19 A 3506/07

Der Antrag wird abgelehnt. Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird unter Änderung der Wertfestsetzung erster Instanz für beide Rechtszüge auf jeweils 15.000 EUR festgesetzt. Gründe: Der zulässige Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor. Die Rechtssache weist keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, soweit das Verwaltungsgericht davon ausgegangen ist, das Bundesverwaltungsamt sei zur Rücknahme der Entscheidung über das Bestehen der Prüfung gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG nicht befugt, weil die Vorschrift durch § 18 Abs. 3 der Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes für die Durchführung von Abschlussprüfungen in dem anerkannten Ausbildungsberuf Fachangestellter/Fachangestellte für Bürokommunikation vom 6. Juni 2000 in der Fassung vom 4. Juli 2005 (im Folgenden: Prüfungsordnung - PO) verdrängt werde. Nach § 18 Abs. 3 Satz 1 PO kann der Prüfungsausschuss, wenn eine Täuschungshandlung erst nach Abschluss der Prüfung bekannt wird, in besonders schweren Fällen innerhalb eines Jahres nach Abschluss der Prüfung nach Anhören des Prüflings die Prüfung für nicht bestanden erklären. Diese Jahresfrist gilt gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 PO nicht in den Fällen, in denen der Prüfling über seine Teilnahme an der Prüfung getäuscht hat. Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass § 18 Abs. 3 PO für die besonders schweren Fälle einer Täuschungshandlung eine der Anwendbarkeit des § 48 Abs. 1 VwVfG entgegenstehende Regelung über die nachträgliche Aufhebung einer Entscheidung über das Bestehen der Prüfung darstellt. Der gegenteilige Vortrag der Beklagten greift nicht durch. Sie trägt vor, § 18 Abs. 3 PO stehe der Anwendbarkeit des § 48 Abs. 1 VwVfG nicht entgegen, weil § 18 Abs. 3 PO keine Rechtsvorschrift des Bundes im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG sei. Die Prüfungsordnung sei vielmehr eine Satzung, die als solche die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht ausschließe. Diese Auffassung trifft, ohne dass insoweit besondere rechtliche Schwierigkeiten bestehen, mit Blick auf die organisationsrechtliche Stellung des Bundesverwaltungsamtes nicht zu. Nach § 1 Abs. 1 VwVfG gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz für die öffentlich- rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden unter anderem (Nr. 1) des Bundes sowie der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Die im letzten Halbsatz vorgeschriebene Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes gilt nur im Verhältnis zum Bundesrecht; soweit landesrechtliche Vorschriften die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden regeln sollten, geht diesen Vorschriften das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes vor (Art. 31 GG). Vgl. auch Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, BT-Drs. 7/910, S. 32. Die Subsidiarität gilt nur für Rechtsvorschriften des Bundes selbst, also für Rechtsvorschriften, die der Bund selbst oder seine ihm zugeordneten Behörden und Organe erlassen haben. Behörden und Organe des Bundes sind solche, deren Rechtssetzung dem Bund deshalb zuzurechnen ist, weil sie selbst nicht Rechtsträger sind. Nur in diesem Fall liegen im Sinne des § 1 Abs. 1 letzter Halbsatz VwVfG Rechtsvorschriften "des Bundes" vor. Satzungen der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, also der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind dagegen keine Rechtsvorschriften des Bundes. Diese Satzungen sind ausschließlich den Körperschaften, Anstalten und öffentlich-rechtlichen Stiftungen selbst als Rechtsträger zuzurechnen. Denn Rechtssetzungsakte können nur dem Rechtsträger zugerechnet werden, von dessen Organen sie erlassen sind. Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, a. a. O.; Bonk/Schmitz, in: Stelkens u. a., VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 1 Rdn. 211. Die Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes gilt damit in Bezug auf die Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes. Denn die Prüfungsordnung ist im Sinne des § 1 Abs. 1 letzter Halbsatz VwVfG eine Rechtsvorschrift des Bundes, weil das Bundesverwaltungsamt kein selbstständiger Rechtsträger, sondern eine Bundesoberbehörde ist, deren Rechtssetzungsakte und sonstiges Handeln dem Bund zuzurechnen sind. Das Gesetz über die Errichtung des Bundesverwaltungsamtes vom 28. Dezember 1959, BGBl. I S. 829, enthält keine Vorschrift, die dem Bundesverwaltungsamt die Eigenschaft eines Rechtsträgers zuweist. Das Bundesverwaltungsamt ist vielmehr eine selbstständige Bundesoberbehörde, die nach § 1 Abs. 1 des Errichtungsgesetzes dem Geschäftsbereich des Bundesinnenministeriums zugeordnet ist. Auch aus dem Charakter einer selbstständigen Bundesoberbehörde ergibt sich keine eigene Rechtsträgerschaft. Der Begriff selbstständige Bundesoberbehörde enthält lediglich eine sich aus Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ergebende Einschränkung der Befugnis des Bundes zur Errichtung von Bundesoberbehörden. Die notwendige Selbstständigkeit der Bundesoberbehörde erfordert, dass sie nur für Aufgaben errichtet werden, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet ohne Mittel- und Unterbehörden und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder, außer für reine Amtshilfe, wahrgenommen werden können. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33 (49), und Urteil vom 24. Juli 1962 - 2 BvF 4, 5/61, 1, 2/62 -, BVerfGE 14, 197 (210 f.). Rechtsfähigkeit besitzen die selbstständigen Bundesoberbehörden dagegen nicht. Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl., 2006, Art. 87 Rdn. 8, m. w. N. Ist damit die Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes schon aufgrund seiner Eigenschaft als selbstständige Bundesoberbehörde eine Rechtsvorschrift des Bundes und damit nicht einer der Subsidiaritätsklausel in § 1 Abs. 1 letzter Halbsatz VwVfG unterfallenden Satzung einer bundesunmittelbaren Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts, die im Unterschied zum Bundesverwaltungsamt Rechtsträger sind, gleichzustellen, kann dahinstehen, ob die Prüfungsordnung überhaupt eine Satzung ist. Die dahingehende und unter Hinweis auf Herkert/Töltl, BBiG, Stand: September 2007, § 9 Rdn. 10 und § 79 Rdn. 21; Gedeon/Hurlebaus, Berufsbildungsrecht, Stand: September 2007, § 9 Rdn. 11; Wohlgemuth u. a., BBiG, 3. Aufl., 2006, § 9 Rdn. 12; vgl. auch Leinemann/Taubert, 2. Aufl., 2008, § 79 Rdn. 33, vertretene Auffassung der Beklagten ist schon deshalb zweifelhaft, weil dem Bundesverwaltungsamt durch das Errichtungsgesetz vom 28. Dezember 1959 keine Satzungsautonomie verliehen worden ist. Auch § 47 Abs. 1 Satz 1 BBiG, wonach die zuständige Stelle eine Prüfungsordnung für die Abschlussprüfung zu erlassen hat, lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber dem Bundesverwaltungsamt als der zuständigen Stelle im Sinne des Berufsbildungsgesetzes Satzungsautonomie verleihen wollte. Darin läge im Übrigen auch ein Verstoß gegen die sich aus Art. 87 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG ergebenden Einschränkungen bei der Errichtung selbstständiger Bundesoberbehörden. Kommt damit § 48 Abs. 1 VwVfG als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide nicht in Betracht, ist das