite - im Rahmen des Haushaltsrechts gedeckt werden können. Dies erfordere neben einem Vorschlag zur Deckung der anfallenden Kosten der angestrengten Maßnahme darüber hinaus in jedem Fall auch eine Darstellung, wie diese Ausgaben auf der Einnahmeseite im Rahmen des Haushaltsrechts gedeckt werden könnten. Soweit die Maßnahme nicht nur einmalige Herstellungs- und Anschaffungskosten, sondern darüber hinaus auch Folgekosten (Betriebs- und Investitionskosten) verursache, seien auch insoweit eine höhenbezifferte Prognose und ein Vorschlag zur Deckung dieser Kosten notwendig. Davon ausgehend sei der gemachte Kostendeckungsvorschlag unzureichend, da er keine Angaben über die voraussichtliche Höhe der Kosten enthalte. Daneben ergebe sich die Unzulässigkeit auch aus § 26 Abs. 5 Nr. 9 der Gemeindeordnung i.V.m. §§ 107, 109 der Gemeindeordnung. Zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen sehe § 107 Abs. 5 der Gemeindeordnung ausdrücklich vor, dass der Rat vor einer Entscheidung über die Gründung von bzw. der mittelbaren und unmittelbaren Beteiligung an Unternehmen auf der Grundlage einer Marktanalyse über Chancen und Risiken des beabsichtigten wirtschaftlichen Engagements zu und über die Auswirkungen auf das Handwerk und die mittelständische Wirtschaft zu unterrichten sei. Die damit vorgeschriebene Marktanalyse stehe nicht zur Disposition der Beteiligten. Sie sei auch Grundlage des vom Gesetz geforderten sogenannten Branchendialogs. Werde beides nicht eingehalten, liege ein Gesetzesverstoß vor, der den Beschluss des Rates über die wirtschaftliche Betätigung rechtswidrig mache. Ohne eine solche Marktanalyse und einen Branchendialog könne die Stadt weder durch den Rat noch durch ein Bürgerbegehren angehalten werden, ein wirtschaftliches Unternehmen zu gründen. Die Kläger haben am 13.07.2010 Klage erhoben. Sie vertreten die Ansicht, dass das Bürgerbegehren auf den von den Klägern unmöglich zu erbringen Kostenvorschlag habe verzichten dürfen. Der von der Beklagten verlangte Kostendeckungsvorschlag verlange der Sache nach eine betriebswirtschaftliche, steuer- und gesellschaftsrechtliche sowie marktanalysierende Begutachtung. Die Anforderung gehe deutlich über den Willen des Gesetzgebers hinaus. Der Kostendeckungsvorschlag nehme an der Abstimmung im Bürgerentscheid nicht teil. Der unterzeichnende Bürger erhalte überhaupt Kenntnis von dem Kostendeckungsvorschlag. Insofern existiere bereits ein Referentenentwurf der Landesregierung zur Änderung der Gemeindeordnung. Dieser gehe davon aus, dass sich in der Praxis gezeigt habe, dass zahlreiche Bürgerbegehren formal an der Notwendigkeit scheiterten, eine nach den gesetzlichen Vorschriften durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme unterbreiten zu müssen. Dies gelte hier umso mehr, als auch der Beklagte offenbar davon ausgehe, dass eine Kostenschätzung auch nicht unproblematisch möglich sei. Wie könne also eine Leistung vom Bürger verlangt werden, die die mit Sach- und Fachwissen ausgestattete Verwaltung selbst nicht erbringen könne. Stelle der Gesetzgeber in dem vorliegenden Referentenentwurf in dieser Art und Weise seinen tatsächlichen Willen klar, unterstreiche er zugleich, dass er auch bei der derzeitigen Gesetzeslage den Kostendeckungsvorschlag nicht als pauschales K.O.-Kriterium für die Frage der Zulässigkeit verstanden wissen wolle. Soweit die Beklagte sich auf § 107 Abs. 5 der Gemeindeordnung beziehe, habe sie verkannt, dass das Bürgerbegehren nicht die im Gesetz genannte „Entscheidung über die Gründung“ verfolge. Vielmehr handele es sich innerhalb des späteren Bürgerentscheids um eine der eigentlichen Gründungsentscheidung vorgelagerte Grundsatzentscheidung. Diese sei durch nachfolgende Beschlüsse (dann des Rates der Beklagten) auszuführen. Detailfragen wie die Rechtsform der Stadtwerke sowie die Beschreibung und Abgrenzung der Geschäftsbereiche seien ebenso später zu entscheiden wie der zeitliche Beginn der Übernahme der Versorgung und Erzeugung von Strom, Wärme, Gas und Wasser sowie der hierfür notwendigen Leitungen und Betriebseinrichtungen. Die Voraussetzungen des § 107 der Gemeindeordnung, nämlich die zu erwartete wirtschaftliche Analyse der Gesamtsituation sei vor diesen Fragen zu gestalten und vorzunehmen. Daher würden die Vorgaben der Gemeindeordnung durch das Bürgerbegehren nicht umgangen sondern geradezu erst ausgelöst durch den erfolgreichen Bürgerentscheid. Die Kläger