3 R 10/21

Leitsatz: 1. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt nicht, dass der Adressat einer Rechtsnorm allein aus "eigener Sinneswahrnehmung" erkennen kann, ob er die Anforderungen der Rechtsvorschrift einhält oder nicht.(Rn.4) 2. Zur Bestimmtheit einer Regelung, mit welcher der Bewegungsradius von 15 km um den Wohnort eingeschränkt wird.(Rn.4) 3. Zur Verhältnismäßigkeit der Regelung eines Landkreises über eine nächtliche Ausgangssperre zur Pandemiebekämpfung.(Rn.7) 1. Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, weil die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. 2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 161 Abs. 2 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, die Kosten des Verfahrens dem Antragsteller aufzuerlegen, weil der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur vorläufigen Außervollzugsetzung der Verordnung des Antragsgegners zur Ausgangssperre und Einschränkung des Bewegungsradius der Einwohner (EinschrVO) vom 8. Januar 2021 in der Fassung der Ersten Änderung vom 24. Januar 2021 nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage keinen Erfolg gehabt hätte. Das gilt zunächst hinsichtlich der Regelung des § 2 EinschrVO, die den Einwohnern des Burgenlandkreises untersagt hat, sich ohne Vorliegen eines triftigen Grundes außerhalb eines Radius von 15 Kilometern um ihren Wohnort zu bewegen. Der Senat hat bereits hinsichtlich einer entsprechenden Regelung einer anderen Gebietskörperschaft entschieden, dass eine vorläufige Außervollzugsetzung ausscheidet (Beschluss vom 25. Januar 2021 - 3 R 2/21 -) und hierzu ausgeführt: Rechtliche Grundlage für die Regelung sei § 13 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV. Durchgreifende rechtliche Bedenken an der Vereinbarkeit der Verordnungsermächtigung mit höherrangigem Recht drängten sich nicht auf. Zuständiges Organ für den Erlass der Verordnung sei der Hauptverwaltungsbeamte, also im entschiedenen Fall der Oberbürgermeister bzw. bei Landkreisen der Landrat. Es sei auch rechtlich nicht zu beanstanden, dass die beanstandete Regelung den Aufenthalt der Einwohner außerhalb des Hoheitsgebiets des Verordnungsgebers beschränke. Die Regelung halte sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung. Die Einschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer um den Wohnort ziele auf die Durchsetzung einer konsequenten Verringerung der Kontakte, um dadurch die (weitere) Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 einzudämmen. Die mit dieser Maßnahme verbundenen Grundrechtseingriffe erwiesen sich voraussichtlich als verhältnismäßig. Dass Kontaktreduzierungen grundsätzlich geeignet seien, einem Anstieg der Zahl der Neuinfektionen entgegenzuwirken und diese somit wieder auf die von der Landesregierung und der Antragsgegnerin als nachverfolgbar angesehene Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner in einer Woche zu senken, liege in Anbetracht der Wege, auf denen das Coronavirus SARS-CoV-2 übertragen werde, auf der Hand. Die Maßnahme dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels auch erforderlich sein, um das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Das Maß, in dem die streitige Maßnahme voraussichtlich zur Eindämmung des Infektionsgeschehens beitrage, stehe zu dem Gewicht der damit verbundenen Grundrechtsbeeinträchtigung nach summarischer Prüfung in einem angemessenen, den Grundrechtseingriff rechtfertigenden Verhältnis. Es besteht kein Grund, im vorliegenden Verfahren, in dem nur noch über die Verfahrenskosten zu entscheiden ist, von dieser Rechtsprechung abzurücken. Die Erwägungen des Antragstellers rechtfertigen voraussichtlich keine andere Beurteilung als diejenige, die dem Senatsbeschluss vom 25. Januar 2021 zugrunde lag. Die Regelung des § 2 EinschrVO war nicht mangels Bestimmtheit rechtswidrig. Dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist Genüge getan, wenn die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise den Regelungsinhalt einer Rechtsnorm erkennen können, wofür es hinreichend ist, dass sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.06.1977 - 1 BvR 799/76 - juris Rn. 81). Vor allem bei unmittelbar an die Bürger adressierten Gesetzen müssen diese die für sie eintretenden Rechtsfolgen zuverlässig erkennen können, um ihr Verhalten danach einrichten zu können. Nicht erforderlich ist es, dass der Normadressat allein „aus eigener Sinneswahrnehmung“ erkennen kann, ob er die Anforderungen der Rechtsvorschrift einhält oder nicht. So ist eine Norm nicht allein deshalb