2 L 2/11

Leitsatz: 1. Soweit der Träger der Regionalplanung als letzten Schritt der Abwägung eine Entscheidung darüber trifft, welchen nach den Bestimmungen des § 8 Abs. 7 ROG möglichen Gebietstyp die einzelnen Flächen haben sollen, die nach den vorangegangenen Arbeitsschritten als Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie festgelegt wurden, steht dies nicht in Widerspruch zu den vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Beschl. v. 15.09.2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82) aufgestellten Anforderungen an die stufenweise Ausarbeitung eines gesamträumlichen Planungskonzepts.(Rn.10) 2. Die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Windkraftanlagen stellt kein Tabu-Kriterium dar, sondern ist im Rahmen der Einzelfallbetrachtung umfassend abzuwägen.(Rn.14) 3. Die durch Windenergieanlagen hervorgerufenen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes dürfen auch im Interesse des Tourismus bei der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers berücksichtigt werden (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 22.07.2003 - 1 LA 238/02 -, ZfBR 2003, 785). (Rn.18) 4. Die besonderen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO müssen sich auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind, wobei es an rechtlichen Schwierigkeiten fehlt, wenn eine auftretende Frage durch die Rechtsprechung geklärt wurde. Allein der Umstand, dass ein dem geltend gemachten Anspruch entgegen stehender Regionalplan(-entwurf) ein komplexes Gebilde darstellt, begründet noch keine solchen besonderen Schwierigkeiten, weil es allein darauf ankommt, ob sich bei der Prüfung seiner Wirksamkeit bislang nicht geklärte Fragen komplexer Art stellen.(Rn.25) I. Die Beteiligten streiten um die Erteilung eines Vorbescheids zur Errichtung einer Windenergieanlage. Mit dem angegriffenen Urteil vom 23.11.2010 hat das Verwaltungsgericht auf den Hilfsantrag der Klägerin festgestellt, dass der Beklagte bis zum Erlass der Untersagungsverfügung der Beigeladenen zu 2 vom 05.10.2009 verpflichtet war, der Klägerin einen (positiven) Vorbescheid über die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit einer Windkraftanlage auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 1 zu erteilen, die mit dem Hauptantrag weiter verfolgte Verpflichtungsklage auf Erteilung des Vorbescheids aber abgewiesen. Zur Begründung hat es u. a. ausgeführt, dem raumbedeutsamen Vorhaben der Klägerin stünden in Aufstellung befindliche, bereits hinreichend verfestigte Ziele der Raumordnung entgegen. Zudem habe die Beigeladene zu 2 dem Beklagten die Erteilung des Vorbescheids mit Verfügung vom 05.10.2009 bis zum Inkrafttreten ihres Regionalen Entwicklungsplans, längstens für die Dauer von zwei Jahren, rechtmäßig untersagt. II. Der gemäß § 124a Abs. 4 VwGO zulässige Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung ist nicht begründet. 1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. 1.1. Die Klägerin rügt ohne Erfolg, der streitgegenständlichen Windenergieanlage fehle es entgegen der Annahme der Vorinstanz an der Raumbedeutsamkeit im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Ob eine einzelne Windenergieanlage in diesem Sinne raumbedeutsam ist, beurteilt sich nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls. Die Raumbedeutsamkeit einer Einzelanlage kann sich insbesondere aus ihren Dimensionen (Höhe, Rotordurchmesser), aus ihrem Standort oder aus ihren Auswirkungen auf bestimmte Ziele der Raumordnung (Schutz von Natur und Landschaft, Erholung und Fremdenverkehr) ergeben (BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 4.02 –, BVerwGE 118, 33 [35 f.]; Urt. d. Senats v. 22.06.2006 – 2 L 23/04 –, Juris). Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass die Anlage mit einer Gesamthöhe von knapp 150 m unter Berücksichtigung des vorgesehenen Standorts raumbedeutsam ist. Die Klägerin kann sich zur Begründung ihrer gegenteiligen Auffassung nicht auf den Beschluss des Senats vom 29.08.2001 (2 M 130/01 – Juris) berufen; denn diese – in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangene – Entscheidung ist durch die neuere Rechtsprechung überholt. Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, der Standort der geplanten Anlage befinde sich „im Verbund“ mit einem großen Windpark mit einer Nord-Süd-Ausdehnung von etwa 8,3 km, wo über 50 Windenergieanlagen errichtet seien, sowie in der Nähe zweier in Richtung Süden gelegener Windkraftanlagen außerhalb des von der Beigeladenen zu 2 ausgewiesenen Windeignungsgebiets. Der Abstand des geplanten Standorts zu der am nächsten gelegenen Anlage des Windparks beträgt ca. 1.200 m, der Abstand zu den beiden südlich gelegenen Anlagen ca. 1.000 m. Die von der Klägerin vorgesehene Anlage befände sich etwa in der Mitte des ca. 1.700 m breiten Korridors zwischen den bereits vorhanden Anlagenstandorten, was auch Auswirkungen auf das Ziel der Raumordnung, Windenergieanlagen planvoll zu konzentrieren, haben würde. Von einem „Verbund“ oder einer bloßen „Lückenfüllung“ (vgl. hierzu NdsOVG, Beschl. v. 12.10.2011 – 12 LA 219/10 –, Juris), bei der die Raumbedeutsamkeit entfallen könnte, kann bei dieser Sachlage nicht gesprochen werden. 1.2. Die Klägerin beanstandet ferner, der Regionale Entwicklungsplan der Beigeladenen zu 2 (REP) leide an Abwägungsmängeln, insbesondere fehle ihm ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setze ein solches schlüssiges Planungskonzept voraus, dass in einem ersten Arbeitsschritt „harte“ und „weiche“ Tabu-Kriterien aufzustellen und insoweit sog. Potenzialflächen zu ermitteln und in einem zweiten Arbeitsschritt diese Potenzialflächen mit konkurrierenden Nutzungen abzuwägen seien. Dem setze das Verwaltungsgericht ein deutlich anderes „Drei-Stufen-Modell“ entgegen, nach dem zunächst Tabuzonen zu ermitteln, anschließend eine Einzelfallbetrachtung vorzunehmen und schließlich eine Entscheidung darüber zu treffen sei, welche Gebiete als Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten ausgewiesen werden sollen. Damit vermag die Klägerin ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht zu begründen. 1.2.1. Zu Unrecht bemängelt sie insbesondere, es sei nicht erkennbar, was der Unterschied zwischen dem zweiten und dritten Arbeitsschritt sein solle. Der dritte Arbeitsschritt beinhaltet die Entscheidung darüber, welchen nach den Bestimmungen des § 8 Abs. 7 ROG möglichen Gebietstyp die einzelnen Flächen haben sollen, die nach den beiden ersten Stufen als Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie festgelegt wurden, namentlich ob sie als Vorranggebiete für die Nutzung der Windenergie mit der Wirkung von Eignungsgebieten nach § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. Satz 2 ROG oder „nur“ als Eignungsgebiete für die Nutzung der Windenergie nach § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG ausgewiesen werden sollen. Auch diese (abschließende) Entscheidung muss der Träger der Regionalplanung – selbstverständlich – treffen. Der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschl. v. 15.09.2009 – 4 BN 25.09 –, BauR 2010, 82) lässt sich nicht ansatzweise entnehmen, dass diese Entscheidung nicht auf einer weiteren – dritten – Stufe getroffen werden darf. Das Bundesverwaltungsgericht hat darin lediglich klargestellt, dass die Betrachtung der konkreten örtlichen Verhältnisse nach Ausschluss der („harten“ und „weichen“) Tabuflächen erst auf der nächsten Stufe zu erfolgen hat, wenn es darum geht, für die jeweilige Potenzialfläche im Wege der Abwägung zu entscheiden, ob sich auf ihr die Windenergie oder eine andere Nutzung durchsetzen soll. 1.2.2. Der Einwand der Klägerin, nach dem erstinstanzlichen Urteil entfalle die Unterscheidung zwischen „weichen“ und „harten“ Tabukriterien, trifft nicht zu. Nach dem obern zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts lassen sich auf der Ebene der gemeindlichen Planung die Tabuzonen in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlich und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind („harte" Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen blieben sog. Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie seien in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, seien, mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Auch wenn diese – auf gemeindliche Planungen bezogene – Differenzierung auf die Ebene der Regionalplanung übertragbar sein sollte, wird sie durch das angefochtene Urteil nicht in Frage gestellt, auch wenn darin nicht näher auf die auf der ersten Stufe zu beachtenden „harten“ und „weichen“ Tabuzonen eingegangen wird. Das Verwaltungsgericht verweist bei der ersten Stufe auf die von der Beigeladenen zu 2 aufgestellten Ausschlusskriterien A 1 bis A 13 der „Konzeption zur Ermittlung von Gebieten zur Nutzung der Windenergie“ und dem in dieser Konzeption vorgenommenen Ausschluss weiterer Flächen mit nicht ausreichender Windhöffigkeit oder zu