Bundesverwaltungsamt nicht befugt, die Abschlussprüfung nachträglich für nicht bestanden zu erklären. Denn das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass das Bundesverwaltungsamt als die zuständige Stelle im Sinne des Berufsbildungsgesetzes weder aus § 18 Abs. 3 PO noch aus anderen Vorschriften der Prüfungsordnung oder des Berufsbildungsgesetzes die Befugnis herleiten kann, eine von der Entscheidung des Prüfungsausschusses abweichende Entscheidung zu treffen, soweit das Bundesverwaltungsamt die Entscheidung des Prüfungsausschusses gemäß § 18 Abs. 3 PO für fehlerhaft hält. Insoweit bestehen auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Dabei kann dahinstehen, welche allgemeinen Kontroll- und/oder Weisungsbefugnisse das Bundesverwaltungsamt gegenüber den von ihm errichteten (§ 39 Abs. 1 BBiG) Prüfungsausschüssen insbesondere im Widerspruchsverfahren hat. Vgl. allgemein zu den Kompetenzen der Prüfungsbehörde gegenüber Prüfungsausschüssen im Widerspruchsverfahren: OVG NRW, Beschluss vom 18. Juni 2008 - 19 A 2680/07 -, m. w. N.; Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. 2, Prüfungsrecht, 4. Aufl., 2004, Rdn. 181 f., m. w. N. Diese Frage stellt sich in dieser Allgemeinheit hier nicht. Vorliegend geht es ausschließlich um die Frage, ob das Bundesverwaltungsamt auch ohne Antrag oder Widerspruch eines Prüflings die Befugnis hat, bei einer nachträglich bekannt gewordenen Täuschung in einem als besonders schwer gewerteten Fall die Prüfung für nicht bestanden zu erklären, obwohl der Prüfungsausschuss eine dahingehende Entscheidung gemäß § 18 Abs. 3 PO abgelehnt hat. Eine solche Befugnis hat das Bundesverwaltungsamt nicht. Nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 3 PO hat allein der Prüfungsausschuss darüber zu entscheiden, ob in den besonders schweren Fällen einer nachträglich bekannt gewordenen Täuschungshandlung die Prüfung für nicht bestanden erklärt wird. Eine dem entsprechende Entscheidungsbefugnis des Bundesverwaltungsamtes ist weder in § 18 Abs. 3 PO noch in den sonstigen Vorschriften der Prüfungsordnung vorgesehen. Aus dem Berufsbildungsgesetz ergibt sich nichts Anderes. Das Bundesverwaltungsamt ist zwar als die zuständige Stelle im Sinne des Berufsbildungsgesetzes nach außen hin verantwortlich für alle im Zusammenhang mit der Abschlussprüfung stehenden Entscheidungen. Die von ihm errichteten Prüfungsausschüsse und auch der von ihm errichtete Berufsbildungsausschuss (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBiG), der die Prüfungsordnung für das Bundesverwaltungsamt erlassen hat (§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 79 Abs. 4 Satz 1 BBiG), sind insoweit im Rahmen der ihnen zugewiesenen Entscheidungsbefugnisse Einrichtungen oder (unselbstständige) Organe des Bundesverwaltungsamtes. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 19/84 -, juris, Rdn. 34; BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, juris, Rdn. 29. Aus diesen Kompetenzzuweisungen ergibt sich aber nicht die Befugnis des Bundesverwaltungsamtes, anstelle des Prüfungsausschusses Entscheidungen gemäß § 18 Abs. 3 PO zu treffen. Denn nach § 42 Abs. 1 BBiG hat allein der Prüfungsausschuss über die Noten zur Bewertung einzelner Prüfungsleistungen, der Prüfung insgesamt sowie über das Bestehen und Nichtbestehen der Abschlussprüfung zu beschließen. Eine solche Entscheidung ist auch diejenige nach § 18 Abs. 3 PO. Denn die Vorschrift sieht als mögliche Rechtsfolge vor, die Prüfung nachträglich für nicht bestanden zu erklären. Die Entscheidung des Berufsbildungsausschusses beim Bundesverwaltungsamt, allein dem Prüfungsausschuss die in § 18 Abs. 3 PO vorgesehene