unbestimmt, weil der Bürger zum Verständnis juristische Fachkunde heranziehen muss (vgl. Sachs, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 129). Ebenso kann es geboten sein, technische Hilfsmittel heranzuziehen, etwa im Umweltrecht, wenn die Einhaltung von Immissionswerten gefordert wird. Aus eigener Sinneswahrnehmung wird ein Bürger auch nicht sicher feststellen können, ob er die Promille-Grenze nach § 24a StVG einhält. Ob der Radius von 15 km um den Wohnort eingehalten ist, also der Abstand zwischen der Grenze des Wohnorts und dem Aufenthaltsort, kann ohne besondere Schwierigkeiten durch Kartenmaterial im Internet ermittelt werden, zumal der Antragsgegner hierzu speziell auf sein Gebiet bezogene Hilfestellungen veröffentlicht hat. In der Regel wird ein Aufenthalt außerhalb des eigenen Wohnorts zuvor geplant werden. § 2 Abs. 1 Satz 1 EinschrVO erfasst nur Bewegungen „ohne Vorliegen eines triftigen Grundes“, so dass ein dringendes und aus wichtigen Gründen erforderliches Überschreiten des 15-Kilometer-Radius ohnehin zulässig war. Demgegenüber dürfte es zumutbar gewesen sein, bei einem Verlassen des Wohnorts zu anderen Zwecken, insbesondere zur Freizeitgestaltung, zuvor (mit geringem Aufwand) zu ermitteln, ob das geplante Ziel die zulässige Distanz überschreiten würde. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ist auch davon auszugehen, dass die Voraussetzungen für die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung nach § 2a EinschrVO erfüllt waren. Nach § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG ist die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung, nach der das Verlassen des privaten Wohnbereichs nur zu bestimmten Zeiten oder bestimmten Zwecken zulässig ist, nur zulässig, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (CODIV-19) erheblich gefährdet wäre. Gemäß § 13 Abs. 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV werden die Landkreise und kreisfreien Städte ermächtigt, durch Rechtsverordnung auch weitgehende Ausgangsbeschränkungen zu erlassen, soweit innerhalb eines Zeitraums von sieben Tagen die Rate der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 kumulativ den Wert von 200 je 100.000 Einwohner überschreitet und diese Inzidenz mindestens über einen Zeitraum von fünf Tagen andauert. Dass die hiernach maßgebliche Inzidenz im Gebiet des Antragsgegners überschritten war, wird auch vom Antragsteller nicht substantiiert angezweifelt. Maßgeblich ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV die Veröffentlichung des Robert-Koch-Instituts (RKI) auf dessen (in der Verordnung angegebenen) Internetseite. Auch das RKI geht davon aus, dass es - worauf der Antragsteller hinweist - eine Dunkelziffer gibt (vgl. etwa RKI und Harding-Zentrum für Risikokompetenz, Faktenboxen zur mRNA-Schutzimpfung gegen COVID-19, vom 28. Januar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/Impfen/ImpfungenAZ/COVID-19/Faktenbox.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 17. Februar 2021, S. 1). Grundlegende Bedenken gegen die Orientierung an den gemeldeten Fällen könnten sich hieraus nur dann ergeben, wenn es keinen signifikanten Zusammenhang zwischen der Zahl der gemeldeten Fälle und der Zahl der tatsächlich Infizierten und Erkrankten gäbe. Ein solcher Zusammenhang lässt sich aber eindrücklich feststellen, wenn man den zeitlichen Verlauf der Zahlen der gemeldeten Fälle mit demjenigen der Zahlen der gemeldeten intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle in Deutschland miteinander vergleicht (vgl. die grafischen Darstellungen hierzu im täglichen Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 15. Februar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-15-de.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 17. Februar 2021). Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass sich die Dunkelziffer gerade im Burgenlandkreis in gravierender Weise von derjenigen in anderen Regionen unterscheidet und deshalb ein Rückschluss von der hohen Inzidenz auf die Zahl der tatsächlich Erkrankten nicht möglich ist. Dagegen spricht schon die glaubhafte Darstellung des Antragsgegners über die (volle) Belegung der COVID-Stationen der Krankenhäuser in seinem Gebiet. Der Zusammenhang zwischen den Infektionszahlen und der Anzahl der behandlungsbedürftigen Kranken wird auch nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass nicht alle positiv getesteten Personen infektiös sind. Auch insoweit gibt es keinen Hinweis darauf, dass gerade im Burgenlandkreis die hohe Zahl positiv Getesteter keine