geringer Größe. Die Vorgehensweise der Beigeladenen anhand dieser Konzeption steht nicht Widerspruch zu den vom Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 15.09.2009 (a.a.O.) gemachten Vorgaben. Insbesondere wurde darin unterschieden zwischen (absoluten) Tabu-Bereichen und weiteren Ausschlussbereichen, die nach den regionalplanerischen Vorstellungen der Beigeladenen zu 2 von einer Nutzung der Windenergie freigehalten werden sollen. Auf einer ersten Stufe (vgl. S. 6 ff. des Nutzungskonzepts) wurde zunächst der gesamte Planungsraum betrachtet; dabei wurden diejenigen Flächen ausgesondert, die auf Grund der zu berücksichtigenden Konfliktlage von vornherein nicht für die Nutzung der Windenergie in Frage kommen. Dabei wurde in zwei Schritten vorgegangen (Unterstufe 1a und 1b). Zunächst wurden Bereiche des Gesamtraums ausgeschlossen, die den Kriterien der Unterstufe 1a entsprechen, wo also vorrangige und geschützte andere Nutzungsansprüche bestehen, die von vornherein nicht mit der Nutzung der Windenergie vereinbar sind (Tabu-Bereiche), wie beispielsweise Siedlungsbereiche mit überwiegender Wohnnutzung oder Naturschutzgebiete. Diese entsprechen denjenigen Tabuzonen, in denen nach der Diktion des Bundesverwaltungsgerichts die Errichtung und der Betrieb der Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind („harte“ Tabuzonen). Nach der Konzeption der Beigeladenen zu 2 benötigen einige dieser der Windenergie entgegenstehenden besonderen Nutzungen auf Grund der spezifischen Konfliktlage einen weitergehenden Flächenschutz, so dass in einem zweiten Schritt um diese ein Schutzpuffer (Umgebungsschutz) gelegt wurde (Unterstufe 1b). Für diese beiden (Unter)Stufen entwickelte die Beigeladene für den gesamten Planungsraum anzuwendende Tabu- und Abstandskriterien (A 1 bis A 13). Eine weitere Unterstufe 1c sollte für alle diejenigen Gebiete des Gesamtraums, die nicht von den vorgenannten Ausschlusskriterien und den Schutzabständen erfasst sind, sichern, dass ein Windhöffigkeitskriterium erfüllt wird. Im Weiteren wurden Flächen ermittelt, die eine ausreichende Größe aufweisen, um Windenergieanlagen planvoll zu konzentrieren (Unterstufe 1d). Diese (weiteren) freizuhaltenden Flächen (Unterstufen 1b bis 1d) lassen sich mit denjenigen Zonen vergleichen, in denen – bei gemeindlichen Planungen – nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber (generell) keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“ Tabuzonen). An die Stelle der städtebaulichen Vorstellungen der Gemeinde treten bei der Regionalplanung die raumordnerischen Vorstellungen des Trägers der Regionalplanung. Bei genauer Betrachtung kann also keine Rede davon sein, dass die Beigeladene zu 2 in der Sache die erforderliche Differenzierung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabuzonen nicht vorgenommen habe. Dass sie die Begriffe „hart“ und „weich“ nicht verwendet hat, ist nicht entscheidend. 1.2.3. Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, die Beigeladene zu 2 habe fehlerhaft nur Teilräume des Planungsgebiets auf Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes hin untersuchen lassen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht dargelegt, dass die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Windkraftanlagen kein Tabu-Kriterium darstellt, sondern im Rahmen der Einzelfallbetrachtung umfassend abzuwägen ist (Stufe 2). Denn insoweit geht es nicht darum, ob aus regionalplanerischen Gründen auf Grund von der Beigeladenen zu 2 selbst geschaffener Tabu-Kriterien eine Nutzung der Windenergie nicht erfolgen soll, sondern darum, ob in einem für die Nutzung der Windenergie – bei Beachtung der Tabu-Kriterien – an sich geeigneten Bereich der öffentliche Belang des Schutzes des Landschaftsbildes gegenüber dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, Vorrang eingeräumt werden soll. Es leuchtet ein, dass sich die Frage, ob eine – bei der Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen praktisch immer gegebene – Beeinträchtigung des Landschaftsbildes hingenommen werden soll, nicht nach abstrakten, im Voraus festgelegten Kriterien und für den gesamten Planungsraum einheitlich beantworten lässt, sondern im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und Nutzungen abgewogen werden muss. So hat die Beigeladene zu 2 in ihrem Nutzungskonzept u. a. das Vorhandensein von „Gebieten mit touristischer Nutzung/Erholungsnutzung“ als einen bei der Abwägung zu berücksichtigenden öffentlichen