2 K 40/16

Leitsatz: 1. Die Heilung eines Fehlers bei der Ladung tritt im Hinblick auf § 55 Abs. 1 Satz 2 und 3 KVG LSA (juris: KomVerfG ST 2014) nur dann ein, wenn alle stimmberechtigten Mitglieder anwesend sind und keines der fehlerhaft geladenen Mitglieder den Einberufungsfehler rügt.(Rn.7) (Rn.21) 2. Eine Abgrenzung der Innenbereichsflächen vom Außenbereich allein anhand der Grundstücks- und Parzellengrenzen genügt den Anforderungen des § 34 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht.(Rn.24) (Rn.31) I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. 1. Der Antragsteller ist als von der Satzung betroffener Grundstückseigentümer antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Antragsbefugnis entfällt nicht deshalb, weil eine Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB den Rechtscharakter des betroffenen Grundstücks nicht verändert, ihr vielmehr lediglich deklaratorische Wirkung zukommt. Dies schließt nicht aus, dass die Klarstellungssatzung eine Bindung für die hiermit befassten Behörden bewirkt, sie darüber hinaus aber jedenfalls einen Rechtsschein für die Abgrenzung von Innen- und Außenbereich setzt. Zum anderen könnte eine solche Satzung ohne die Möglichkeit der Normenkontrolle den mit ihr verfolgten Zweck nicht erfüllen, einzelne Baugenehmigungsverfahren oder abgabenrechtliche Folgemaßnahmen vom Streit über die Zugehörigkeit eines Grundstücks zum Innenbereich zu entlasten und diese Auseinandersetzung in einem einzigen Verfahren zu bündeln. Aus diesem Grund hat der von der Grenzfestlegung betroffene Grundstückseigentümer sowohl die Antragsbefugnis als auch ein schutzwürdiges Interesse für eine Normenkontrolle gegen die Klarstellungssatzung (OVG LSA, Urt. v. 26.08.2015 - 2 K 174/13 -, juris RdNr. 17; OVG RP, Urt. v. 21.12.2011 - 8 C 10945/11 -, juris RdNr. 14, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 22.09.2010 - BVerwG 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12 [18]). 2. Der Antragsteller hat auch ein Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung der Klarstellungssatzung insgesamt. Das Rechtsschutzinteresse ist grundsätzlich nicht auf eine Teilaufhebung einer Klarstellungssatzung bezüglich einzelner Flächen beschränkt. Zwar ist ein Antragsteller nicht daran gehindert, seinen Antrag von vornherein auf eine Teilunwirksamkeitserklärung zu beschränken. Er dürfte aber mit der Abschätzung, ob ein Mangel zur Gesamt- oder Teilunwirksamkeit führt, regelmäßig überfordert sein, denn dies würde voraussetzen, dass er anhand des zu Grunde liegenden Gesamtkonzepts Erkenntnisse hinsichtlich der Abhängigkeit der einzelnen Festsetzungen voneinander sowie auch über den für die Teilbarkeit der Festsetzungen der Satzung erheblichen hypothetischen Willen des Satzungsgebers gewinnt. Ein umfassend gestellter Normenkontrollantrag ist deshalb nicht als teilweise unzulässig zu verwerfen oder mit einer nachteiligen Kostenfolge als teilweise unbegründet zurückzuweisen, wenn eine Satzung vom Gericht nur für teilunwirksam erklärt wird (OVG LSA, Urt. v. 26.08.2015, a. a. O. RdNr. 18; OVG BBg, Urt. v. 27.10.2011 - OVG 10 A 11.08 -, juris RdNr. 21, m.w.N.). II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.Die streitgegenständliche Klarstellungssatzung ist unwirksam, da die Antragsgegnerin die Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils A-Stadt im Sinne des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB fehlerhaft festgestellt hat. Der Umstand, dass sich die Antragsgegnerin insofern nicht auf eine gesetzliche Satzungsermächtigung berufen kann, stellt einen von §§ 214, 215 BauGB nicht erfassten und daher ohne weiteres relevanten Rechtsmangel dar, der vorliegend zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung führt. Es kann dahinstehen, ob die Klarstellungssatzung bereits