oder nur geringe Auswirkungen auf die Anzahl der ernsthaft Erkrankten hatte. Es bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Voraussetzungen des § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG erfüllt waren und die Ausgangssperre mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar war. Der Antragsgegner hat in seiner Stellungnahme vom 9. Februar 2020 den dynamischen Infektionsverlauf bzw. das Verharren der Infektionszahlen auf hohem Niveau und die angespannte Situation der Krankenhausversorgung mit COVID-19-Patienten dargelegt. Dies belegt, dass die zuvor getroffenen Maßnahmen nicht ausreichend waren, das Pandemiegeschehen in den Griff zu bekommen. Der Antragsgegner hat auch dargelegt, dass er Maßnahmen zur Kontrolle der geltenden Beschränkungen getroffen hat, es aber weiterer Beschränkungen im privaten Bereich bedurfte, um Infektionsfälle zu vermeiden. Durch die nächtliche Ausgangssperre können Kontakte verhindert werden, die zur Ausbreitung des Virus beitragen könnten. Das gilt vor allem - worauf der Antragsgegner zutreffend hinweist - für soziale und gesellige Kontakte, die oft in den Abendstunden stattfinden und sich in der Vergangenheit als gefahrträchtig erwiesen haben (vgl. hierzu auch BayVGH, Beschluss vom 11. Januar 2021 - 20 NE 20.3032 - juris Rn. 31; VGH BW, Beschluss vom 18. Dezember 2020 - 1 S 4028/20 - juris Rn. 41; VG Wiesbaden, Beschluss vom 15. Januar 2021 - 7 L 31/21.WI - juris Rn. 28). Zudem können mit einer Ausgangssperre zufällige Kontakte unterbunden werden. Nach summarischer Prüfung ist auch davon auszugehen, dass die bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen nicht ausreichend waren, um die Verbreitung des Virus wirksam einzudämmen und somit eine erhebliche Gefährdung zu verhindern. Soweit der Antragsteller diverse Maßnahmen aufzählt, die seines Erachtens unterblieben bzw. nicht umgesetzt worden seien, ist nicht ersichtlich, dass sie in hinreichendem Maße geeignet gewesen wären, die Verbreitung des Virus zu verhindern. Insbesondere zielen die vom Antragsteller gegenüber einer Ausgangssperre favorisierten Maßnahmen nur zum geringen Teil darauf ab, menschliche Kontakte zu unterbinden. Die Erwägungen des Antragsgegners, es habe sich gezeigt, dass (gerade) die strikte und systematische Reduzierung von Kontakten geeignet sei, das Infektionsgeschehen wirksam einzudämmen (vgl. hierzu BayVerfGH, Beschluss vom 17. Dezember 2020 - Vf. 110-VII-20 - juris Rn. 30), ist plausibel und liegt innerhalb des den Landkreisen und kreisfreien Städten auch im Zusammenhang mit der Entscheidung über Maßnahmen nach § 13 Abs. 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV zustehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums. Vor diesem Hintergrund bedarf es im vorliegenden Verfahren keiner eingehenden Untersuchung, ob die vom Antragsteller favorisierten Maßnahmen praktikabel waren und welche Effekte damit hätten erzielt werden könnten. Auch der Antragsteller belässt es bei einer Aufzählung von seines Erachtens notwendigen Maßnahmen, ohne Belege dafür vorzulegen, dass damit ein Durchbruch bei der Pandemiebekämpfung gelungen wäre, durch den andere Maßnahmen entbehrlich geworden wären. Im Übrigen findet die Einschätzung des Antragsgegners, dass vorrangig auf die Vermeidung menschlicher Kontakte zu setzen ist, ihre Stütze in der Risikobewertung des hierzu gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG vorrangig berufenen RKI. Das RKI weist darauf hin, dass für die Übertragbarkeit Kontakte in Risikosituationen und deren Dauer (wie z.B. langer face-to-face Kontakt) eine besondere Rolle spielten. Dies gelte auch bei Kontakten mit Familienangehörigen oder Freunden außerhalb des eigenen Haushalts und im beruflichen Umfeld. Zur Verhinderung von Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich könne jeder Einzelne bzw. jede Einrichtung beitragen. Grundsätzlich sollten zurzeit alle nicht notwendigen physischen Kontakte vermieden werden (Risikobewertung zu CODIV-19 vom 12. Februar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, abgerufen am 17. Februar 2021). Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage spricht auch Überwiegendes dafür, dass die Ausgangsbeschränkung verhältnismäßig im engeren Sinne war. Dabei ist nicht zu verkennen, dass die Maßnahme mit gravierenden Grundrechtseingriffen jedenfalls auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. hierzu VGH BW, Beschluss vom 5. Februar 2021, a.a.O. Rn. 69) verbunden war. Es ist aber in Rechnung zu stellen, dass die Regelung diverse Ausnahmen zuließ und vor allem im Bereich der Freizeitgestaltung Anwendung fand, um den es auch dem Antragsteller ging. Den Grundrechtseingriffen standen die besonders hochwertigen Schutzgüter des Lebens und der Gesundheit gegenüber, die angesichts des im Zeitpunkt des Erlasses und der Verlängerung der streitigen Verordnung maßgeblichen Infektionsgeschehens in besonderem Maße gefährdet waren. Eine unzumutbare und daher gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßende Belastung durch die Ausgangsbeschränkung lässt sich auch beim Antragsteller nicht feststellen. Im Übrigen kommt es auf die Frage, in welchem Umfang gerade der Antragsteller durch die Maßnahme belastet war, angesichts der bei der Überprüfung einer abstrakt-generellen Rechtsvorschrift gebotenen typisierten Betrachtungsweise nicht an. Nächtliche Ausgangsbeschränkungen sind auch nicht deshalb im Verhältnis zu dem damit verfolgten Ziel, die Zahl der Kontakte und dadurch die Zahl der Neuinfektionen zu senken, unangemessen, weil - wie der Antragsteller meint - ein Großteil der Infektionsübertragungen zu anderen Zeiten und nicht außerhalb der Wohnung erfolge. Nach den Statistiken des RKI kann aktuell oft kein konkretes Infektionsumfeld ermittelt werden. Man muss von einer anhaltenden Zirkulation in der Bevölkerung (Community Transmission) ausgehen (Risikobewertung vom 12. Februar 2021, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund ist es keineswegs unwahrscheinlich, dass die Kontakte, die mit der Regelung des § 2a EinschrVO unterbunden werden sollten, zu einer Verbreitung der Infektion beitragen konnten, zumal sich - wie ausgeführt - Kontakte dieser Art bereits in der Vergangenheit als gefahrträchtig erwiesen haben. Jedenfalls war der Antragsgegner bei der Pandemiebekämpfung - angesichts der unklaren Lage - nicht darauf beschränkt, Maßnahmen allein gegen nachweislich feststehende Hauptinfektionswege zu richten. Ginge man gleichwohl von offenen Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags im Hauptsacheverfahren aus, wäre der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ebenfalls abzulehnen gewesen. Denn auch bei der gebotenen Güter- und Interessenabwägung hätte sich das Interesse am Schutz behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gegenüber dem jedenfalls betroffenen Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG durchgesetzt. § 2a EinschrVO ist auch nicht - wie der Antragsteller meint - wegen einer „echten Rückwirkung“ rechtswidrig. Art. 4 der Ersten Änderung der EinschrVO vom 24. Januar 2021, mit dem die Regelung des § 2a EinschrVO eingefügt wurde, ist gemäß Art. 7 Satz 2 (erst) am 26. Januar 2021 in Kraft getreten, so dass niemand befürchten muss, nachträglich für Aufenthalte außerhalb der Wohnung sanktioniert zu werden, die vor Erlass und Verkündung der Regelung stattfanden. Es bestehen auch keine grundlegenden Zweifel an der Vereinbarkeit der EinschrVO mit § 28 Abs. 5 IfSG. Der Geltungszeitraum der am 13. Januar 2021 in Kraft getretenen Verordnung war gemäß § 5 EinschrVO von vornherein zeitlich befristet, zunächst bis zum 31. Januar 2021. Die Geltung war also auf einen Zeitraum von weniger als vier Wochen beschränkt. Durch die Erste Änderung vom 24. Januar 2021 wurde der Geltungszeitraum bis zum 14. Februar 2021 verlängert. Das ist gemäß § 28a Abs. 5 Satz 2 2. Hs. IfSG zulässig; die Regelung schreibt keinen Mindestzeitraum vor, in dem die Verordnung gelten muss, bevor sie verlängert werden darf. Ob § 2a Abs. 4 EinschrVO so zu verstehen war, dass die Regelung über den Geltungszeitraum der (übrigen) EinschrVO nach deren § 5 hinaus gelten sollte, kann dahinstehen. Sollte dies - wie der Antragsteller meint - rechtswidrig oder nicht eindeutig bestimmt sein, dürfte dies nach summarischer Prüfung nicht zur Nichtigkeit des § 2a EinschrVO führen, sondern zu einer Begrenzung der Geltungsdauer des § 2a EinschrVO nach Maßgabe des § 5 EinschrVO. Da die Regelung bereits vor diesem Zeitpunkt aufgehoben wurde, gibt es keine Unklarheiten, die praktisch relevant geworden sind. 3. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte ist die Bedeutung der Sache mit dem sogenannten Auffangstreitwert zu bemessen. Dieser ist nicht wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung zu halbieren. Der Antrag zielte jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache ab, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Regelungen zeitlich begrenzt waren. 4. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1, 158 Abs. 2 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).