beantragen, die Beklagte unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Bürgermeisters der Stadt Q. vom 01.07.2010, zu verpflichten, das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren für zulässig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie führt aus, dass sich dem Bürgerbegehren und insbesondere der Klagebegründung entnehmen lasse, dass mit dem zur Abstimmung gestellten Bürgerbegehren in der Sache gerade keine abschließende Sachentscheidung, sondern allenfalls nur eine Einzelfrage entschieden werden solle. Nach der Klagebegründung dränge sich der Eindruck auf, dass nur eine resolutionsartige Meinungskundgabe der Bürger abgefordert werden sollte. Dies aber führe bereits zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens, weil eine konkrete Umsetzung des Ergebnisses durch den Bürgermeister ohne weitere mehrstufige Ratsbeschlüsse nicht möglich sei. Nach restriktiver Betrachtung werde der Entscheidungsgegenstand im vorgelegten Bürgerbegehren nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Eindeutigkeit und Unmissverständlichkeit umschrieben. Es werde nicht deutlich, dass der Bürger anstelle des Rates über die Gründung und Realisierung eines Energieunternehmens entscheiden solle. Darüber hinaus erweise sich die Begründung als unzureichend. Es werde der Eindruck erweckt, als habe sich der Rat der Stadt Q. bisher noch nicht dieser Thematik angenommen und nicht eine bestimmte Vorgehensweise mehrheitlich beschlossen. Es sei davon auszugehen, dass viele Unterzeichner bei einer Kenntnis der bereits bestehenden Beschlusslage dem vom Rat gewählten Vorgehen den Vorzug gegeben hätten oder jedenfalls das Bürgerbegehren für überflüssig gehalten hätten. Der Kostendeckungsvorschlag werde weiterhin als unzureichend eingestuft. Darüber hinaus sei noch nicht abschließend geklärt, ob die Durchführung der geforderten Neugründung von Stadtwerken gegen die mit der F. X. X1. bzw. der Interalgem geschlossenen Verträge verstoße. Das Bürgerbegehren habe insoweit den Bruch bestehender Verträge zum Gegenstand. Damit verfolge es ein gesetzwidriges Ziel oder verstoße gegen die guten Sitten. Letztlich werde daran festgehalten, dass die geforderte Gründung eines Unternehmens ohne Vorlage einer Marktanalyse und der von § 107 bzw. § 107a der Gemeindeordnung zwingend vorgesehene Beratungs- und Untersuchungsschritte rechtswidrig seien. Wenn dies für Beschlüsse des Gemeinderates gelte, könne auch für ein Bürgerbegehren nichts anderes gelten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Entscheidungsgründe: Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1, 2. Halbs. der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zu verfolgen, weil die Entscheidung des Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung der Beklagten die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt die Beklagte den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des kommunalen Innenrechts, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht der Bürger der Gemeinde. Diese handeln nicht organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts geltend. Vgl. OVG NRW, Urteile vom 05.02.20002 – 15 A 1965/99 – und vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 -. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Bürgermeisters der Beklagten vom 01.07.2010 ist rechtmäßig. Die Kläger haben als Vertreter des Bürgerbegehrens keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte gem. § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung NRW die Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens „Stadtwerke für Q. – Neugründung“ feststellt. Nach Auffassung des Gerichts genügt das Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 1 GO NRW. Gem. § 26 Abs. 1 GO NRW können die Bürger im Wege eines Bürgerbegehrens beantragen, anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst zu entscheiden. Damit muss das Bürgerbegehren auf eine konkrete, abschließende Sachentscheidung gerichtet sein. Dies schließt sowohl aus, dass sich das Bürgerbegehren auf eine resolutionsartige Meinungskundgabe beschränkt, als auch, dass es lediglich darauf zielt, Vorgaben für eine letztlich doch vom Rat zu treffende Entscheidung zu machen. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09.12.1997 – 15 A 974/97 - , in: NvwBl. 