4 MB 48/15

Leitsatz: 1. Gemäß § 6 Abs 2 Nr 3 WVG muss das Verbandsgebiet in der Satzung selbst umschrieben werden. Ungenügend ist eine Bezugnahme auf satzungsfremde Unterlagen, deren Inhalt nur grob umrissen wird und bei denen nicht ausgeschlossen ist, dass sie unabhängig von der Satzung geändert werden können.(Rn.4) 2. § 7 Abs 1 S 2 und Abs 3 WVG bzw. § 58 Abs 2 S 2 WVG verlangen, dass sowohl die Satzung zur Errichtung des Wasser- und Bodenverbandes als auch spätere Änderungen von der Aufsichtsbehörde öffentlich bekanntzumachen sind. Eine die textliche Umgrenzung des Verbandsgebietes in der Satzung ersetzende Landkarte als Bestandteil der Satzung eines Wasserverbandes ist mitzuverkünden. Bei der Verweisung auf eine anderweit aufbewahrte Karte u.a. muss der Aufbewahrungsort so genau bezeichnet sein, dass der Betroffene ihn ohne weiteres zwecks Einsichtnahme aufsuchen kann.(Rn.7) 3. Enthält die Satzung eines Wasser- und Bodenverbandes keine gültige Bestimmung des Verbandsgebietes, so ist die Satzung insgesamt nichtig, da der restliche Teil der Satzung ohne die nichtige Bestimmung des Verbandsgebiets nicht sinnvoll bestehen kann.(Rn.8) 4. Die Nichtigkeit der Satzung kann durch einen Beschluss des Verbandsausschusses nicht geheilt werden, wenn der Verbandsausschuss für die Satzungsänderung nicht zuständig ist, weil auch die gemäß § 46 Abs 1 S 2 WVG getroffene Satzungsbestimmung, dass der Verband anstelle der Verbandsversammlung einen Verbandsausschuss hat, von der Rechtsfolge der Gesamtnichtigkeit erfasst wird.(Rn.19) 5. Im Wasserverbandsgesetz fehlen Vorschriften, die das Verfahren bei einer insgesamt nichtigen Satzung regeln. Offenbar hat der Gesetzgeber diesen Fall nicht bedacht. Es liegt nahe, die gesetzliche Regelung zur Änderung der Satzung (§ 47 Abs 1 Nr 2 WVG) analog anzuwenden.(Rn.21) 6. Es dürfte zulässig sein, die Gesamtnichtigkeit durch einen Satzungsbeschluss der Verbandsversammlung zu beheben.(Rn.21) Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 2. Dezember 2015 geändert: Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf bis zu 500 Euro festgesetzt. Die Beschwerde hat Erfolg. Der sinngemäße Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Beitragsbescheid des Antragsgegners vom 4. September 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. September 2015 ist unbegründet. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts (§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Ernstliche Zweifel ergeben sich insbesondere nicht daraus, dass die dem Beitragsbescheid zu Grunde liegende Satzung des Antragsgegners vom 23. Juli 2015 von der Verbandsversammlung und nicht von dem Verbandsausschuss erlassen wurde. Zwar sah §11 Nr. 2 der Satzung des Antragsgegners vom 19. November 2008 vor, dass die Beschlussfassung über Änderungen der Satzung zu den Aufgaben des Verbandsausschusses gehört. Diese Satzung dürfte jedoch insgesamt nichtig gewesen sein. Infolgedessen spricht viel dafür, dass die Verbandsversammlung zum Erlass einer neuen Satzung befugt war. Zutreffend und in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (Beschlüsse vom 11. Dezember 2013 - 4 MB 54/13 und 4 MB 55/13 - und vom 24. Oktober 2014 - 4 MB 45/14 und 4 MB 47/14 -, Urteile vom 12. Mai 2016 - 4 LB 24/15 und 4 LB 10/16 -) ist das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass § 1 Abs. 3 der Satzung des Beklagten vom 19. November 2008 keine wirksame Bestimmung des Verbandsgebietes enthielt. Zum einen genügte die Regelung nicht den materiellen Anforderungen des Gesetzes, zum anderen sind die Vorschriften über die Bekanntmachung der Satzung nicht eingehalten worden. § 6 Abs. 