3 L 47/23

Leitsatz: Demjenigen, dem keinerlei Erlaubnis für Online-Casinospiele und sonstige Glücksspiele im Internet erteilt wurde, dessen Glücksspielangebot im Internet mithin bisher von keiner Behörde überprüft worden ist, kann sich nicht auf eine analoge Anwendung des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 berufen. (Rn.8) Der Übergang bestehender Angebote wird ohne die analoge Anwendung des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 nicht konterkariert. (Rn.11) Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 19. April 2023 wird abgelehnt. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt. I. Der zulässige Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 19. April 2023 zuzulassen, hat in der Sache keinen Erfolg. 1. Die von dem Kläger geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht. „Ernstliche Zweifel“ an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen nur dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 - juris). Da gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO der Zulassungsgrund zudem in der gebotenen Weise darzulegen ist, erfordert dies, dass sich der Zulassungsantrag substantiiert inhaltlich mit den Gründen der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und unter anderem konkret ausgeführt wird, dass die erhobenen Einwände entscheidungserheblich sind (OVG LSA in ständiger Rechtsprechung, etwa Beschluss vom 3. Januar 2007 - 1 L 245/06 - juris Rn. 3 m.w.N). Dabei reicht es nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen (BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 - juris). Hieran gemessen erwecken die mit der Zulassungsschrift erhobenen Einwände keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung, mit der das Verwaltungsgericht die Feststellungsklage des Klägers mit dem Ziel, die Übergangsregelung des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 analog auf ihn anzuwenden, abgewiesen hat. Mit seiner Zulassungsbegründung trägt der Kläger im Wesentlichen vor, dass die bis zum Inkrafttreten des GlüStV 2021 geltende einvernehmliche Duldung durch den Umlaufbeschluss der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8. September 2020 bzw. die daraufhin erlassenen Gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 30. September 2020 (im Folgenden: Umlaufbeschluss/Gemeinsame Leitlinien) bundesweit eine analoge Anwendung der Übergangsvorschrift aus § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 für den Kläger, zumindest jedoch eine analoge Anwendung für ihn im Bundesland Schleswig-Holstein bewirke. Ziel des Umlaufbeschlusses sei es in Entsprechung des Spielerschutzes, einem erklärten Ziel des GlüStV 2021, einen fließenden Übergang der von den Spielern bisher genutzten Anbieter, die sich den staatlichen Vorgaben zum Spielerschutz fügten, zum geregelten Glücksspiel zu schaffen, so dass die Rechtslage mit der des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 vergleichbar sei. Eine planwidrige Regelungslücke liege vor, weil weder der GlüStV 2021 noch die Erläuterungen zu diesem auf die Situation des legalisierenden Übergangs, die der Umlaufbeschluss und die Gemeinsamen Leitlinien vorsehe, eingegangen seien und damit der Sachverhalt schlicht übersehen worden sei. Das Verwaltungsgericht erkenne ebenfalls an, dass § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 dazu diene, dass die in Schleswig-Holstein erlaubten Glücksspiele weiterbetrieben werden könnten, um einen fließenden Übergang zu ermöglichen. Der sich nach den Leitlinien und dem GlüStV 2021 ergebende Anspruch, das bestehende Angebot zu legalisieren, würde konterkariert, wenn ein Übergang bestehender Angebote, die sich an die Voraussetzungen des GlüStV 2021 hielten, verhindert würde. Die Einhaltung der in den Gemeinsamen Leitlinien niedergelegten Anforderungen bewirke eine besondere Schutzwürdigkeit der sich frühzeitig an den legalen Voraussetzungen orientierenden Anbieter von Online-Automatenglücksspiel, was zu einer vergleichbaren Lage mit den Anbietern führe, die