Belang aufgeführt. Da bereits auf der Stufe 1 große Teile des Planungsraums als (harte und weiche) Tabuflächen ausgeschlossen wurden, kamen für eine Untersuchung der Verträglichkeit der Windenergienutzung mit dem Landschaftsbild sinnvollerweise nur die verbliebenen Teilräume in Betracht. Nach der von der Beigeladenen zu 2 erstellten Flächenbilanz (vgl. S. 103 f. der Planbegründung) unterliegen 89,2 % der Fläche der Planungsregion entweder flächendeckenden Ausschlusskriterien, weisen zu geringe Windhöffigkeit auf oder sind auf Grund ihrer Größe nicht für eine planvolle Konzentration geeignet. Dem entsprechend haben die „Restflächen“, also diejenigen Flächen, die im Ergebnis der Bearbeitung auf Stufe 1 entstanden, einen Anteil von nur 10,8 % der Gesamtregion. Soweit die Klägerin beanstandet, die Beigeladene zu 2 habe unzulässigerweise nach einer Vorprüfung den Auftrag zur Untersuchung auf einige Teilgebiete beschränkt, legt sie nicht dar, welche weiteren Teilgebiete auf Grund eines vorhandenen Konfliktpotenzials in die Untersuchung hätten einbezogen werden müssen, so dass die sich anschließende Abwägung und Ermittlung der Flächen für die Nutzung der Windenergie fehlerhaft sind. 1.2.4. Die Klägerin vermag auch nicht mit dem Einwand durchzudringen, die Wertung der Landschaftsbelange durch die Beigeladene zu 2 sei fehlerhaft, weil das zugrunde liegende Gutachten der (...) GmbH vom 18.10.2008 „Konfliktpotenzial der Nutzung der Windenergie in Bezug auf das Landschaftsbild“ auch in sich nicht schlüssig sei. Im angegriffenen Gutachten (Seite 25) wurde zu dem hier in Rede stehenden Gebiet ausgeführt, die Q. Platte sei bereits gegenwärtig ein bevorzugter Standort für Windkraftanlagen und werde als solche wegen des hohen Eignungspotenzials und der relativ geringen Konflikte zu Schutzgütern auch zukünftig eine wesentliche Rolle spielen. Durch die Einrichtung der Langeneichstädter Warte als Station der „Himmelswege“ sei aber ein Rezeptorenstandort gegeben, der unter dem Aspekt des Landschaftsbildes Berücksichtigung finden sollte. Auf Grund seiner Relieflage werde von diesem Standort fast jede Windkraftanlage im nördlichen Teil der Q. Platte wahrnehmbar. Dies sei aus gutachtlicher Sicht als unvermeidbar hinzunehmen, da die Aufgabe sämtlicher Eignungsflächen in Sichtfeld unverhältnismäßig zur Bedeutung des Standortes wäre. Um eine völlige Abwertung der Sichtbeziehungen vom Rezeptorenstandort und gleichzeitig eine Überschirmung der Warte als Landmarke zu vermeiden, sollte deshalb zumindest der Nahbereich (0,5 - 2 km) von Windkraftanlagen freigehalten werden. Deshalb werde eine Reduzierung der Restfläche 37 (Nemsdorf-Göhrendörf SE) und insbesondere der Restfläche 42 (Schafstädt W) um diese Bereiche empfohlen. Auf Seite 304 der Auswertung der Anregungen und Bedenken zum REP-Entwurf vom 26.05.2009 (S. 4983 der Hauptakte Band VII) hat die Beigeladene zu 2 unter Bezugnahme auf diese gutachtliche Bewertung eine Ausweisung des Vorranggebiets für die Nutzung der Windenergie XV (Obhausen) u. a. aus Gründen des Denkmalschutzes/Tourismus abgelehnt und insoweit ausgeführt, dass zum Schutz der Langeneichstädter Warte/Dolmengöttin ein Mindestabstand von 2.000 m (Nahbereich) als angemessen erachtet werde. Ohne Erfolg rügt die Klägerin, im Gutachten (und dem entsprechend auch bei der Abwägungsentscheidung der Beigeladenen zu 2) werde die „Eichstädter Warte“ überbewertet und nicht zwischen der Warte und dem – wenn überhaupt – schutzwürdigen Grab der Dolmengöttin unterschieden. Soweit sie diesbezüglich auf ihr Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren verweist, genügt dies nicht, um die verwaltungsgerichtliche Entscheidung in Frage zu stellen. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil (S. 12) Bezug nehmend auf eine Stellungnahme des Landesamtes für Denkmalpflege und Archäologie des Landes Sachsen-Anhalt vom 09.04.2009 (Bl. 247 f der Beiakte B) darauf verwiesen, dass das unmittelbar neben der Warte liegende „Grab der Dolmengöttin“ eine der vier Stationen der touristischen Route „Himmelswege“ sei, in deren Zentrum die „Himmelsscheibe von Nebra“ stehe und die Teil des international ausgerichteten touristischen Konzepts des Landes Sachsen-Anhalt sei. Das Landesamt für Denkmalpflege und Archäologie des Landes Sachsen-Anhalt führte in der genannten Stellungnahme aus, dass die Route der „Himmelswege“ ein hochrangiges archäologisches Kulturdenkmal sei und das Grab der Dolmengöttin und die Warte als Bestandteil