1998, S. 273; vom 05.02.2002 – 15 A 1965/99 -, vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 -, in: DÖV 2002, 961; Beschluss vom 18.10.2007 – 15 A 2666/07 -. Die Bürger treffen nur dann im Wege des Bürgerentscheids eine Entscheidung „anstelle des Rates“, wenn sie mit der Entscheidung Verantwortung für die abschließende Regelung eines Sachverhaltskomplexes übernehmen. Daran fehlt es jedoch, wenn die Bürger Einzelfragen eines komplexen Entscheidungsablaufs an sich ziehen und entscheiden, weitere damit in untrennbarem Zusammenhang stehenden Fragen dagegen offen lassen, ohne dem Rat auch hierfür Entscheidung und Verantwortung abzunehmen. Es bleibt in diesem Fall in der Schwebe, ob und unter welchen weiteren Konsequenzen sich überhaupt eine den Vorgaben genügende Lösung finden lässt. So auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 20.11.2007 – 1 L 1909/07 – veröffentlicht in NRWE. An der oben dargestellten Voraussetzung fehlt es hier. Das Bürgerbegehren ist nach seinem Wortlaut darauf gerichtet, dass die Stadt Q. ein Energieunternehmen (Stadtwerke) gründet und realisiert. In der Begründung heißt es: „Mit der Gründung eines neuen Energieunternehmens (Stadtwerke) soll dieses wiederhergestellt werden.........Wenn der Rat diesem Bürgerbegehren nicht entspricht, dann muss er dieses Begehren in einem Bürgerentscheid den Wählern zur direkten Entscheidung vorlegen.“ Nach diesem nach Auffassung des Gerichts eindeutigen Wortlaut zielt der Bürgerentscheid nicht darauf, dass die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen, sondern darauf, dem Rat für eine weitere Anzahl zu treffender Entscheidungen eine rechtlich bindende Vorgabe zu machen. Vgl. dazu VG Minden, Urteil vom 01.08.2007 – 3 K 422/07 -, in: NRWE. Dies haben auch die Kläger richtig erkannt, indem sie in ihrer Klagebegründung ausdrücklich ausführen, dass sie mit dem Bürgerbegehren nicht die im Gesetz genannte „Entscheidung über die Gründung“ verfolgten. Vielmehr handele es sich innerhalb des späteren Bürgerentscheids um eine der eigentlichen Gründungsentscheidung vorgelagerte Grundsatzentscheidung. Diese sei durch nachfolgende Beschlüsse des Rates der Beklagten auszuführen. Auch nach dem Vortrag der Kläger bleiben demnach die zur Durchsetzung des Bürgerentscheids notwendigen Entscheidungen wie die Entscheidung über die Rechtsform der Stadtwerke, die Beschreibung und Abgrenzung der Geschäftsbereiche ebenso wie die Entscheidung über den zeitlichen Beginn der Übernahme der Versorgung und Erzeugung von Strom, Wärme, Gas und Wasser sowie der hierfür notwendigen Leitungen und Betriebseinrichtungen dem Rat der Stadt Q. überlassen. Zu Recht weisen sowohl der Beklagte als auch die Kläger darauf hin, dass auch die zur rechtmäßigen Gründung eines Energieversorgungsunternehmens durch die Beklagte rechtlich notwendigen Schritte wie die gem. § 107 Abs. 5 Satz 1 GO zwingend vorgesehene Marktanalyse sowie die Einholung der Stellungnahme der öffentlichen Selbstverwaltungsorgane von Handwerk, Industrie und Handel sowie der für die Beschäftigten der jeweiligen Branche handelnden Gewerkschaften (§ 107 Abs. 5 Satz 2 GO) nicht durch Bürgerentscheid ersetzt werden können, sondern nach dem Bürgerentscheid notwendig durchgeführt werden müssen. Auch wenn die Gemeinde keinesfalls verpflichtet ist, die im Rahmen derartiger Stellungnahmen abgegebenen Ratschläge, Anregungen oder Empfehlungen zu übernehmen und die Ergebnisse der Marktanalyse der Entscheidungsfindung als maßgeblich zugrunde zu legen, besteht jedoch die Verpflichtung der Gemeinde dahingehend, die Stellungnahmen einzuholen und deren Inhalte in die breitgefächerte Meinungs- und Willensbildung einzustellen. Da die Marktanalyse nicht nur der Information des Rates über die Auswirkungen der kommunalwirtschaftlichen Betätigung auf die private Wirtschaft dient, sondern insbesondere auch die Chancen und Risiken der wirtschaftlichen Betätigung für die Kommunen zum Inhalt hat, steht sie nicht zur Disposition der Beteiligten. Vgl. Rehn/Cronauge, von Lennep, Knirsch, Kommentar. zur Gemeindeordnung Nordrhein-X1. , § 107, X RdNr. 5. Die sich aus der Vorschrift des § 107 GO ergebenden Einschränkungen betreffend die Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung der Gemeinde haben für die örtlichen Wirtschaftsteilnehmer drittschützenden Charakter. Geschützte Dritte haben einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungs- und Folgenbeseitungsanspruch, dass die Gemeinde unzulässige wirtschaftliche Betätigung unterlässt. So OVG NRW, Beschluss vom 13.08.2003 – 15 B 