2 WVG regelt, welche Bestimmungen die Satzung eines Wasser- und Bodenverbandes mindestens enthalten muss. Dazu gehören gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG Bestimmungen über das Verbandsgebiet. Das Verbandsgebiet muss demnach in der Satzung selbst umschrieben werden. Ungenügend ist eine Bezugnahme auf satzungsfremde Unterlagen, deren Inhalt nur grob umrissen wird und bei denen nicht ausgeschlossen ist, dass sie unabhängig von der Satzung geändert werden können. Dieser Mangel ist hier gegeben. § 1 Abs. 3 der Satzung vom 19. November 2008 lautet: Die Grenzen des Verbandsgebiets ergeben sich aus den Plänen im Maßstab 1:10.000, die in je einer Ausfertigung beim Verband und bei der Aufsichtsbehörde aufbewahrt werden. Die Verweisung auf Pläne genügt nicht den Anforderungen des § 6 Abs. 2 WVG. Solche Pläne sind nur dann Teil der Satzung, wenn sie dazu erklärt worden sind (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964 - IV C 143/62 -, BVerwGE 18, 318, 320). Das ist hier nicht der Fall. Die Pläne nehmen damit auch nicht an dem Verfahren zur Änderung der Satzung teil. Ob eine Änderung außerhalb der Satzung zulässig ist und nach welchen Regeln dies gegebenenfalls erfolgt, geht aus der Satzung nicht hervor. Die Umgrenzung des Verbandsgebietes ist jedoch Sache der Satzung und nicht des Plans (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964, a.a.O. S. 322; Senat, Beschluss vom 15. August 2013 - 4 MB 27/13 -). Zudem ist § 1 Abs. 3 der Satzung vom 19. November 2008 nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden. § 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 WVG bzw. § 58 Abs. 2 Satz 2 WVG verlangen, dass sowohl die Satzung zur Errichtung des Wasser- und Bodenverbandes als auch spätere Änderungen von der Aufsichtsbehörde öffentlich bekanntzumachen sind; die Bekanntmachung ist Voraussetzung für das In-Kraft-Treten der Satzung bzw. der Satzungsänderung (vgl. auch § 68 Satz 1 und § 69 LVwG). Die Einzelheiten ergeben sich aus § 67 WVG i.V.m. § 22 LWVG. Diesen Anforderungen genügt § 1 Abs. 3 der Satzung in der ursprünglichen Fassung vom 9. Dezember 2008 schon deshalb nicht, weil die dort in Bezug genommene Übersichtskarte nicht bekanntgemacht worden ist. Eine die textliche Umgrenzung des Verbandsgebietes in der Satzung ersetzende Landkarte als Bestandteil der Satzung eines Wasserverbandes ist mitzuverkünden (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964 - IV C 143/62 -, BVerwGE 18, 318, 322). Entsprechend den für Schutzgebietsverordnungen aufgestellten Anforderungen der rechtsstaatlichen Normenklarheit muss bei der Verweisung auf eine anderweit aufbewahrte Karte u.a. der Aufbewahrungsort so genau bezeichnet sein, dass der Betroffene ihn ohne weiteres zwecks Einsichtnahme aufsuchen kann (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1967 - IV C 105.65 -, BVerwGE 26, 129, 130). Daran fehlt es hier. Die Satzung nennt lediglich allgemein den Verband und die Aufsichtsbehörde als Aufbewahrungsorte. Der Betroffene müsste bei einer beabsichtigten Einsichtnahme zuerst nachfragen, wo genau sich diese Orte befinden. Enthält die Satzung eines Wasser- und Bodenverbandes keine gültige Bestimmung des Verbandsgebietes, so hat dies nicht lediglich die Teilunwirksamkeit der Satzung zur Folge. Die Satzung ist vielmehr insgesamt nichtig (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschlüsse vom 15. August 2013 - 4 MB 27/13 -, vom 11. Dezember 2013 - 4 MB 54/13 und 4 MB 55/13 -, vom 24. Oktober 2014 - 4 MB 45/14 und 4 MB 47/14 - sowie vom 31. März 2015 - 4 M 53/14 -; Urteile vom 12. Mai 2016 -4 LB 24/15 und 4 LB 10/16 -). Die Teilbarkeit