an einem von dem Kläger aufgezeigten formellen Mangel leidet. Denn die Klarstellungssatzung der Antragsgegnerin vom 20. März 2015, bekanntgemacht am 16. Mai 2015, ist jedenfalls aus materiellen Gründen unwirksam. Rechtsgrundlage für die vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 20.03.2015 beschlossene Klarstellungssatzung ist § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Danach kann die Gemeinde durch Satzung die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen. 1. Die streitige Satzung vom 20.03.2015 erweist sich ihrem Erklärungsinhalt nach ohne Zweifel als Klarstellungssatzung. Hierfür spricht bereits, dass die Antragsgegnerin ihre Satzung ausdrücklich als „Klarstellungssatzung“ bezeichnet und als Rechtsgrundlage auch nur § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB angegeben hat. Für den Charakter als Klarstellungssatzung spricht zudem, dass die Antragsgegnerin das für die hier allein in Betracht zu ziehende Einbeziehungssatzung (§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB) vorgesehene Verfahren der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (§ 34 Abs. 6 Satz 1 BauGB) nicht durchgeführt hat (OVG RP, Urt. v. 21.12.2011, a.a.O., RdNr. 18). 2. Die Gültigkeit einer Klarstellungssatzung hängt mithin allein davon ab, ob die Antragsgegnerin sich an die Grenzen des tatsächlich vorhandenen Innenbereichs gehalten hat; denn die Gemeinde ist nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht ermächtigt, planerisch über die Zugehörigkeit von Flächen zum Innenbereich zu entscheiden (OVG LSA, Urt. v. 26.08.2015, a. a. O., RdNr. 27; OVG RP, Urt. v. 21.12.2011, a.a.O., RdNr. 19; OVG BBg, Urt. v. 27.10.2011, a.a.O., RdNr. 40). Für den Erlass einer Klarstellungssatzung verlangt das BauGB weder eine Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung noch eine Abwägung der berührten Belange. Hat die Gemeinde die Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Ergebnis fehlerhaft festgelegt, indem sie Grundstücksflächen zu Unrecht in den Innenbereich einbezieht oder zu Unrecht dem Außenbereich zuweist, ist dies ein im gerichtlichen Verfahren stets beachtlicher Rechtsverstoß, der - mangels Anwendbarkeit besonderer Verfahrensvorschriften oder des Abwägungsgebots - auch von den Planerhaltungsvorschriften nach § 215 Abs. 1 BauGB nicht erfasst wird (BVerwG, Urt. v. 22.09.2010, a.a.O., RdNr. 14). Hat eine Gemeinde eine Klarstellungssatzung erlassen, hierbei jedoch zu Unrecht Außenbereichsgrundstücke mit erfasst, so verfehlt sie die Satzungsermächtigung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB; eine Umdeutung in eine Einbeziehungssatzung kommt nicht in Betracht (BVerwG, Urt. v. 22.09.2010, a.a.O., RdNr. 19 f.). So liegt es hier. 2.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 30.06.2015 - BVerwG 4 C 5.14 -, juris RdNr. 11 ff.) ist "Ortsteil" im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Ein "Bebauungszusammenhang" ist gegeben, soweit die aufeinanderfolgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt. Da § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB die Formulierung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB aufgreift („im Zusammenhang bebaute Ortsteile“), sind diese Grundsätze auch bei der Aufstellung einer Klarstellungssatzung zu beachten. Ein Grundstück fällt nicht bereits deshalb unter § 34 Abs. 1 BauGB, weil es von einer zusammenhängenden Bebauung umgeben ist. Erforderlich ist vielmehr, dass das Grundstück selbst einen Bestandteil des Zusammenhangs bildet, selbst also an dem Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit teilnimmt. Fehlt es hieran, so liegt das Grundstück zwar geographisch, nicht jedoch auch im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB "innerhalb" eines Bebauungszusammenhangs. Mögliche Bestandteile