Erlaubnisinhaber auf der Grundlage des Glücksspielgesetzes Schleswig-Holstein 2011 seien. Eine andere Bewertung würde gegen Art. 3 GG verstoßen. Es komme im Gegensatz zu den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht darauf an, dass das Angebot des Klägers bisher nicht behördlich geprüft sei, da bis zum Inkrafttreten des GlüStV 2021 keine Behörde zuständig gewesen sei und seit dem Inkrafttreten des GlüStV 2021 problemlos durch die Beklagte überwacht werden könne, dass die bisherigen Voraussetzungen der Gemeinsamen Leitlinien gewahrt würden, so wie die Beklagte auch zu überwachen habe, dass die Anforderungen an das Glücksspielgesetz Schleswig-Holstein weiter gewahrt würden. Im Übrigen sei auch die Überprüfung der Anbieter aus Schleswig-Holstein nur eingeschränkt gewährleistet, weil deren Überprüfung mittlerweile zehn Jahre zurückliege und durch das Online-Casino-Übergangsregelungsgesetz Schleswig-Holstein 2019 lediglich nachträglich verändert worden sei. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht zu Recht eine analoge Anwendung des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 verneint. § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 bestimmt, dass die bis zum Inkrafttreten dieses Staatsvertrags durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erteilten und am 30. Juni 2021 wirksamen Erlaubnisse für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen gemäß § 4 i.V.m. §§ 19 und 20 des Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz) vom 20.10.2011, GVOBl. S. 280, i.V.m. § 1 des Gesetzes zur Übergangsregelung für Online-Casinospiele vom 11.06.2019, GVOBl. S. 145, für eine Übergangsphase bis zur Erteilung einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag, längstens bis zum 31. Dezember 2024, als Erlaubnis mit der Maßgabe fortgelten, dass die in der Genehmigung sowie in den ergänzenden Nebenbestimmungen enthaltenen Regelungen Anwendung finden. Sie gelten nur für das Hoheitsgebiet von Schleswig-Holstein. Der Veranstalter kann sich nicht auf diese Übergangsregelung berufen, wenn er nicht spätestens bis zum 1. Juli 2022 einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag stellt. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass eine planwidrige Regelungslücke nicht besteht und der Kläger mit den in § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 genannten Inhabern einer Erlaubnis des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein schon deshalb nicht vergleichbar ist, da ihm keinerlei Erlaubnis für Online-Casinospiele und sonstige Glücksspiele im Internet erteilt wurde, mithin sein Glücksspielangebot im Internet bisher von keiner Behörde überprüft worden ist (vgl. Urteilsabdruck S. 9 f.). Der Vortrag des Klägers im Zulassungsverfahren begründet keine abweichende Beurteilung. Ausgehend von dem vor Inkrafttreten des GlüStV 2021 geltenden Internetverbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2012 i.d.F. des 3. GlüÄndStV vom 18. April 2019) bestand über die Fälle des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 hinaus keine Pflicht zur Schaffung einer (einfachgesetzlichen) Überleitungsregelung für Bestandsanbieter im Bereich des virtuellen Glücksspiels; für eine planwidrige Regelungslücke ist nichts ersichtlich. Vielmehr kann - soweit erforderlich - etwaigen Fallgestaltungen in unionsrechtskonformer Auslegung des § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und d GlüStV 2021 seitens der Behörde und der Gerichte hinreichend Rechnung getragen werden. Die (erweiterten) Zuverlässigkeitsvoraussetzungen - u.a. - für Anbieter virtueller Automatenspiele werden maßgeblich in § 4a Abs. 1 Nr. 1 GlüStV 2021 geregelt. Darin wird u.a. bestimmt, dass eine Erlaubnis nur erteilt werden darf, wenn der Antragsteller und die von ihm beauftragten verantwortlichen Personen die für die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele erforderliche Zuverlässigkeit und Sachkunde besitzen und die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt wird (Buchst. b) und weder der Antragsteller selbst noch ein mit ihm verbundenes Unternehmen noch eine den Antragsteller beherrschende Person unerlaubte Glücksspiele veranstaltet oder vermittelt (Buchst. d). Der Bestimmung in Buchst. d ist angesichts fehlender vorhergehender Erlaubnisregelungen für Anbieter virtueller Automatenspieler - außerhalb des Bundeslandes Schleswig-Holstein - immanent, dass Bestandsanbieter die Erlaubnisvoraussetzung nicht erfüllen können. Ob eine unionsrechtskonforme Auslegung es gebietet, dass solchen Anbietern nicht entgegengehalten werden kann, dass sie bis zur Entscheidung über ihren Erlaubnisantrag nicht über eine Erlaubnis verfügt haben, kann in dieser Allgemeinheit schon nicht beantwortet werden, sondern ist daneben an § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüStV 2021 zu messen, wonach der jeweilige Antragsteller auch die Gewähr dafür bieten muss, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß, das heißt in Entsprechung der übrigen Regelungen des GlüStV 2021 durchgeführt wird (zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 9. August 2023 - 3 M 50/23 - zur Veröffentlichung bei juris vorgesehen). An diesem Befund ändern auch der von dem Kläger in Bezug genommene Umlaufbeschluss und die diesen konkretisierenden Gemeinsamen Leitlinien nichts. Hierdurch werden die maßgeblichen Regelungen des Erlaubnisverfahren nicht verändert. Für eine mit der Fallgestaltung des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 vergleichbare Erlaubniswirkung für die von dem Umlaufbeschluss und den Gemeinsamen Leitlinie umfassten Bestandsanbieter ist nichts ersichtlich. Vielmehr werden zuvorderst Regelungen für den Verwaltungsvollzug getroffen, um das Eingriffsermessen der Vollzugsbehörden der Länder zu steuern. Der Vollzug gegen virtuelle unerlaubte Glücksspielangebote sollte demnach bis zum 30. Juni 2021 auf diejenigen Anbieter konzentriert werden, bei denen abzusehen ist, dass sie sich der voraussichtlichen zukünftigen Regulierung entziehen wollen. Diese das Eingriffsermessen der Vollzugsbehörden steuernde Vorgehensweise der Länder dient ausschließlich einer einheitlichen kapazitätswahrenden Vorgehensweise der Exekutive im Vorgriff auf eine erwartete Neuregulierung, bei der das bisher verbotene virtuelle Automatenspiel an spezifische Voraussetzungen geknüpft werden soll. Daneben wird der Spielerschutz dadurch gefördert, dass Bestandsanbietern durch die frühzeitige Einhaltung der in Aussicht genommenen Regelungen des GlüStV 2021 eine Überleitung in den GlüStV 2021 im Falle der Antragstellung ermöglicht wird. Eine andere Betrachtung folgt auch nicht daraus, dass Bestandsanbieter für Online-Glücksspiel - außerhalb des Bundeslandes Schleswig-Holstein - in der Vergangenheit tatsächlich keine Erlaubnisse erlangen konnten und deshalb solche bis zum Inkrafttreten des GlüStV 2021 weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt noch erteilt werden konnten. Die absehbare Regulierung des Online-Glücksspielmarkts und der damit in Zusammenhang stehende Vollzug wurde durch den Umlaufbeschluss und die Gemeinsamen Leitlinien lediglich zu Gunsten der Bestandsanbieter verzögert (zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 9. August 2023 - 3 M 50/23 - zur Veröffentlichung bei juris vorgesehen). Der mit dem verzögerten Vollzug einhergehenden Duldung kommt mithin keine mit der Fallgestaltung des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 vergleichbare Erlaubniswirkung zu. Entgegen der Bewertung der Zulassungsbegründung wird der Übergang bestehender Angebote ohne die analoge Anwendung des § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 auch nicht konterkariert. Ein Bestandsanbieter konnte durch rechtzeitige Antragstellung mit Inkrafttreten des GlüStV 2021 am 1. Juli 2021 und der Beachtung der Vorgaben des GlüStV 2021 sein bestehendes Angebot legalisieren. Dahinstehen kann, ob das virtuelle Glücksspielangebot des Klägers - das mittlerweile durch den Kläger eingestellt wurde - den Vorgaben des GlüStV 2021 