einer Norm ist unter Heranziehung des Rechtsgedankens des § 139 BGB zu verneinen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge - bzw. einem wiederum abtrennbaren Teil davon - so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil nicht der Rechtsordnung entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. Dabei ist auf den (objektivierten) mutmaßlichen Willen des Normgebers abzustellen (BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1/11 -, juris Rn. 28; Beschluss vom 13. Januar 2012 - 9 B 56/11 -, juris Rn. 5; Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21/07 -, juris Rn. 30; OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Oktober 2015 - 1 KN 66/14 -, juris Rn. 47; OVG Magdeburg, Urteil vom 26. August 2015 - 2 K 174/13 -, Rn. 34, juris; OVG Greifswald, Urteil vom 19. Mai 2015 - 3 K 44/11 -, juris Rn. 87; OVG Bautzen, Beschluss vom 22. Januar 2015 - 5 B 120/14 -, juris Rn. 12; OVG Koblenz, Urteil vom 15. Juni 2011 - 8 C 10364/11 -, juris Rn. 67; VGH München, Urteil vom 30. November 2006 - 26 N 03.395 -, juris Rn. 33; OVG Münster, Urteil vom 3. Dezember 2003 - 7a D 118/02.NE -, juris Rn. 97; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 2015, § 47 Rn. 110; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 47 Rn. 359; Schmidt, in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 14. Auflage 2014, § 47 Rn. 93; Friedersen, in: Foerster/Friedersen/Rohde, LVwG, Stand 2014, §67 Erl. 2). Hinsichtlich der Bestimmung des Verbandsgebiets fehlt es an der objektiven Teilbarkeit. Die Regelung zählt gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG zum Mindestinhalt der Satzung. Ihre Unwirksamkeit führt dazu, dass das verbleibende Normgefüge nicht mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Ein solcher Mangel führt nicht nur im Gründungsstadium (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. März 2012 - 7 B 10/12 -, juris Rn. 13; VGH Kassel, Urteil vom 11. November 2011 - 7 A 2465/10 -, juris Rn. 38), sondern generell zur Nichtigkeit der Satzung. Auch eine auf die Regelungen über die Verbandsorgane beschränkte Fortgeltung kommt nicht Betracht, weil eine solche Rumpfsatzung ebenfalls nicht mit § 6 Abs. 2 WVG in Einklang stünde. Dem kann nicht entgegengehalten werden, der ungültige Teil der Satzung betreffe eine eher formelle Frage außerhalb der Kernregelungen zur Verbandsorganisation. Die Bestimmung des Verbandsgebietes ist Grundlage dafür, dass bestimmte Rechtsträger überhaupt von den Maßnahmen des Verbandes betroffen sein können. Auch die Anknüpfung der dinglichen Mitgliedschaft an das von Art. 14 GG geschützte Grundstückseigentum macht eine klare räumliche Abgrenzung des verbandlichen Wirkungskreises notwendig (Reinhardt, in: Reinhardt/Hasche, WVG, 2011, § 6 Rn. 18). Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Erfordernis einer in der Satzung enthaltenen Umgrenzung hat das Bundesverwaltungsgericht bereits zu einer Zeit hervorgehoben, als eine entsprechende einfachgesetzliche Regelung fehlte (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964 - IV C 143/62 -, BVerwGE 18, 318, 322; Urteil vom 27. Januar 1967 - IV C 105.65 -, BVerwGE 26, 129, 130; vgl. Rapsch, WVVO, 1989, § 36 Rn. 12 ff.). Diese Rechtsprechung hat den Gesetzgeber zur Schaffung des § 6 Abs. 2 Nr. 3 WVG veranlasst, ohne die Altverbände gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG von einer Anpassungspflicht freizustellen (BTDrs. 