eines Bebauungszusammenhangs sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.12.1972 - BVerwG 4 C 6.71 -, BVerwGE 41, 233 m.w.N.) erstens bebaute Grundstücke, soweit die darauf befindliche Bebauung geeignet ist, den Bebauungszusammenhang selbst herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken. Zweitens können auch unbebaute Grundstücke dem Bebauungszusammenhang angehören, wenn es sich um eine Baulücke im engeren Sinne des Wortes handelt, d.h. um ein zwar unbebautes, aber bebauungsfähiges Grundstück, das trotz der fehlenden Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit der umgebenden Bebauung nicht stört; dem Fall eines unbebauten Grundstücks gleichzustellen sind Grundstücke mit baulichen Anlagen, die selbst nicht geeignet sind, den Bebauungszusammenhang herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken (BVerwG, Beschl. v. 02.08.2001 - BVerwG 4 B 26.01 -, juris). Bestandteil des Bebauungszusammenhangs können drittens auch freie Flächen sein, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung einer Bebauung entzogen sind (BVerwG, a. a. O. RdNr. 13). Darüber, wo die Grenze des Bebauungszusammenhangs verläuft, ist nicht nach geographisch-mathematischen Maßstäben, sondern aufgrund einer umfassenden, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigenden Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts zu entscheiden. 2.2. Ausgehend von diesen Grundsätzen, die sich der Senat bereits in seinem Urteil vom 26.08.2015 (a. a. O.) zu Eigen gemacht hat, leidet die Klarstellungssatzung an einem erheblichen Mangel, weil die Antragsgegnerin mehr als nur einzelne Außenbereichsflächen dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil A-Stadt zugeordnet hat, sodass schon deshalb die Satzungsermächtigung des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB tatbestandlich nicht greift. Ausweislich der Planzeichnung hat die Antragsgegnerin die Außengrenzen des Ortsteils offensichtlich anhand der Grundstücks- und Parzellengrenzen bestimmt, ohne den Übergang der Grundstücke vom Innen- in den Außenbereich nach den oben aufgezeigten Kriterien im Einzelnen zu bewerten. Dieser vom Senat in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Vorgehensweise hat die Antragsgegnerin nicht widersprochen. Am Ortsrand endet der Bebauungszusammenhang - unabhängig vom Verlauf der Grundstücksgrenzen - allerdings grundsätzlich hinter dem letzten Gebäude. Besondere topografische Gegebenheiten wie etwa Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Gräben, Flüsse usw.) oder eine Straße können als äußerlich erkennbare Umstände dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang im Einzelfall nicht am letzten Baukörper endet, sondern dass ihm noch ein oder auch mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze zuzuordnen sind (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 12.12.1990 - BVerwG 4 C 40.87 -, juris RdNr. 22). Derartiges hat die Antragsgegnerin allerdings nicht vorgetragen und ist anhand der eingereichten Unterlagen für den Senat auch nicht erkennbar. 2.3. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Klarstellungssatzung auch deswegen an einem materiellen Mangel leidet, weil sie die mit einer Scheune bebaute Teilfläche des Flurstücks 81/30 des Antragstellers in den Bebauungszusammenhang mit einbezogen hat. 3. Der fehlerbegründende Umstand, dass mit der Satzung unter Verstoß gegen § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB Außenbereichsflächen in den Innenbereich einbezogen worden sind, führt zur Unwirksamkeit der gesamten Klarstellungssatzung. Insoweit gelten die für Bebauungspläne entwickelten Grundsätze entsprechend. Die Unwirksamkeit bestimmter Festsetzungen hat unter Heranziehung des Rechtsgedankens des § 139 BGB nur dann nicht die Gesamtunwirksamkeit zur Folge, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und wenn mit Sicherheit anzunehmen ist, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung ohne den unwirksamen Teil beschlossen hätte (OVG LSA, Urt. v. 26.08.2015, a. a. O., RdNr. 34). Daran fehlt es hier. Denn es spricht in Anbetracht der Bedeutung und Funktion der Klarstellungssatzung, die Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils A-Stadt festzulegen, Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin die fehlerbehaftete Klarstellungssatzung in ihrer Gesamtheit nicht beschlossen hätte. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 709 Sätze 1 und 2, 708 Nr. 11 ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Der Antragsteller wendet sich gegen die Klarstellungssatzung der Antragsgegnerin für den Ortsteil A-Stadt. Der Antragsteller ist Eigentümer des im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin gelegenen Grundstücks, Flurstück 81/30, Flur 10, der Gemarkung A-Stadt. Das Grundstück grenzt im Norden an die Straße "C" und ist südlich über einen Stichweg an die D-Straße angebunden. In westlicher Richtung ist das Grundstück mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebaut; auf dem östlichen Teil des Grundstücks befindet sich eine ehemalige Scheune. In ihrer Gemeinderatssitzung vom 20.03.2015 beschloss die Antragsgegnerin unter der Beschlussnummer 05-2015-1-II eine Klarstellungssatzung für die Ortslage A-Stadt. Die Planzeichnung vom 13.03.2015 sollte - laut Beschluss - Bestandteil der Satzung sein. Am 07.04.2015 wurde der Satzungstext vom damals amtierenden Bürgermeister der Antragsgegnerin, Herrn Z., unterschrieben. Das Original der Planzeichnung vom 13.03.2015 enthält den vom nunmehr amtierenden Bürgermeister, R. Sch., am 06.05.2015 unterschriebenen "Hinweis", dass der Gemeinderat am 20.03.2015 die Klarstellungssatzung beschlossen hat. Sodann werden ebenfalls unter dem Datum 06.05.2015 durch den Bürgermeister R. Sch. die Übereinstimmung des textlichen und zeichnerischen Inhalts der Satzung mit dem Willen der Gemeinde Finneland sowie die Einhaltung des gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrens zum Erlass der Satzung bekundet. Die ursprünglichen Datumsangaben wurden dabei mit einem Korrekturroller übermalt und durch das Datum 06.05.2015 ersetzt. Abschließend bescheinigt der Bürgermeister R. Sch. unter dem 26.05.2015, dass die Klarstellungssatzung ortsüblich bekannt gemacht worden ist und die Satzung mit dieser Bekanntmachung rechtsverbindlich wird. Alle drei Erklärungen sind mit dem Dienstsiegel der Antragsgegnerin versehen. Die Klarstellungssatzung für den Ortsteil A-Stadt vom 20.03.2015 wurde im Amtsblatt der Verbandsgemeinde An der Finne, dem Finne-Kurier, vom 16.05.2015 öffentlich bekannt gemacht und sollte gemäß ihrem § 3 am Tage der Bekanntmachung, also am 16.05.2015 in Kraft treten. Durch die Klarstellungssatzung wird das Grundstück des Antragstellers vollumfänglich dem Innenbereich zugeordnet. Mit Schreiben vom 20.07.2015 beantragte der Antragsteller die Änderung der Klarstellungssatzung mit dem Ziel, den mit einer Scheune bebauten Teil seines Grundstücks dem Außenbereich zuzuordnen. Diesen Antrag lehnte der Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 22.10.2015 ab. Am 13.05.2016 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gestellt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ergebe sich daraus, dass in naher Zukunft ein Anschluss an die zentrale Schmutzwasserbeseitigungsanlage des Abwasserverbandes Unstrut-Finne erfolgen solle. Die vollständige Zuordnung des Grundstücks anhand der Flurstücksgrenze sei rechtswidrig, da der östliche Teil des Grundstücks mit einer nicht zum dauerhaften Aufenthalt von Menschen geeigneten Scheune bebaut sei und diese damit nicht am Bebauungszusammenhang teilnehme. Die