dieser Route ein Denkmalensemble darstellten. Zudem sei der mittelalterliche Turm als Baudenkmal in das Denkmalverzeichnis des Landes Sachsen-Anhalt eingetragen. Auch wenn – wie die Klägerin erstinstanzlich vorgetragen hat – allein dem jungsteinzeitlichen Grab, nicht aber dem mittelalterlichen Wehrturm denkmalrechtliche Bedeutung zukommen sollte und Windenergieanlagen die Denkmaleigenschaft des Grabes nicht beeinträchtigen sollten, würde dies die Abwägungsentscheidung der Beigeladenen zu 2, dass der Standort von Grab und Wehrturm sowie seine nähere Umgebung aus Gründen des Tourismus von Windenergieanlagen freigehalten werden sollen, nicht in Frage stellen. Insoweit kommt es nicht allein auf eine mögliche Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes des Denkmals durch die Windenergieanlagen sondern auch darauf an, ob das Landschaftsbild durch weitere Windenergieanlagen – nunmehr im Nahbereich – mehr als bisher beeinträchtigt wird und dadurch der Standort für den Tourismus an Bedeutung verliert. Die durch Windenergieanlagen hervorgerufenen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes dürfen auch im Interesse des Tourismus bei der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers berücksichtigt werden (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 22.07.2003 – 1 LA 238/02 –, ZfBR 2003, 785). 1.2.5. Die Klägerin beanstandet weiter zu Unrecht, dass die konkrete Ausweisung des Eignungsraums beim Windpark Q. Platte („VRG 42“), insbesondere die Reduzierung der Potenzialfläche nicht nachvollziehbar und in den Planungsunterlagen nicht dokumentiert. sei. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil (S. 13) die Schritte und Kriterien dargestellt, nach denen die Beigeladene zu 2 die Flächenreduzierung vorgenommen hat und auf die entsprechenden Planungsunterlagen verwiesen. Anhand dieser und weiterer in den Aufstellungsvorgängen enthaltener Unterlagen lässt sich die Entstehung des Vorranggebiets XV aus der Potenzialfläche 42 nachvollziehen. In der Karte auf Seite 6.776 der Hauptakte Band X ist die gesamte Potenzialfläche 42 (Restflächen nach Stufe 1) dargestellt. Im nächsten vom Verwaltungsgericht genannten Schritt wurde diese Potenzialfläche entsprechend dem bereits erwähnten Landschaftsbildgutachten der (...) GmbH und dem faunistischen Gutachten des Planungsbüros Dr. W. reduziert. Der im Landschaftsbildgutachten empfohlene Abstand von 2 km um die „Eichstädter Warte“ und die sich daraus ergebende Verringerung der Potenzialfläche sind in Anlage 4 Blatt 2 des Gutachtens dargestellt. Im faunistischen Gutachten sind auf Seite 30 der Ergänzung – schwarz umrandet – die Potenzialfläche 42 und – schraffiert – die aus avifaunistischer Sicht erforderlichen Abstandsflächen um Milanhorste dargestellt. Auf Seite 6.787 der Hauptakte Band X werden die Belange des Landschaftsbildes und des Vogelschutzes aufgegriffen und festgehalten, dass diese Teilbereiche der Potenzialfläche nicht als Windeignungsgebiete ausgewiesen werden. In der Karte auf Seite 6829 der Hauptakte Band X sind die sich daraus ergebenden Potenzialflächen (Stufe 2) dargestellt. In einem letzten Schritt wurde schließlich berücksichtigt, dass bei Ausweisung der gesamten Potenzialfläche Einkreisungseffekte für die Ortslage N. entstehen würden (vgl. S. 6.909 der Hauptakte Band XV). Nach dem Kriterium A 20 der „Konzeption zur Ermittlung von Gebieten zur Nutzung der Windenergie“ ist auf die Ausweisung solcher Gebiete zu verzichten, die zu einer Einkreisung von Siedlungsbereichen führen und damit auf die Bewohner bedrohlich wirken und sie belästigen. Insoweit wird angenommen, dass eine Einkreisung dann vorliegt, wenn ein Windpark in einem Winkel von 120° um den Siedlungsbereich eine deutlich sichtbare, geschlossene, den Siedlungsbereich umgreifende Kulisse umgeben würde. Da östlich der Ortslage N. bereits ein großer Windpark vorhanden ist, hat die Beigeladene zu 2 im Rahmen der Abwägung den Ausschnitt von 120°, in dem Windenergieanlagen zulässig sein sollen, an diesem Windpark ausgerichtet und diejenigen Teile der Potenzialfläche nördlich und südlich der Ortslage N. gestrichen, die außerhalb des 120°-Ausschnitts liegen (vgl. S. 305 der Auswertung der Anregungen und Bedenken zum REP-Entwurf vom 26.05.2009 [S. 4983 der Hauptakte Band VII]). Das Ergebnis dieses Vorgangs ist in der Arbeitskarte auf Seite 7.019 des Hauptakte Band X dargestellt. Eine parzellenscharfe Darstellung des verbleibenden Gebiets ist – schon wegen des groben Maßstabs eines Regionalplans – nicht erforderlich (vgl. SächsOVG, Urt. v. 11.07.2007 – 1 B 274/06 –, Juris; OVG BBg, Beschl. v. 05.07.2006 – OVG 10 S 6.06 –, Juris; VGH BW; Urt. v. 21.11.2000 – 10 S 1322 –, NuR 2001, 399). 