11/6764 S. 25; Rapsch, Wasserverbandsrecht, 1993, Rn. 72 Rn. 59). Daher kann nicht der Meinung beigetreten werden, die fehlerhafte Bestimmung des Verbandsgebietes sei ohne praktische Relevanz und könne vorbehaltlich eines Einschreitens der Aufsichtsbehörde (§ 72 Abs. 1 Satz 1 WVG) unbeachtet bleibe, sodass der Verband bei Aufrechterhaltung der Satzung ohne wirksame Bestimmung des Verbandsgebietes seine Arbeit ungestört fortsetzen könne. Sämtliche der in § 3 der Satzung vom 19. November 2008 genannten Aufgaben haben einen Bezug zum Verbandsgebiet. Ohne (wirksame) Festlegung dieses Gebietes wäre der Verband praktisch handlungsunfähig. Das im Wasserverbandsgesetz enthaltene Übergangsrecht lässt keinen Schluss darauf zu, dass der Gesetzgeber die Rechtsfolge der Gesamtnichtigkeit vermeiden wollte. § 79 Abs. 1 i.V.m. § 78 Abs. 1 WVG sieht vor, dass die Rechtsstellung der Altverbände durch das Außerkrafttreten des früher geltenden Wasserverbandsrechts nicht berührt wird. Dies hat zur Folge, dass der Beklagte seinen durch das Reichswasserverbandgesetz vom 10. Februar 1937 und die Erste Wasserverbandverordnung vom 3. September 1937 begründeten Status als Wasser- und Bodenverband nicht deshalb verloren hat, weil diese Normen aufgehoben worden sind. Zur Änderung der Rechtsstellung aus anderen Gründen verhält sich § 79 Abs. 1 WVG nicht. - Gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG sind die Satzungen von Altverbänden innerhalb von fünf Jahren den Vorschriften des neuen Rechts anzupassen. Nicht geregelt ist, welche Folgen eine Fristversäumung nach sich zieht. Dies könnte Anlass zu der Überlegung geben, ob nicht die Gesamtnichtigkeit eine unangemessen scharfe Reaktion auf die bloße Nichtbeachtung einer Frist darstellt. Damit würde indessen der Übergangsvorschrift eine Bedeutung beigelegt, die sie im Zusammenhang mit der Bestimmung des Verbandsgebiets nicht hat. Wie ausgeführt bestanden die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Bestimmung des Verbandsgebietes auch schon unter der Geltung des alten Rechts. § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG will nicht eine bisher schon rechtswidrige Satzungsbestimmung bis zum Ablauf der Anpassungsfrist als rechtmäßig fingieren. Die Rechtswidrigkeit von § 1 Abs. 3 der Satzung des Beklagten beruht also gerade nicht auf einer Versäumung dieser Frist. Der Rechtsverstoß und damit die Nichtigkeit der Satzung sind durch die am 13. November 2013 vom Verbandsausschuss beschlossene 2. Nachtragssatzung nicht geheilt worden. Durch diese Änderung erhielt § 1 Abs. 3 der Satzung folgende Fassung: Das Gebiet des Verbandes ist ca. 880 ha groß und umfasst die Einzugsgebiete der Gewässer Nr. 1,2 und 3. Die Flächen des Einzugsgebietes liegen in der Gemeinde A-Stadt. In der dieser Satzung als Anlage beigefügten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 ist die Grenze des Verbandsgebietes als rote Linie dargestellt. Die Übersichtskarte ist Bestandteil der Satzung. Die Grenze des Verbandsgebietes ist in der Abgrenzungskarte im Maßstab 1:5000 rot eingetragen. Sie verläuft auf der dem Verbandsgebiet zugewandten Seite der roten Linie. Die Abgrenzungskarte ist Bestandteil der Satzung. Eine Ausfertigung der Übersichtskarte und der Abgrenzungskarte wird beim Landrat des Kreises Ostholstein als Aufsichtsbehörde der Wasser- und Bodenverbände, Fachdienst Boden- und Gewässerschutz, Lübecker Straße 41, Eutin, verwahrt. Eine weitere Ausfertigung der Karten ist bei der Geschäftsstelle des Verbandes, Wasser- und Bodenverband Ostholstein, Oberonstraße 1, 23701 Eutin, verwahrt. Die Übersichtskarte und die Abgrenzungskarte können während der Dienststunden bei diesen Behörden öffentlich eingesehen werden. Zum einen kann der Mangel der Gesamtnichtigkeit nicht dadurch geheilt werden, dass - wie hier - lediglich eine einzelne Bestimmung der Satzung geändert wird (vgl. Beschlüsse des Senats vom 24. Oktober 2014 - 4 MB 45/14 und 4 MB 47/14 -). Zum anderen war der Verbandsausschuss für die Satzungsänderung nicht zuständig. § 46 Abs. 1 Satz 1 WVG sieht als Organe des Verbandes die Versammlung der Verbandsmitglieder (Verbandsversammlung) und den Vorstand vor. Die Beschlussfassung über Änderungen der Satzung obliegt gemäß § 47 Abs. 1 WVG der Verbandsversammlung. Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 2 WVG kann die Satzung bestimmen, dass der Verband anstelle der Verbandsversammlung einen Verbandsausschuss als Vertreterversammlung der Verbandsmitglieder hat. Von dieser Möglichkeit hat der Beklagte in § 8 der Satzung Gebrauch gemacht. Zu den Aufgaben des Verbandsausschusses gehört gemäß § 11 Satz 2 Nr. 2 der Satzung die Beschlussfassung über Änderung der Satzung. Die Kompetenz des Verbandsausschusses wäre dadurch aber nur dann begründet worden, wenn die Satzung oder jedenfalls dieser Teil der Satzung wirksam gewesen wäre. Dies war infolge der Gesamtnichtigkeit nicht der Fall. Unergiebig ist der Einwand, im Falle der Gesamtnichtigkeit einer bestimmten Satzung gelte die zuvor erlassene Satzung fort, sodass die Zuständigkeit des Verbandsausschusses für Satzungsänderungen aus jener Satzung und für den Fall einer auch dort festzustellenden Gesamtnichtigkeit aus noch früheren Satzungen, im äußersten Fall aus der Gründungssatzung, abgeleitet werden könne. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass frühere Satzungen des Antragsgegners eine den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Bestimmung des Verbandsgebiets enthielten. Das gilt insbesondere für die im Beschwerdeverfahren vorgelegten Satzungen aus den Jahren 1972 und 2000. Im Übrigen werden förmlich aufgehobene ältere Satzungsbestimmungen, selbst wenn die Aufhebung unwirksam sein sollte, regelmäßig durch derogierendes Gewohnheitsrecht außer Kraft gesetzt. Voraussetzung der Bildung solchen Gewohnheitsrechts ist eine lang dauernde Nichtanwendung der Rechtsnorm und die gemeinsame Rechtsüberzeugung, dass sie außer Kraft getreten sei (BVerfG, Beschluss vom 17. März 1959 - 1 BvR 53/56 -, juris Rn. 27; BVerwG, Beschluss vom 31. August 1978 - VII B 127.77 -, juris Rn. 7). Dieser Tatbestand ist typischerweise dann erfüllt, wenn die Betroffenen in der Folge von Satzungsänderungen über einen langen Zeitraum hinweg - wie auch hier bis vor wenigen Jahren - davon überzeugt sind, die jeweils aktuelle Fassung der Satzung sei wirksam. Umgekehrt ist aber durch solche Überzeugungsbildung nicht wirksam neues Satzungsgewohnheitsrecht geschaffen worden. Dies ist deshalb auszuschließen, weil sich die aus dem Verstoß gegen höherrangiges Recht resultierende Nichtigkeitsfolge über die förmliche erlassene Satzung hinaus auch auf inhaltlich gleichlautendes Gewohnheitsrecht erstreckt. Es dürfte zulässig sein, die Gesamtnichtigkeit durch einen Satzungsbeschluss der Verbandsversammlung zu beheben (Senat, Beschluss vom 31. März 2015 - 4 MB 53/14 -). Das Wasserverbandsgesetz enthält keine Vorschriften, die das Verfahren bei einer insgesamt nichtigen Satzung regeln. Offenbar hat der Gesetzgeber diesen Fall nicht bedacht. Es liegt nahe, die gesetzliche Regelung zur Änderung der Satzung (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 WVG) analog anzuwenden. Diesen Weg hat der Antragsgegner beschritten. Mängel bei der Einberufung der Versammlung durch den nach § 77 WVG bestellten Beauftragten oder sonstige formelle oder materielle Fehler der durch die Verbandsversammlung erlassenen Satzung sind nicht ersichtlich. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).