entsprochen hat, da er - wie er selbst vorträgt - erst am 30. Juni 2022 und damit fast ein Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV 2021 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis beantragt hat, obgleich er auf die Notwendigkeit der Antragstellung und der Erlaubniserteilung fortgesetzt hingewiesen worden ist. Die Fristenregelung für eine Antragstellung nach § 29 Abs. 7 GlüStV 2021 ist nicht maßgebend. Diese orientiert sich insbesondere daran, dass bereits eine Erlaubnis (im Bundesland Schleswig-Holstein) erteilt, mithin das bestehende Glücksspielangebot geprüft worden war. Der Einwand des Klägers, diese Prüfung liege bereits zehn Jahre zurück, rechtfertigt ebenso wenig die Annahme einer Vergleichbarkeit der Fallgestaltungen wie der Vortrag, die beklagte Behörde könne Bestandsanbieter und Erlaubnisinhaber gleichsam problemlos überwachen. Nach alledem kommt es auf das weitere Zulassungsvorbringen des Klägers, insbesondere zu seiner Antragstellung am 30. Juni 2022 nicht an. 2. Die Berufung ist auch nicht wegen der von dem Kläger geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. „Grundsätzliche Bedeutung“ im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO besitzt eine Rechtssache nur dann, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im angestrebten Rechtsmittelverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechts- oder Tatsachenfragen beitragen kann, die eine über den Einzelfall hinausgehende Tragweite besitzen und die im Interesse der Rechtseinheit oder Weiterentwicklung des Rechts einer Klärung bedürfen (ständige Rechtsprechung, vgl. nur OVG LSA, Beschluss vom 18. Juni 2012 - 1 L 56/12 - juris Rn. 19 m.w.N.). Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO zudem im Zulassungsantrag darzulegen. Dies erfordert, dass in der Antragsschrift eine konkrete rechtliche oder tatsächliche Frage „aufgeworfen und ausformuliert” und im Einzelnen dargelegt wird, inwiefern die aufgeworfene Frage im Interesse der Rechtssicherheit, Vereinheitlichung oder Fortbildung des Rechts über den Einzelfall hinaus einer fallübergreifenden Klärung bedarf und im konkreten Fall entscheidungserheblich ist (vgl. Beschluss des Senats vom 4. November 2016 - 3 L 162/16 - juris Rn. 83 m.w.N.). Hierbei sind - neben der Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes, welche die Begründung erkennen lassen muss - die genannten Voraussetzungen für die Zulassung des Rechtsmittels in der Weise unter Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung, der einschlägigen Rechtsprechung sowie unter Angabe der maßgeblichen tatsächlichen und/oder rechtlichen Überlegungen zu erläutern und aufzuarbeiten, dass das Berufungsgericht hierdurch in die Lage versetzt wird, anhand der Antragsschrift darüber zu befinden, ob die Zulassung des Rechtsmittels gerechtfertigt ist (OVG LSA, Beschluss vom 18. Februar 2011 - 1 L 3/11 - juris Rn. 19 m.w.N.). Ausgehend von diesen rechtlichen Maßstäben hat der Kläger eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht in der gebotenen Weise dargelegt. Der Kläger trägt allein vor, dass „die Anwendung der Übergangsregelungen des GlüStV 2021 auch auf Anbieter, die die Gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielbehörden der Länder einhalten, […] der Klärung im Sinne der Rechtseinheit [bedarf]“. Dieses Vorbringen genügt dem Darlegungsgebot nicht. Eine konkrete Fragestellung wird bereits nicht formuliert. Im Übrigen wird zur weiteren Begründung auf die Ausführungen des Senats zum - nicht durchgreifenden - Zulassungsvorbringen im Rahmen des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO verwiesen. II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. III. Der Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 40, 47 GKG i.V.m. Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und entspricht der - nicht angegriffenen - verwaltungsgerichtlichen Festsetzung. IV. Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 124a Abs. 5 Satz 4, 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).