1.3. Da es der Klägerin nach alldem nicht gelungen ist, die Wirksamkeit des REP hindernde Mängel aufzuzeigen, und der REP mittlerweile auch in Kraft getreten ist, kann in Bezug auf den noch streitigen Verpflichtungsantrag offen bleiben, ob die Beigeladene zu 2 dem Beklagten zu Recht die Erteilung des Vorbescheids bis zum Inkrafttreten des Plans untersagt hat. 2. Die Rechtssache weist auch nicht die geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 20.02.2008 – 2 L 192/07 –, LKV 2008, 416, m.w.N) liegen besondere Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO vor bei erheblich über dem Durchschnitt liegender Komplexität der Rechtssache, im Tatsächlichen besonders bei wirtschaftlichen, technischen und wissenschaftlichen Zusammenhängen, wenn der Sachverhalt schwierig zu überschauen oder zu ermitteln ist, im Rechtlichen bei neuartigen oder ausgefallenen Rechtsfragen. Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind, wobei es an rechtlichen Schwierigkeiten fehlt, wenn eine auftretende Frage durch die Rechtsprechung geklärt wurde (Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 124 RdNr. 9, m.w.N.). Die Klägerin hält die Rechtssache deshalb für besonders schwierig, weil der Regionalplan ein ungewöhnlich komplexes, die Windkraftnutzung im gesamten Planungsraum steuerndes Instrument darstelle. Dies gelte gerade auch für die vorliegend aufgeworfenen Fragen zur Abwägung eines Regionalplans, zum schlüssigen gesamträumlichen Konzept, wieweit z. B. Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes den Zuschnitt von Eignungsräumen steuern dürfen, wieweit sie nicht nur teil-, sondern gesamträumlich betrachtet werden müssen und wieweit auch der Zuschnitt eines Eignungsraums nachvollziehbar im Verwaltungsvorgang dokumentiert sein müsse. Damit vermag die Klägerin besondere Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Art nicht aufzuzeigen. 2.1. Allein der Umstand, dass ein dem geltend gemachten Anspruch entgegenstehender Regionalplan(-entwurf) ein komplexes Gebilde darstellt, genügt nicht, weil es allein darauf ankommt, ob sich bei der Prüfung seiner Wirksamkeit bislang nicht geklärte Fragen komplexer Art stellen. Dabei ist nicht maßgebend, ob sich – ggf. nach weiterem Vortrag in einem Berufungsverfahren – solche (bisher nicht erkannten) entscheidungserhebliche Fragestellungen ergeben können; entscheidend ist vielmehr, ob der Rechtsmittelführer bereits im Zulassungsverfahren solche Fragen darlegen kann. Dies ist hier nicht der Fall. 2.2. Welche Anforderungen an ein schlüssiges Planungskonzept zu stellen sind, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 –, BVerwGE 117, 287 [298); Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 3.02 –, NVwZ 2003, 1261). Danach muss die planerische Entscheidung nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) „Verhinderungsplanung" ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren, beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substantieller Weise Raum schaffen. Eine „Verhinderungsplanung" liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt. Nach der Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 14.05.2009 – 2 L 255/06 –, ZNER 2009, 310) verschafft ein Regionalplan der Nutzung der Windenergie in substantieller Weise Raum, wenn bei einer Gesamtbetrachtung die ausgewiesenen Konzentrationsflächen nach ihrer Zahl und Größe einen beachtlichen Teil der potenziell für die Windkraftnutzung in Betracht kommenden Fläche ausmachen und mit hinreichender Sicherheit zur Errichtung von Windkraftanlagen führen, die nach ihrer Anzahl und Energiemenge auch mit Blick auf den Bundesdurchschnitt geeignet sind, einen gewichtigen und den allgemein anerkannten energiepolitischen Zielsetzungen nicht offensichtlich widersprechenden Beitrag zur Erhöhung des Anteils regenerativer Energien an der Gesamtenergieerzeugung zu leisten. Die Frage, ob der REP der Beigeladenen zu 2 ein schlüssiges Gesamtkonzept erkennen lässt und der Nutzung der Windenergie in substanzieller Weise Raum verschafft, hat der Senat in seinem Urteil vom 26.10.2011 (2 L 6/09 – Juris) bejaht. Die von der Klägerin im Rahmen des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hiergegen erhobenen Bedenken greifen – wie oben dargelegt – nicht durch. 