117/03 -, in: juris. Die sich aus den Maßnahmen des § 107 Abs. 5 GO ergebenden Abwägungserfordernisse dürfen nicht umgangen werden, indem eine unternehmerische Entscheidung durch Bürgerentscheid ohne weitere Abwägung vorgegeben wird. Vgl. dazu auch VG Gera, Beschluss vom 23.09.2008 – 2 E 824/08 -, in: juris. Daraus folgt, dass das hier vorliegende Bürgerbegehren – jedenfalls mit der hier fraglichen Fragestellung – keine konkrete und abschließende Entscheidung über die Gründung des Unternehmens herbeiführen kann. Ob und mit welcher Fragestellung eine Entscheidung i. S. d. Kläger überhaupt rechtlich möglich sein kann, bedarf angesichts dessen hier keiner Entscheidung. Des Weiteren erweist sich das Bürgerbegehren auch schon deshalb als unzulässig, weil der enthaltene Kostendeckungsvorschlag nicht den gesetzlichen Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 2 Satz 1 GO NW genügt. Nach dieser Vorschrift muss das Bürgerbegehren einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Durch dieses Gebot stellt der Gesetzgeber sicher, dass die Bürgerin finanzieller Hinsicht über Tragweite und Konsequenzen der im Wege des Bürgerbegehrens vorgeschlagenen Entscheidung unterrichtet werden. So OVG NRW, Beschluss vom 21.01.2008 - 15 A 2697/07 -, in: juris. Neben einer Kostenschätzung muss der Kostendeckungsvorschlag einen konkreten, nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag enthalten, wie die Kosten gedeckt werden können. Da das Projekt in der Regel nicht in allen Einzelheiten bereits zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens durchgeplant ist, genügt eine überschlägige nachvollziehbare Schätzung der Kosten, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens in der Regel nicht über das erforderliche Fachwissen von Behörden verfügen und auch nicht verpflichtet werden sollen, Kosten vorab durch kostspielige Gutachten zu ermitteln. Jedoch müssen sowohl die Anschaffungs- oder Herstellungskosten als auch die Folgekosten überschlägig geschätzt werden. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21.01.2008 a. a. O.; vom Urteil vom 28.01.2003 – 15 A 2003/02 -, in: juris m. w. N. Diesen Maßstäben wird der Finanzierungsvorschlag des Bürgerbegehrens nicht gerecht. Das Bürgerbegehren enthält dazu lediglich die Angabe: „Anschubfinanzierung ca. 15 Mio. Euro (dieser Betrag ist durch Zahlung von EWW (E.ON X1. -X2. ) an die PKB (Q1. Kommunalbetriebe) gesichert.“ Nach dem Wortlaut enthält der Vorschlag lediglich die Angabe, dass 15 Mio. Euro zur Deckung der Kosten zur Verfügung stünden. Eine Aussage über die Höhe der Kosten ist damit nicht verbunden. Eine Kostenschätzung, die – auch unter Berücksichtigung der o. g. Erleichterungen – in ihren Einzelpositionen auch nur grob nachvollziehbar wäre, ist aus dem Bürgerbegehren nicht zu ersehen. Des Weiteren beschränkt sich der Vorschlag ausschließlich auf eine „Anschubfinanzierung“. Damit enthält er jedoch ausdrücklich keine Angabe über die Folgekosten der Entscheidung. Wenn die Kläger in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen haben, dass sie davon ausgingen und auch davon auszugehen sei, dass sich das Unternehmen nach seiner Gründung selbst trage, so mag dies zutreffen. Das Bürgerbegehren selbst jedoch enthält diese Angabe ersichtlich nicht. Enthält die Kostendeckung aber keine nachvollziehbare Schätzung der Kosten, besteht die Gefahr einer Verfälschung des Bürgerwillens. Es lässt sich nicht ausschließen, dass Unterzeichner das Begehren nicht unterstützt hätten, wenn ihnen die finanziellen Dimensionen des Projekts bewusst gewesen wären. Vgl. dazu VG Münster, Urteil vom 04.11.2011 – 1 K 1960/11 -, in: NRWE. Das Gericht sieht insoweit keinen Anlass, von der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sowie des Oberverwaltungsgerichts NRW abzuweichen, die sich auf die zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung geltende Gesetzeslage bezieht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass sich aus dem zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung vorliegenden Entwurf des Gesetzes zur Bürgerbeteiligung anderes ergeben könnte. Danach ist vorgesehen, § 26 der Gemeindeordnung insofern zu ändern, als bei der Sammlung der Unterschriften eine Kostenschätzung der Verwaltung anzugeben ist, die den Vertretungsberechtigten schriftlich von der Verwaltung vorher mitzuteilen ist. Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Ziff. 11, 711 ZPO.