Befugnis zu übertragen, steht damit nicht nur vollumfänglich in Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben in § 42 Abs. 1 Satz 1 BBiG. Aus dieser Vorschrift folgt zugleich, dass die Auffassung der Beklagten, das Bundesverwaltungsamt könne anstelle des Prüfungsausschusses eine Prüfung nachträglich für nicht bestanden erklären, wenn der Prüfungsausschuss dies gemäß § 18 Abs. PO fehlerhaft ablehne, mit der Aufgabenverteilung nach dem Berufsbildungsgesetz nicht in Einklang steht. Auch aus dem Zweck des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBiG und des § 18 Abs. 3 PO ergibt sich, dass das Bundesverwaltungsamt zu Unrecht eine ihm nicht zustehende Entscheidungsbefugnis in Anspruch nimmt. Der Gesetzgeber und der Berufsbildungsausschuss haben die Befugnis, über das Bestehen und Nichtbestehen der Abschlussprüfung zu entscheiden, bewusst nicht dem Bundesverwaltungsamt als der zuständigen Stelle nach dem Berufsbildungsgesetz, sondern dem Prüfungsausschuss übertragen. Die Übertragung trägt dem in § 40 Abs. 2 Sätze 1 und 2 und § 2 Abs. 2 Satz 1 PO zum Ausdruck kommenden Kollegialprinzip und dem Grundsatz der paritätischen Besetzung der Prüfungsausschüsse Rechnung. Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform der beruflichen Bildung (Berufsbildungsgesetz - BerBiRefG), BT-Drs. 15/3980, S. 51; Leinemann/Taubert, a. a. O., § 40 Rdn. 7 und 27, m. w. N. Nach § 40 Abs. 2 Satz 1 PO müssen als Mitglieder des Prüfungsausschusses Beauftragte der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer in gleicher Zahl sowie mindestens eine Lehrkraft einer berufsbildenden Schule angehören. Mindestens zwei Drittel der Gesamtzahl der Mitglieder müssen Beauftragte der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sein. Diesen gesetzlichen Vorgaben hat der Berufsbildungsausschuss beim Bundesverwaltungsamt in § 2 Abs. 2 Satz 1 PO entsprochen. Danach müssen dem Prüfungsausschuss als Mitglieder jeweils zwei Beauftragte der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sowie zwei Lehrkräfte einer berufsbildenden Schule angehören. Das Kollegialprinzip und der Paritätsgedanke wären aber nicht gewahrt, wenn das Bundesverwaltungsamt die von ihm in Anspruch genommene Entscheidungsbefugnis hätte. Dies zwingt zu dem Schluss, dass das Bundesverwaltungsamt bei den ausschließlich dem Prüfungsausschuss gemäß § 42 Abs. 1 BBIG und § 18 Abs. 3 PO übertragenen Befugnissen weder ein eigenständiges Entscheidungsrecht noch eine volle inhaltliche Überprüfungs- oder Weisungsbefugnis hat. Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, a. a. O., Rdn. 25. Aus dem von der Beklagten angeführten Einspruchsrecht der zur Vertretung der zuständigen Stelle berechtigten Person gemäß § 79 Abs. 4 Satz 2 BBiG ergibt sich keine andere gesetzliche Wertung. Danach kann die zur Vertretung der zuständigen Stelle berechtigte Person innerhalb einer Woche Einspruch einlegen gegen Beschlüsse des Berufsbildungsausschusses, die gegen Gesetz oder Satzung verstoßen. Hierbei handelt es sich um eine spezielle und allein das Verhältnis zwischen dem Berufsbildungsausschuss und der zuständigen Stelle betreffende Regelung, die entgegen der Auffassung der Beklagten nicht einen allgemeinen berufsbildungsrechtlichen Grundsatz mit dem Inhalt erkennen lässt, dass die zuständige Stelle in allen von ihr nach außen hin wahrzunehmenden Aufgaben ein Letztentscheidungsrecht oder eine volle Überprüfungskompetenz hat. Die Vorschrift des § 42 Abs. 1 BBiG belegt in Bezug auf den Prüfungsausschuss das Gegenteil. Der Gesetzgeber hat im Interesse des Kollegialprinzips und des Paritätsgrundsatzes davon abgesehen, die Kompetenzen des Prüfungsausschusses gemäß § 42 Abs. 1 BBiG durch eine § 79 Abs. 4 Satz 2 BBiG vergleichbare Regelung einzuschränken. Die Beklagte macht weiter ohne Erfolg geltend, der Prüfungsausschuss unterliege nur bei prüfungsspezifischen Entscheidungen einer eingeschränkten Kontrolle; die Feststellung einer Täuschungshandlung in einem besonders schweren Fall im Sinne des § 18 Abs. 3 PO erfordere jedoch keine prüfungsspezifische Wertung. Letzteres trifft zu. Ob eine Täuschungshandlung und ein besonders schwerer Fall vorliegen, ist auch gerichtlich voll überprüfbar. Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 30. August 1985 - 15 A 706/82 -, NVwZ 1986, 851 (852). Die Anwendung des § 18 Abs. 3 PO erschöpft sich jedoch nicht in der bloßen Feststellung einer Täuschungshandlung in einem besonders schweren Fall. Liegen diese Voraussetzungen vor, "kann" der Prüfungsausschuss die Prüfung nachträglich für nicht bestanden erklären. Damit ist dem Prüfungsausschuss ein Ermessen eröffnet, dass ihn zumindest berechtigt, auch prüfungsspezifische Erwägungen, die das Bundesverwaltungsamt ebenso wie ein Gericht nicht vollständig erfassen kann, einfließen zu lassen. Denn prüfungsspezifische Wertungen sind solche, die durch die persönlichen Erfahrungen und Einschätzungen der Mitglieder des Prüfungsausschusses getragen sind. Derartige Erwägungen lassen sich nicht regelhaft erfassen. Vgl. nur Niehues, a. a. O., Rdn. 642, m. w. N. Schon angesichts der auch Art. 12 Abs. 1 GG berührenden Tragweite der Entscheidung gemäß § 18 Abs. 3 PO ist es ermessensfehlerfrei, wenn die Mitglieder des Prüfungsausschusses ihre Entscheidung auch auf persönliche Erfahrungen und Einschätzungen stützen. Dafür spricht auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der die Berücksichtigung aller für die Entscheidung im Einzelfall relevanten Gesichtspunkte verlangt. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juni 2008 - 19 B 870/08 -. In diesem Zusammenhang ist (auch) von Bedeutung, dass die Prüfer verlässlicher als das Bundesverwaltungsamt die prüfungsrechtlich erheblichen persönlichen Belange des Prüflings einschätzen können, weil sie sich aufgrund eigener Anschauung in der schriftlichen und praktischen Prüfung, ggf. auch in der mündlichen (Ergänzungs-) Prüfung, ein Bild von dem Prüfling gemacht haben. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Auffassung der Beklagten, § 18 Abs. 3 PO ergänze nicht die Kompetenzen des Prüfungsausschusses nach § 42 Abs. 1 BBiG, sondern schaffe eine völlig neue Zuständigkeit, die mit der eigentlichen Aufgabe des Prüfungsausschusses nach der gesetzlichen Konzeption in keinem Zusammenhang stehe, trifft nicht zu. Aus § 42 Abs. 1 BBiG ergibt sich eindeutig, dass, wie ausgeführt, allein dem Prüfungsausschuss die Entscheidung über das Bestehen und Nichtbestehen der Prüfung zusteht. Eine solche Entscheidung ist auch diejenige nach § 18 Abs. 3 PO, weil danach zu entscheiden ist, ob die Prüfung nachträglich für nicht bestanden erklärt wird. Die Entscheidungsbefugnis des Prüfungsausschusses nach § 18 Abs. 3 PO steht damit in vollem Umfang in Einklang mit dem ihm durch das Berufsbildungsgesetz zugewiesenen (internen) Aufgaben. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der Senat hat nach Ergehen des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts seine Spruchpraxis im Prüfungsrecht geändert. OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 2008 - 19 E 1309/07 -. Er folgt dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327 ff. Danach (Nr. 36.3) ist der Streitwert in, wie hier, sonstigen berufseröffnenden Prüfungen auf 15.000 EUR festzusetzen. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).