2.3. Die Frage, inwieweit Landschaftsbildbeeinträchtigungen den Zuschnitt von Eignungsräumen steuern dürfen, lässt sich anhand der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne besondere Schwierigkeiten beantworten. Nach der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschl. v. 15.09.2009, a.a.O.) bleiben nach Abzug der „harten“ und „weichen“ Tabuzonen sog. Potenzialflächen übrig, die zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urt. v. 23.07.2009 – 2 L 302/06 –, ZNER 2009, 312) hat sich auch bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die Abwägung im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die dabei zu beachtenden Abwägungsschritte entwickelt worden sind; danach muss eine Abwägung überhaupt stattgefunden haben, in die Abwägung muss an Belangen eingestellt werden, was nach Lage der Dinge zu berücksichtigen ist, und diese planungserheblichen Belange müssen gegen- und untereinander gerecht abgewogen werden. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet. Dieser Maßstab gilt auch für Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen. Erkennt der Planungsträger, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss er ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern (BVerwG, Beschl. v. 15.09.2009, a.a.O.). 2.4. Die Frage ob die Betrachtung von Teilräumen genügt, weist im konkreten Fall ebenfalls keine besonderen Schwierigkeiten auf. Wie oben (Nr. 1.2.3.) bereits ausgeführt, fiel ein großer Teil für eine Betrachtung im Rahmen der Abwägung (Stufe 2) schon deshalb weg, weil nach der von der Beigeladenen zu 2 erstellten Flächenbilanz 89,2 % der Fläche der Planungsregion entweder flächendeckenden Ausschlusskriterien unterliegen, zu geringe Windhöffigkeit aufweisen oder sich wegen ihrer Größe nicht für eine planvolle Konzentration eignen. Da die Klägerin nicht dargelegt hat, welche weiteren Teilgebiete auf Grund eines vorhandenen Konfliktpotenzials in die Untersuchung hätten einbezogen werden müssen, sind auch unabhängig davon keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten ersichtlich. 2.5. Die Frage, inwieweit der Zuschnitt eines Eignungsraums nachvollziehbar im Verwaltungsvorgang dokumentiert sein muss, stellt sich hier nicht. Wie bereits dargelegt (s. o. unter 1.2.5.), hat die Beigeladene zu 2 in ihren Planungsunterlagen nachvollziehbar dokumentiert, wie die in Rede stehende Konzentrationszone zustande gekommen ist.. 3. Die Rechtssache weist auch nicht die geltend gemachte grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) auf. Dieser Zulassungsgrund verlangt, dass eine konkrete, aber generalisierbare, aus Anlass dieses Verfahrens zu beantwortende, in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechts- oder ggf. Tatsachenfrage aufgeworfen wird, die um der Einheitlichkeit der Rechtsprechung willen der Klärung bedarf und noch nicht (hinreichend) geklärt worden ist (vgl. Beschl. d. Senats v. 23.04.2010 – 2 L 148/09 –, Juris). Die Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass der Rechtsmittelführer konkret auf die Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.06.2006 – 5 B 99.05 –, Juris, m. w. Nachw.). 3.1. Soweit die Klägerin eine grundsätzliche Bedeutung damit begründet, dass der REP für eine Vielzahl anderer Genehmigungsverfahren entscheidungsrelevant sei, wirft sie keine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage auf, die in einem Berufungsverfahren geklärt werden könnte. 3.2. Nicht klärungsbedürftig ist, ob das „Drei-Stufen-Modell“ des Verwaltungsgerichts oder die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum schlüssigen Gesamtkonzept maßgeblich ist. Der von der Klägerin angenommene Widerspruch zwischen den vom Verwaltungsgericht genannten drei Arbeitsschritten und den vom Bundesverwaltungsgericht gestellten Anforderungen an ein gesamträumlichen Planungskonzept besteht nicht (s. o. unter 1.2.1.). 3.3. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, inwieweit zwischen „harten“ und „weichen“ Tabukriterien zu unterscheiden ist, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (BVerwG, Beschl. v. 15.09.2009, a.a.O.). 3.4. Grundsätzliche Bedeutung hat auch nicht die Frage, ob eine Landschaftsbildbewertung für Flächen mit erhöhtem Konfliktpotenzial genügt, insbesondere ob dies gegen das zweistufige Plankonzept des Bundesverwaltungsgericht und gegen den Gleichheitssatz verstößt. Ob eine im behördlichen Verfahren eingeholte gutachtliche Stellungnahme ausreicht, um einen Sachverhalt zutreffend zu beurteilen, ist eine Frage der Beweiswürdigung im Einzelfall und entzieht sich damit einer grundsätzlichen Klärung. 