nördlich und südlich befindliche Bebauung sei mit ca. 120 m so weit entfernt, dass keine zwanglose Bebauung zwischen diesen beiden mehr vorgenommen werden könne. Die gewerbliche Nutzung führe nicht automatisch zur Zurechnung zum Innenbereich. Vielmehr sei eine nicht privilegierte Außenbereichsnutzung bei fehlender Beeinträchtigung öffentlicher Belange (§ 35 Abs. 2 BauGB) durchaus zulässig. Im Übrigen würden zahlreiche formelle Fehler bei der Ladung zur Gemeinderatssitzung gerügt. Eine ausreichende Befassung mit der komplexen Materie sei für die Ratsmitglieder nicht möglich gewesen, da die Satzung und Planzeichnung der Einladung zur Gemeinderatssitzung nicht beigelegen hätten. Die Unterschriften und Siegel auf der DIN-A0-Variante der Klarstellungssatzung seien nicht nachvollziehbar. Insbesondere erscheine fraglich, weshalb eine Tipp-Ex-Änderung erfolgt sei, bei der offensichtlich ein jüngeres Datum durch ein älteres Datum ausgetauscht worden sei. Zudem werde gerügt, dass die Aushangfrist gemäß § 13 Abs. 4 der Hauptsatzung nicht eingehalten und die Bekanntmachung der Tagesordnung damit nicht rechtzeitig erfolgt sei. Die dazu von der Antragsgegnerin eingereichten Anlagen B4 bis B6 erweckten aufgrund der farblichen Unterschiede der verwendeten Stifte den Eindruck, dass die Aushangstandorte nachträglich bzw. durch einen Dritten eingefügt worden seien. Zudem habe die Bekanntmachung nicht volle zwei Wochen ausgehangen. Der Antragsteller beantragt, die Klarstellungssatzung der Antragsgegnerin vom 20. März 2015, bekanntgemacht am 16. Mai 2015, für unwirksam zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie trägt vor, die auf dem Grundstück befindliche Scheune werde als Garage und von der Ehegattin des Antragstellers im Rahmen ihres Gewerbes auch als Lagerplatz für technische Gase verwendet. Entgegen der Auffassung des Antragstellers betrage der Abstand zwischen den beiden Wohnbebauungen nicht 120 m, sondern nur ca. 106,88 m, dies jedoch nur, wenn man die Scheune hinwegdenke. Die Abstände zu den nächsten baulichen Anlagen betrügen vor der Scheune jeweils nur 28,04 m bzw. 30,72 m sowie zu den Wohnbebauungen 45,61 m bzw. 48,85 m. Ferner füge sich auch die Scheune wie in einer Linie in die Bebauung ein. Das gesamte Grundstück werde zu Wohn-, aber auch zu Gewerbezwecken genutzt. Darauf, dass die Scheune nicht zum dauerhaften Aufenthalt von Menschen bestimmt sei, komme es nicht an. Die Bekanntmachung über die 5. Sitzung des Gemeinderates vom 20.03.2015 sei in allen drei Bekanntmachungskästen erfolgt. Eine Aushangfrist für die Tagesordnung sehe die Hauptsatzung nicht vor. In der Regel seien drei Tage für diese Bekanntmachung ausreichend Die Originalvorlage, die für die Bekanntmachungskästen kopiert werde, befinde sich als Anlage B7 in der Beiakte. In diese Kopien werde dann durch einen Mitarbeiter der Verbandsgemeinde der beabsichtigte Standort handschriftlich eingetragen, so dass durchaus auch unterschiedlich farbige Kugelschreiber zum Einsatz kommen können. Die Echtheit der Urkunden sei insoweit nicht zweifelhaft. Sie gehe weiter davon aus, dass die Beschlussvorlage den Gemeinderäten nicht erst als Tischvorlage vorgelegt worden, sondern der Einladung vom 06.03.2015 beigefügt gewesen sei. Hinsichtlich der Fehlerkorrektur mittels Korrekturroller sei anzumerken, dass die zunächst zeitnah nach der Beschlussfassung geplante Unterschriftsleistung des damals amtierenden stellvertretenden Bürgermeisters aus Termingründen abgesagt worden sei. Leider seien die Daten bereits für diesen Termin vorgetragen gewesen. Zwischenzeitlich habe der neue Bürgermeister sein Amt angetreten. Infolgedessen seien die eingetragenen Daten entsprechend angepasst worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin und die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.