3.5. Die Frage, ob und inwieweit der Zuschnitt eines Eignungsraums nachvollziehbar im Verwaltungsvorgang dokumentiert sein muss, ist nicht entscheidungserheblich, da – wie bereits dargelegt – eine nachvollziehbare Dokumentation hier erfolgte. 3.6. Den von der Klägerin schließlich aufgeworfenen Fragen im Zusammenhang mit der Untersagungsverfügung der Beigeladenen zu 2 kommt grundsätzliche Bedeutung deshalb nicht zu, weil sie nicht ebenfalls entscheidungserheblich sind. Die Klägerin hat unabhängig von der Untersagungsverfügung keinen Anspruch auf Erteilung eines Vorbescheids (s. o. unter 1.3). 4. Die Berufung ist schließlich nicht wegen der geltend gemachten Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zuzulassen. Eine Divergenz liegt vor, wenn das vorinstanzliche Gericht in Anwendung derselben Vorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden (abstrakten) Rechts- oder ggf. Tatsachensatz von einem in der Rechtsprechung des übergeordneten Gerichts aufgestellten ebensolchen Satz abgewichen ist; die Beschwerdebegründung muss darlegen, dass und inwiefern dies der Fall ist (vgl. BVerwG, Beschl. 08.07.2011 – 5 B 22.11 –, ZOV 2011, 219). Die bloß fehlerhafte Anwendung eines vom übergeordneten Gericht übernommenen und nicht in Frage gestellten Rechtssatzes steht einer Divergenz nicht gleich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.05.2011 – 9 B 84.10 –, Juris). Zu Unrecht rügt die Klägerin, das Verwaltungsgericht weiche vom Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.09.2009 (a.a.O.) ab. 4.1. Sie zitiert zunächst aus dieser Entscheidung sieben in einem längeren Absatz enthaltene Sätze, legt aber nicht dar, von welchem dieser konkreten (Rechts-)Sätze das Verwaltungsgericht mit seiner Entscheidung durch Aufstellung eines anderen Rechtssatzes abgewichen sein soll. 4.2. Die Klägerin führt weiter aus, das Bundesverwaltungsgericht habe in der zitierten Passage den Abwägungsvorgang in zwei Abschnitte unterteilt, nämlich in einen ersten Abschnitt, in dem diejenigen Bereiche als „Tabuzonen" zu ermitteln sind, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen, und in einen zweiten Arbeitsschritt, in welchem die Potenzialflächen, die nach Abzug der „harten“ und „weichen“ Tabukriterien entstanden sind, zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen abzuwägen sind, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Einen davon abweichenden Rechtssatz, dass eine andere Abfolge im Abwägungsvorgang zu erfolgen hat, hat das Verwaltungsgericht nicht aufgestellt. Soweit es als weitere – dritte – Stufe eine Abwägungsentscheidung des Planungsträgers darüber fordert, welche nach der zweiten Stufe ermittelten Konzentrationszonen als Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten und welche (nur) als Eignungsgebiete festgesetzt werden, weicht es nicht von der vom Bundesverwaltungsgericht vorgegebene Stufenfolge ab, sondern ergänzt diese lediglich um eine – selbstverständlich – zu treffende Auswahlentscheidung über die in § 8 Abs. 7 ROG genannten Gebietstypen (Vorranggebiet, Vorbehaltsgebiet oder Eignungsgebiet). Zu der Frage, ob und wann die Entscheidung darüber zu treffen ist, welchen Gebietstyp die einzelnen, für die Nutzung der Windenergie geeigneten Flächen erhalten sollen, hat sich das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung gar nicht geäußert, da dies nicht Gegenstand der im Nichtzulassungsbeschwerverfahren aufgeworfenen Fragestellung war. 4.3. Soweit die Klägerin vorträgt, das Verwaltungsgericht habe die Unterscheidung zwischen „harten“ und „weichen“ Tabu-Kriterien unterschlagen, lasse die Vorgabe der einheitlichen Anwendung der Tabu-Kriterien entfallen und gehe davon aus, dass eine Bewertung des Landschaftsraumes als nicht „weiches“ Tabu-Kriterium keiner einheitlichen Anwendung im Gesamtraum bedürfe, benennt sie schon keinen konkreten, vom Verwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz, sondern rügt in der Sache eine fehlerhafte Anwendung vorgegebener rechtlicher Maßstäbe. III. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, da sie keine Sachanträge gestellt und sich so auch nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt haben. IV. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47; 52 Abs. 1 GKG. Der Senat legt hierfür denselben Maßstab zugrunde wie die Vorinstanz.